CE-11001-03-15-000-2018-00539-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de relevancia constitucional / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Lo pretendido con la acción de tutela es hacer de ésta una instancia adicional al proceso ordinario [E]l punto relacionado con el deber de la parte actora de coordinar servicios de atención de urgencias en época de festividades, fue resuelto por la autoridad judicial con argumentos suficientes que llevaron a concluir que no había lugar a determinar la responsabilidad extracontractual en cabeza del Estado. Es por eso que no puede la parte actora pretender que en sede de tutela, se revise ese aspecto nuevamente, pues las razones del Tribunal, a juicio de la Sala, resultan suficientes y razonables. Cosa distinta es que la actora esté en desacuerdo con el punto e insista en la inoperancia por parte del Municipio de Pandi en lo que tiene que ver con la prestación de los servicios de salud de urgencias en época de festividades, lo cual escapa al ámbito de competencia del juez de tutela pues es un asunto que corresponde examinar de manera exclusiva al juez natural. De esta manera, para la Sala lo que se pretende es reabrir el debate que ya fue definido en la respectiva instancia ordinaria, sin que se advierta la trasgresión de derechos fundamentales en la decisión que se cuestiona que hagan urgente e impostergable la intervención del juez natural, razón por la que la presente acción será declarada improcedente, por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO

2591 DE 1991

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a los requisitos que es necesario examinar para determinar si una solicitud de amparo de tutela contra providencia judicial tiene o no relevancia constitucional, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), C.P.

Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00539-00(AC)

Actor: YOBANA MILENA PINZÓN CÁRDENAS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la señora Yobana Milena Pinzón Cárdenas, de acuerdo con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES El 22 de febrero de 2018, la señora YOBANA MILENA PINZÓN CÁRDENAS, quien actúa en nombre propio, instauró acción de tutela contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “B”, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes1: “Atendiendo a lo anterior insisto ante su despacho a efectos de que se

me tutele el derecho fundamental al debido proceso, toda vez que la providencia emanada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con fecha veintisiete (27) de septiembre de 2017 dentro del radicado No. 11001333603320130006201, fue constitutiva de una vía de hecho por defecto fáctico, sustantivo y del precedente judicial, al haberse revocado la sentencia de primera instancia que ACCEDIÓ A LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA y consecuencialmente negó las pretensiones de la demanda cuando la prueba obrante al proceso no resultaba suficiente para tal revocatoria”.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. Manifestó la accionante que su hijo menor Cristhian Felipe Reyes Pinzón junto con otros familiares, viajó al Municipio de Pandi (Cundinamarca) a celebrar las festividades organizadas por la administración municipal. 2.2. De acuerdo con lo manifestado por la accionante, el menor sufrió una serie de complicaciones en su salud, razón por la que fue llevado al Centro de Salud de Pandi para ser atendido por urgencias. 2.3. Sostuvo que ante la demora en la atención por parte del centro de salud, el menor finalmente falleció. 2.4. Por lo anterior, en ejercicio del medio de control de reparación directa, demandaron al Municipio de Pandi (Cundinamarca) y al Centro de Salud de Pandi – Hospital San Antonio del Municipio de Arbeláez, con el fin de que se declararan responsables de la muerte del menor Cristhian Felipe Reyes Pinzón y se ordenara el pago de los perjuicios materiales e inmateriales. 1 Folio 78. 2.5. En primera instancia, el Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Bogotá,

en sentencia del 5 de diciembre de 2016 accedió a las pretensiones de la demanda. 2.5.1. Del material probatorio concluyó que el menor no fue atendido oportunamente y que aproximadamente 20 minutos después de llegar al centro de salud fue atendido por una enfermera quien al parecer, no estaba preparada para atender un caso de urgencia como el presentado, lo que desvirtuaba el argumento de que el menor había llegado sin vida al centro de salud. 2.5.2. Que aunque no había certeza de si la evolución del menor habría mejorado o no, el hecho es que se le negó el chance de vida o pérdida de oportunidad de recibir una atención oportuna y adecuada, ya que debió ser reanimado tempranamente en aras de haber aumentado sus probabilidades de vida. 2.6. La anterior decisión fue apelada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera – Subsección “B”, que por sentencia del 27 de septiembre de 2017 la revocó, y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 2.6.1. Consideró que de acuerdo con las pruebas allegadas al expediente, el Centro de Salud de Pandi no tenía habilitado el servicio de urgencias y que, pese a ello se había dado la atención primaria al menor por parte de una enfermera auxiliar. 2.6.2. Que no se probó que la atención médica suministrada al menor hubiera sido inoportuna y negligente y que, por el contrario, se había brindado conforme al personal e instrumentos con que contaba el centro de salud de Pandi y conforme al protocolo establecido por el Hospital San Antonio de Arbeláez.

3. Fundamentos de la acción 3.1. Propuso la existencia de un defecto fáctico, pues a su juicio, el error del Tribunal consistió en omitir valorar el hecho debidamente probado de que el Municipio de Pandi se encontraba en ferias y fiestas, y en ese orden de ideas, ante la concurrencia de tantas personas el centro de salud debía cubrir esa falencia por lo menos para esa temporada.

En relación con la afirmación hecha en el fallo de no haberse desplegado actuación alguna por parte del Personero municipal para que se prestara el servicio de urgencias para la época de ferias y fiestas, dijo que esto no podía ser excusa para omitir el deber de preservar la vida de los ciudadanos en el marco del Estado Social de Derecho. Para la actora, se desconocieron las pruebas testimoniales que daban cuenta del inadecuado y retardado servicio que se prestó, lo que llevó al fallecimiento de su hijo. Agregó que la sentencia lo que hace es corroborar la falta de recurso humano y de instrumentos para garantizar un buen servicio en una temporada de ferias y fiestas en el municipio. 3.2. Indicó que se configuraba un defecto sustantivo, en la medida en que si bien para resolver el caso el Tribunal fundamentó su decisión en la Resolución No. 1043 del 3 de abril de 2006, en la que se define el servicio de urgencias, omitió aplicar el artículo 49 de la Constitución Política que indica que “la atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado (…)”. 3.3. Por último, mencionó la existencia de un defecto por desconocimiento

del precedente, ya que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado el deber que tiene el Estado en la prestación y garantía del servicio de salud. Citó las siguientes providencias:  Sentencia del 7 de marzo de 2012, radicación No. 66001-23-31-0001997-03906-01.  Sentencia del 28 de febrero de 2013, radicación No. 18001-23-31000-2000-00227-01.  Sentencia del 20 de febrero de 2014, radicación No. 19001-23-31000-2000-03791-01.  Sentencia del 26 de febrero de 2014, radicación No. 52001-23-31000-1999-01088-01. Sobre la prohibición para que los actores de salud se nieguen a prestar servicios de urgencias, citó la sentencia del 5 de septiembre de 2013, radicación No. 1100103-24-000-2009-00063-00.

4. Trámite impartido 4.1. Inicialmente mediante auto del 1º de marzo de 2018, se requirió a la parte actora con el fin de que señalara de manera concreta los defectos de los que adolecía la providencia cuestionada, en los términos de la sentencia C-590 de 2005. 4.2. Posteriormente, mediante auto del 16 de marzo de 2018, se admitió la presente acción, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y, se dispuso vincular al Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Bogotá, a la ESE Hospital San

Antonio de Arbeláez – Centro de Salud de Pandi, al Municipio de Pandi, al Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Salud y a las ciudadanas Dayana Reyes Pinzón, Graciela Cárdenas Vargas y Yesmy Maritza Pinzón Cárdenas. Igualmente se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (fl. 80).

5. Intervenciones 5.1. La Gerente de la E.S.E. Hospital San Antonio de Arbeláez, indicó que tal como se argumentó al momento de la defensa en el proceso ordinario, el Centro de Salud de Pandi solo puede prestar los servicios de salud de consulta externa que tiene habilitados; servicio que brinda de lunes a viernes de 8:00 a.m. a 5:00 p.m. y los sábados de 8:00 a.m. a 12:00 m, sin servicio los días domingos y festivos ni en horario diferente al señalado.

Explicó que en dicho centro médico no se encuentra habilitado el servicio de urgencias, pues para ello se requiere el cumplimiento de una serie de requisitos. Agregó que el centro de salud está adscrito a la ESE Hospital San Antonio de Arbeláez y que no es su obligación abrir en el centro de salud para la prestación de servicios de urgencias por la razón antes dicha, esto es, que no está habilitado dicho servicio en el centro de salud. Sin embargo, estuvo demostrado en el proceso que una auxiliar de enfermería procedió a abrir el centro de salud ante la insistencia de quienes llevaban al niño y buscó darle auxilio con lo que se contaba allí y que, cuando llegó la doctora que también fue ante la insistencia de los familiares del menor, este ya había fallecido.

Además, dijo que de acuerdo con el informe rendido inicialmente por Medicina Legal, no era posible encontrar las causas que habían dado origen a la muerte del menor, por lo que manifestó que se requería información adicional sobre el contexto de los hechos por los cuales los cuidadores del menor lo llevaron al servicio de urgencias, además de ser necesaria su historia clínica relacionada con los antecedentes del infante, esto es, vacunación, enfermedades de infancia, entre otros, lo cual dice, no obra prueba de que hubiera sido acatado por la madre del menor, lo que hubiera podido contribuir a esclarecer las verdaderas causas de la muerte del niño. Que por el contrario, en todas las actuaciones procesales y extraprocesales solo se hacer referencia a que “el menor presentó afecciones de salud” y que a nivel de presunción el testigo y el Personero refieren que aparentemente se atoró con un pedazo de carne, sin que realmente se mencionara la verdadera causa que llevó a acudir al Centro de Salud de Pandi o qué originó la afección de salud del menor. Ahora, en cuanto al argumento de la accionante en relación con la falta de un servicio de urgencias en festividades del municipio, dijo que no dimensiona lo que comprende tal servicio y que no es facultad de una institución trasladar, habilitar o deshabilitar, situación que tal vez sí corresponde a los planes de emergencias que deben activar las autoridades municipales para la asistencia masiva de personas. Finalmente, que para la fecha en que fue fallece el menor, el personal del centro de salud se encontraba en su horario de descanso y ninguno de ellos estaba prestando sus servicios, de tal manera que la atención brindada al menor fue en

virtud del deber de socorro que le asiste a cualquier ciudadano y máxime de personas que por su conocimiento técnico, pueden brindar una ayuda decisiva que permita garantizar la vida a un semejante. 5.2. El Departamento de Cundinamarca, por intermedio de apoderado, manifestó que se acoge a la decisión del Juzgado 33 Administrativo de Bogotá, en la que se le desvinculó del asunto por falta de legitimación en la causa por pasiva, al tener las otras entidades demandadas autonomía administrativa y personería Jurídica para representarse a sí mismas. Finalmente, que la decisión del tribunal en la que se decidió negar las pretensiones de la demanda, fue emitida cumpliendo las reglas de la sana crítica y de acuerdo con un análisis profundo de las pruebas que fueron allegadas al proceso. 5.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera – Subsección “B”, el Juzgado 33 Administrativo de Bogotá, las señoras Dayana Reyes Pinzón, Graciela Cárdenas Vargas y Yesmy Maritza Pinzón Cárdenas y la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se

interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales2 y especiales3 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción.

3. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, en especial el referente a la relevancia constitucional.

De superar el anterior análisis, corresponderá analizar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B” incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y por desconocimiento del precedente, al proferir la sentencia del 27 de septiembre de 2017 dentro del medio de control de reparación directa promovido contra el Municipio de Pandi (Cundinamarca) y el Centro de Salud de Pandi – Hospital San Antonio del Municipio de Arbeláez.

2 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 3 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución.

4. Requisito de la relevancia constitucional como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 4.1. Este requisito tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.

Para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos4 cuando la tutela no es presentada contra una alta corporación judicial: i) El primero consistente en que el actor cumpla su carga argumentativa, en

donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”. ii) El segundo consiste en que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 4.2. Revisados los argumentos que presentó la accionante en la demanda de reparación directa, en los alegatos de conclusión y ahora en el escrito de tutela, es posible advertir que todos coinciden en mencionar el deber que le asistía al ente municipal de habilitar servicios médicos 24 horas, teniendo en cuenta la época de festividades en las que podían presentarse situaciones de emergencia. En la demanda ordinaria, al momento de hablar del “concepto de violación” y de justificar la causal de falla del servicio por responsabilidad subjetiva del Estado, se indicó: “Así las cosas, para llegar a punto de la responsabilidad atribuible a las demandadas es necesario decir que la Alcaldía Municipal de Pandi, es la encargada de coordinar con los Centros de Salud o Prestadores del Servicio de Salud, acerca de qué entidad se va a encargar de las posibles atenciones en emergencias o urgencias que resulten del transcurrir normal de una festividad de este tipo” (fl. 23, expediente en préstamo).

En los alegatos de conclusión, la parte actora argumentó exactamente lo mismo (fl. 221, expediente en préstamo), y en la solicitud de amparo, insiste en la necesidad de haber contado con un servicio de urgencias atendiendo a las festividades y la temporada de ferias en la que se pueden presentar cualquier tipo de eventualidades. Es así como destaca en la tutela que estuvo acreditada “la omisión absoluta por parte de la entidad hospitalaria del cumplimiento de su deber de prestarle un 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A.

Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. servicio médico idóneo y oportuno al menor cuando para la época den el Municipio transcurrían sus ferias y fiestas” (fl. 76).

Esto sumado al deber que tiene el Estado de garantizar la atención en salud como servicio público e insiste en que “no se logró demostrar procesalmente sobre las razones por las cuales la entidad demandada Hospital San Antonio de Arbeláez no prestó los servicios de urgencias a sabiendas que para la época el Municipio de Pandi se encontraba en temporadas de ferias y fiestas lo que dejaba en inminente riesgo a sus pobladores y visitantes” (subrayado fuera del texto) (fl. 74). 4.3. Ahora bien, al momento de resolver el asunto en segunda instancia, el Tribunal hizo referencia de manera expresa al punto relacionado con la omisión en la prestación de servicios de salud de urgencias en época de festividades en el Municipio de Pandi, en el siguiente sentido:

“Tal como se indicó, dicho servicio no se podía presentar, debido a que el centro de salud del municipio de Pandi no se encontraba habilitado para prestar el servicio de urgencias. Aunado a lo anterior, ante la falta de habilitación, no contaba con los instrumentos que requiere una central de urgencias. Ahora bien, en el evento de considerarse que debía haber un especial control para atender cualquier calamidad que se pudiera presentar en las ferias y fiestas, tal obligación debió ser coordinada por el ente departamental y municipal. […] En el presente caso, en lo relacionado con el municipio de Pandi, el juzgado de primera instancia declaró su falta de legitimación en la causa, decisión que no fue recurrida por la parte actora. Por lo tanto, no hay lugar a realizar un estudio de fondo en cuanto a la presunta responsabilidad que podría predicarse del municipio de Pandi, derivada de la obligación de coordinar la prestación del servicio de salud” (fl. 353 expediente en préstamo). 4.4. En ese orden de ideas, queda claro que el punto relacionado con el deber de la parte actora de coordinar servicios de atención de urgencias en época de festividades, fue resuelto por la autoridad judicial con argumentos suficientes que llevaron a concluir que no había lugar a determinar la responsabilidad extracontractual en cabeza del Estado. Es por eso que no puede la parte actora pretender que en sede de tutela, se revise ese aspecto nuevamente, pues las razones del Tribunal, a juicio de la Sala, resultan suficientes y razonables. Cosa distinta es que la actora esté en desacuerdo con el punto e insista en la inoperancia por parte del Municipio de Pandi en lo que tiene que ver con la

prestación de los servicios de salud de urgencias en época de festividades, lo cual escapa al ámbito de competencia del juez de tutela pues es un asunto que corresponde examinar de manera exclusiva al juez natural. 4.5. De esta manera, para la Sala lo que se pretende es reabrir el debate que ya fue definido en la respectiva instancia ordinaria, sin que se advierta la trasgresión de derechos fundamentales en la decisión que se cuestiona que hagan urgente e impostergable la intervención del juez natural, razón por la que la presente acción será declarada improcedente, por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Declarar improcedente la presente acción presentada por la señora YOBANA MILENA PINZÓN CÁRDENAS, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero