CE-11001-03-15-000-2018-00548-02(AC)A-2019

INCIDENTE DE DESACATO DE LA ACCIÓN DE TUTELA / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – Quien lo propone no fue sujeto de amparo

[L]a Subsección encuentra que la Sección Cuarta del Consejo de Estado a través de la sentencia del 14 de junio de 2018 amparó los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional y dejó parcialmente sin efectos el fallo del 11 de septiembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta. En consecuencia, ordenó a la autoridad judicial demandada dictar una decisión complementaria, en la cual tuviera en cuenta el precedente jurisprudencial sobre los límites indemnizatorios derivados del retiro de los miembros de la Fuerza Pública. Luego, se estima que la legitimación para promover un eventual incidente de desacato en busca del cumplimiento de la referida providencia radica en la Policía Nacional, pues fue quien resultó favorecida con la orden judicial. Así las cosas, es claro que el señor [N.T.] carece de legitimación en la causa por activa para reclamar el cumplimiento del fallo judicial al que viene haciéndose referencia porque el amparo constitucional recayó en la tutela de los derechos fundamentales de la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional. Y, si bien fue llamado al trámite constitucional como tercero con interés, tal vinculación tuvo como propósito garantizar su derecho de defensa y contradicción, sin que ello, en el presente caso, lo habilite para reclamar la satisfacción de las órdenes judiciales, puesto que

como se explicó las mismas beneficiaron únicamente a la entidad accionante. (...) el señor [G.M.N.T.] no está legitimado para promover incidente de desacato en contra del Tribunal Administrativo del Meta, por el presunto incumplimiento de la sentencia del 14 de junio de 2018 de la Sección Cuarta. Y, por tanto, se dará por terminado el presente trámite.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 27 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 52

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00548-02(AC)A

Actor: MINISTERIO DE DEFENSA, POLICÍA NACIONAL DE COLOMBIA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Temas: Cierra incidente por falta de legitimación en la causa por activa.

INCIDENTE DE DESACATO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el incidente de desacato promovido por el señor Gerlin Manuel Narváez Trujillo en contra del Tribunal Administrativo del Meta, por el presunto incumplimiento de la sentencia del 14 de junio de 2018 de la Sección Cuarta que revocó la proferida por esta Sección el 22 de marzo de esa misma anualidad.

ANTECEDENTES Objeto del incidente (ff. 1-8). El 12 de abril de 2019 el señor Gerlin Manuel Narváez Trujillo interpuso incidente de desacato en contra del Tribunal Administrativo del Meta, por el incumplimiento del fallo de tutela proferido por esta corporación. Para el efecto, indicó que el accionado profirió sentencia de reemplazo el 12 de julio de 2018, según la orden impartida el 14 de junio de esa misma anualidad. No obstante, desbordó los parámetros fijados por el Consejo de Estado, comoquiera que debía atender sólo el precedente jurisprudencial relacionado con los límites indemnizatorios en el retiro de los miembros de la Fuerza Pública, pero modificó la directriz de primera instancia relacionada con su llamamiento a cursos de ascenso, hasta la nivelación con el promedio de los compañeros de curso o promoción, asunto que no fue controvertido en sede de tutela. CONTESTACIÓN AL INCIDENTE Tribunal Administrativo del Meta (ff. 77-78) Los magistrados del mencionado Tribunal advirtieron que el señor Gerlin Manuel Narváez Trujillo no es beneficiario del fallo de tutela presuntamente incumplido, puesto que la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional fue quien promovió la acción de tutela y obtuvo el amparo de sus derechos, esto es, es ella la beneficiaria de la decisión y, por tanto, quien puede activar el mecanismo del incidente de desacato para obtener el cumplimiento de la orden judicial allí impartida. De otra parte, aclararon que la providencia que emitió la Sala de Decisión de esa

corporación es complementaria y, en ella, se resolvió únicamente sobre la aplicación de los topes indemnizatorios, de conformidad con lo ordenado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, manteniéndose incólume los ordinales del fallo emitido en el asunto de la referencia. Además, determinaron que si bien en la sentencia del 12 de julio de 2018 describió la orden de reintegro, tal situación obedeció a que la fijación de topes indemnizatorios está directamente ligada con esa disposición, sin que pueda olvidarse que la sentencia complementaria permite al juez resolver sobre cualquier extremo de la Litis o punto que debía ser objeto de pronunciamiento, más no revocar ni reformar la decisión emitida. Por otra parte, consideraron que la inconformidad del señor Gerlin Manuel Narváez Trujillo no tiene relación con el incumplimiento del fallo de tutela del 14 de junio de 2018 proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, sino que tiene su origen en la falta de acatamiento de la condena impuesta en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, caso en el cual el incidente de desacato no se instituye en el mecanismo idóneo, pues existen otras herramientas procesales para lograr la ejecución de la sentencia. Por lo anterior, indicaron que no incurrieron en desacato de la orden judicial emitida en el fallo del 14 de junio de 2018, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. CONSIDERACIONES Estudio normativo y jurisprudencial del incidente de desacato La acción de tutela es un procedimiento preferente y sumario cuyo principal

objetivo es la protección inmediata de derechos fundamentales, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política. En esa medida, guarda especial relevancia que las sentencias dictadas en sede de tutela sean acatadas sin demora. De allí que el Decreto 2591 de 1991, mediante el cual se reglamentó la acción de tutela, en primera medida, faculte al juez para lograr dicha finalidad y, en segunda, a la persona que solicitó el amparo. En efecto, el artículo 27 del citado Decreto dispone un procedimiento de cumplimiento que es iniciado de oficio por el juez, pero puede ser impulsado por el interesado o el Ministerio Público. La mencionada norma establece que en el evento en el cual la autoridad responsable del daño causado no cumpla dentro de las 48 horas siguientes la orden efectuada en el fallo, el juez se dirigirá ante el superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir e inicie un procedimiento disciplinario en su contra. Igualmente, determina que si la autoridad se abstiene de cumplir después de transcurridas otras 48 horas, el juez ordenará abrir un proceso contra el superior y adoptara las medidas necesarias para lograr el cumplimiento del fallo. Adicionalmente, señala que el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia. Al respecto, el artículo 52 ibídem faculta al accionante para solicitar el cumplimiento del fallo mediante el incidente de desacato, en los siguientes términos: «La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis

meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción». En ese orden de ideas, una vez el accionante ha presentado el incidente de desacato, el juez debe analizar si la orden impuesta en sede de tutela fue cumplida o, si por el contrario, no ha sido acatada. En caso de que establezca que existe un incumplimiento, deberá imponer la sanción a que haya lugar. Sobre el particular, es importante tener presente que la imposición de una sanción es una manifestación de las facultades del juez para hacer cumplir el amparo ordenado y verificar el acatamiento de las decisiones de tutela. Igualmente, es relevante resaltar que en el incidente, a diferencia del procedimiento de cumplimiento, debe acreditarse la responsabilidad de carácter subjetivo, esto es, la existencia de un nexo causal entre la desobediencia del fallo y la culpa o dolo del funcionario responsable. Así las cosas, el juez de tutela tiene que determinar quién es la persona encargada de cumplir la orden de tutela y sobre ella será en quien recaiga la sanción. Además, el juez deberá establecer si el incumplimiento es imputable al funcionario o no, pues sólo en caso de serlo podrá imponerle una sanción en el trámite del incidente de desacato. Al respecto, la Corte ha sostenido:

«[…] en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela. Así las cosas, el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es necesario que se pruebe la negligencia o el dolo de la persona que debe cumplir la sentencia de tutela […]»1. Por último, es necesario recordar que el objetivo del incidente de desacato es lograr el cumplimiento de la orden impuesta en la providencia de amparo y no propiamente la imposición de una sanción. En consecuencia, para decidir un incidente de desacato, el juez debe analizar el caso concreto y determinar si: 1. Existió una orden dada un fallo de tutela, 2. La sentencia se notificó a la autoridad encargada de hacer cumplir la orden impuesta,

3. Se venció el plazo sin que se cumpliera la orden y 4. Existe contumacia en el incumplimiento de la decisión. - Análisis en el caso bajo estudio

a. La orden del fallo de tutela El 14 de junio de 2018 la Sección Cuarta del Consejo de Estado revocó la sentencia proferida por esta Subsección el 22 de marzo de la misma anualidad y, en su lugar, amparó los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, en los siguientes términos: « 1. Revocar la decisión impugnada, proferida el 22 de marzo de 2018, por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “A” y en su lugar, amparar los

derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, por las razones expuestas en la presente providencia.

2. En consecuencia, dejar parcialmente sin efectos la sentencia del 11 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo Sala Transitoria, y ordenar al Tribunal Administrativo del Meta, a quien originariamente correspondió resolver el asunto en segunda instancia, que dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de la presente providencia, profiera una sentencia complementaria, en la que sean tenidas en cuenta las consideraciones hechas en el presente fallo, en lo que se refiere a los topes indemnizatorios.

3. Dejar en firme la sentencia del 11 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo Sala Transitoria, en lo relacionado con el estudio de legalidad del acto administrativo de retiro del servicio. […]». 1 Corte Constitucional T-512/11. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio.

Así las cosas, el estudio en esta oportunidad se limitará a determinar si el señor Gerlin Manuel Narváez Trujillo está legitimado para promover el incidente de desacato. b. Legitimación en la causa por activa El 12 de abril de 2019 el señor Gerlin Manuel Narváez Trujillo interpuso incidente de desacato en contra del Tribunal Administrativo del Meta, por el presunto incumplimiento del fallo de tutela proferido por esta corporación (ff. 1-8). El 23 del mismo mes y año esta Subsección aperturó el trámite incidental en contra de los magistrados Carlos Enrique Ardila Obando, Héctor Enrique Rey

Moreno y Claudia Patricia Alonso Pérez, quienes integran la Sala Quinta de Decisión Escritural del Tribunal Administrativo del Meta (f. 63). En cumplimiento de lo ordenado, los magistrados del Tribunal Administrativo del Meta indicaron que el señor Narváez Trujillo no podía activar el mecanismo del incidente de desacato para obtener el cumplimiento del fallo del 14 de junio de 2018 proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, pues dicha potestad recaía en la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, entidad que promovió la acción de tutela y obtuvo el amparo de sus derechos. Asimismo, explicaron que la sentencia del 12 de julio de 2018 es complementaria y, en ella, resolvieron únicamente sobre la aplicación de los límites indemnizatorios fijados en reglas jurisprudenciales, manteniéndose incólume los ordinales del fallo emitido en el asunto de la referencia. Y, consideraron que el incidente de desacato no se instituye en el mecanismo idóneo para satisfacer la inconformidad del señor Gerlin Manuel Narváez Trujillo, pues la misma no tiene relación con el incumplimiento del fallo de tutela proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, sino que tiene su origen en la falta de acatamiento de la condena impuesta en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Ahora, la Subsección encuentra que la Sección Cuarta del Consejo de Estado a través de la sentencia del 14 de junio de 2018 amparó los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional y dejó parcialmente sin efectos el fallo del 11 de

septiembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta. En consecuencia, ordenó a la autoridad judicial demandada dictar una decisión complementaria, en la cual tuviera en cuenta el precedente jurisprudencial sobre los límites indemnizatorios derivados del retiro de los miembros de la Fuerza Pública. Luego, se estima que la legitimación para promover un eventual incidente de desacato en busca del cumplimiento de la referida providencia radica en la Policía Nacional, pues fue quien resultó favorecida con la orden judicial. Así las cosas, es claro que el señor Narváez Trujillo carece de legitimación en la causa por activa para reclamar el cumplimiento del fallo judicial al que viene haciéndose referencia porque el amparo constitucional recayó en la tutela de los derechos fundamentales de la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional. Y, si bien fue llamado al trámite constitucional como tercero con interés, tal vinculación tuvo como propósito garantizar su derecho de defensa y contradicción, sin que ello, en el presente caso, lo habilite para reclamar la satisfacción de las órdenes judiciales, puesto que como se explicó las mismas beneficiaron únicamente a la entidad accionante. En todo caso, la Subsección advierte que el Tribunal Administrativo del Meta al emitir la sentencia complementaria del 12 de julio de 2018, a través de la cual dio cumplimiento a la orden de tutela, únicamente resolvió sobre las reglas de indemnización fijadas en la jurisprudencia constitucional en los casos de retiro injustificado de los miembros de la Fuerza Pública, manteniendo incólume los

demás aspectos resueltos, textualmente en su decisión indicó que: «Sobre los demás temas, la sala no hará pronunciamiento alguno como quiera que el numeral 3 de la providencia del 14 de junio de 2018 a la que se está dando cumplimiento dispuso dejar en firme la sentencia del 11 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo Sala Transitoria, en lo relacionado con el estudio de legalidad del acto administrativo de retiro del servicio, limitándose la sentencia complementaria a lo que se refiere a los topes indemnizatorios». En esos términos, se infiere que el Tribunal Administrativo del Meta no modificó lo decidido sobre el reintegro del señor Narváez Trujillo a la Policía Nacional y las condiciones del mismo, esto es, el llamamiento a cursos de ascenso para la nivelación con sus compañeros de promoción, simplemente complementó la sentencia emitida el 11 de septiembre de 2017, en el sentido de ordenar que el pago de la indemnización por el retiro ilegal del demandante debía comprender un máximo de veinticuatros meses, contados a partir de la fecha del retiro, esto es, el 11 de noviembre de 2006 hasta el 11 de noviembre de 2008, situación frente a la cual no puede alegarse un incumplimiento de la orden judicial emitida en sede de tutela. Finalmente, la Subsección considera que la discusión del señor Gerlin Manuel Narváez Trujillo recae más en el incumplimiento por parte de la Policía Nacional del fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo del Meta al expedir la Resolución 00765 del 1.° de marzo de 2019, caso en el cual el incidente de

desacato no se instituye en el mecanismo adecuado. Por tanto, de insistir en dicha inconformidad, debe agotar los medios de defensa judicial que aseguran el acatamiento de las decisiones judiciales. En razón a lo expuesto, la Subsección concluye que el señor Gerlin Manuel Narváez Trujillo no está legitimado para promover incidente de desacato en contra del Tribunal Administrativo del Meta, por el presunto incumplimiento de la sentencia del 14 de junio de 2018 de la Sección Cuarta. Y, por tanto, se dará por terminado el presente trámite.

RESUELVE: Primero: Dar por terminado el presente incidente de desacato, conforme a lo señalado en la parte motiva.

Segundo: Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia

Siglo XXI”. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS