CE-11001-03-15-000-2018-00565-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / COSA JUZGADA / ACTO DE EJECUCIÓN - No es susceptible de control judicial / INEPTITUD

SUSTANTIVA DE LA DEMANDA

[L]a Sala advierte que la parte actora no sustentó ninguna causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, deber que le asistía para delimitar el estudio del juez constitucional y, de paso, para descartar que la solicitud de amparo estuviere siendo utilizada como instancia adicional. Pese a lo anterior, la Sala estima que declarar probada la excepción de cosa juzgada, a pesar de no ser la decisión que técnicamente correspondía, no vulneró derechos fundamentales, pues, en todo caso, sí concurría una razón para dar por terminado el proceso (…) lo primero que deberá indicar esta Sala es que en el presente proceso la parte actora pretende la nulidad de la Resolución No. 24505 del 29 de septiembre de 2007 por medio de la cual se dio cumplimiento al fallo del Tribunal Administrativo de Antioquia, solicitando con ello que se establezca el valor de la mesada inicial y la mesada final, valor de los incrementos anuales, valor a pagar por conceptos de retroactivo, intereses moratorios, indexación, actualización de la condena y valor total de la obligación. Así pues, deberá establecerse entonces que dicho acto administrativo constituye un acto de ejecución, no susceptible de control judicial, en la medida que el mismo no se crea, modifica o extingue una situación jurídica diferente a la establecida en el fallo

de la judicatura, sino que se limita dar cumplimiento a dicha orden judicial (…) Para la Sala, acertó el juez de instancia al aplicar la cosa juzgada, en tanto la idea de que los actos administrativos de ejecución o cumplimiento de fallos judiciales vuelvan a ser demandados ante esta jurisdicción, por violar o contravenir las decisiones que dicen cumplir, genera una repetición atentatoria de tal principio, y bajo estas consideraciones debió entonces darse por terminado el proceso, entendiéndose pues la existencia de cosa juzgada consecuencial al demandarse un acto de ejecución, siendo procedente en consecuencia confirmar la providencia apelada (…) La Sala advierte que la conclusión del tribunal es que el acto administrativo demandado no es susceptible de control jurisdiccional. A partir de esa conclusión, la excepción que resultaba probada era la de ineptitud sustantiva de la demanda, mas no de la cosa juzgada. Y es que, en estricto sentido, la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia no analizó los requisitos para la configuración de la cosa juzgada: identidad de partes, identidad de objeto e identidad de causa petendi. Sin embargo, al margen del tecnicismo sobre la excepción que debió darse por probada, lo cierto es que ambos escenarios conducían a la terminación del proceso, que, en últimas, fue lo que se hizo en las providencias judiciales cuestionadas (…) Queda resuelto, entonces, el problema jurídico propuesto: las autoridades judiciales demandadas no vulneraron los derechos fundamentales (…) toda vez que sí era procedente dar por terminado el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Por consiguiente, se

denegará la solicitud de amparo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00565-00(AC)

Actor: MARTA VICTORIA ASUAD MESA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ANTIOQUIA, SALA TERCERA DE ORALIDAD, Y OTRO La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Marta Victoria Asuad Mesa contra las providencias del 3 de mayo de 2017, dictada por el Juzgado 34

Administrativo de Medellín, y del 19 de octubre de 2017, proferida por la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, que declararon probada la excepción de cosa juzgada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones Por conducto de apoderada judicial, la señora Marta Victoria Asuad Mesa pidió la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por las autoridades judiciales demandadas. Aunque la parte actora no incluyó un acápite específico de pretensiones, del escrito de tutela de tutela se infiere que lo que pretende es dejar

sin efectos las providencias judiciales que declararon probada la excepción de cosa juzgada.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: 2.1. Mediante Resolución 20460 del 1 de octubre de 20011, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconoció pensión de jubilación a Marta Victoria Asuad Mesa, efectiva a partir del 8 de febrero de 2001, en cuantía de $ 1.085.734. 2.2. Por Resolución 23850 del 5 de octubre de 20012, la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) reconoció pensión gracia a Marta Victoria Asuad Mesa, efectiva a partir del 7 de febrero de 2001, en cuantía de $ 905.160. 2.3. Previa reclamación administrativa, la señora Asuad Mesa demandó a Cajanal para obtener la reliquidación de la pensión gracia. Como resultado de esa acción judicial, el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 19 de abril de 2006, le ordenó a Cajanal «reliquidar y pagar la pensión gracia reconocida a la señora MARTA VICTORIA ASUAD MESA por un monto equivalente al 75% del salario promedio devengado por la interesada en el año anterior al cumplimiento de los requisitos para adquirir el derecho a la pensión gracia, teniendo en cuenta todos los factores devengados periódicamente, entre ellos las primas de navidad, vacaciones y prima cara»3. 1 Folios 44-45 del expediente. 2 Folios 41-43 del expediente. 3 Transcripción tomada de la Resolución 24505 del 29 de mayo de 2007 (folio 50 del expediente de

tutela). 2.4. Por Resolución 24505 del 29 de mayo de 20074, Cajanal dio cumplimiento al fallo del Tribunal Administrativo de Antioquia y, en consecuencia, reliquidó la pensión gracia de Marta Victoria Asuad Mesa. En ese acto administrativo, Cajanal incluyó en la liquidación la prima de navidad, la prima de vacaciones y la prima de carestía y elevó la prestación a la suma de $ 965.514 (valor que debía ser indexado). 2.5. En escrito del 22 de septiembre de 2008, la señora Asuad Mesa pidió a Cajanal que reliquidara la pensión gracia, pero la entidad le negó esa solicitud mediante Resolución 61961 del 29 de diciembre de 20085. 2.6. Por escrito del 1 de junio de 2015, Marta Victoria Asuad Mesa solicitó, nuevamente, a la UGPP6 que reliquidara la pensión gracia. La UGPP denegó la petición mediante la Resolución RDP 027352 del 6 de julio de 20157. 2.7. En el año 2016, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Marta Victoria Asuad Mesa demandó a la UGPP para obtener la nulidad parcial de la Resolución 24505 de 2007 y, de ese modo, la reliquidación de la pensión gracia. 2.8. El Juzgado 34 Administrativo de Medellín, en audiencia inicial celebrada el 3 de mayo de 2017, declaró probada la excepción de cosa juzgada. 2.9. La parte demandante apeló esa decisión y la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, por auto del 15 de agosto de 20178, la

confirmó. 4 Folios 50-53 del expediente. 5 Folios 54-55 del expediente. 6 Que sustituyó a Cajanal en la función misional de reconocimiento de derechos pensionales. 7 Folios 56-60 del expediente.

3. Argumentos de la tutela La señora Marta Victoria Asuad Mesa afirmó que el Juzgado 34 Administrativo de Medellín y la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia no podían declarar probada la excepción de cosa juzgada. En resumen, expuso: Que la pensión ordinaria de jubilación fue reconocida en cuantía de $ 1.085.734, mientras que la pensión gracia, incluso reliquidada, alcanzó una cuantía de $ 965.514. Que esa diferencia entre la cuantía de pensión de jubilación ordinaria y la pensión gracia daba cuenta de que la Resolución 4505 de 2007 —que dio cumplimiento al fallo judicial del 19 de abril de 2006— no reliquidó debidamente la pensión gracia.

Que, sin embargo, no pudo exigir ejecutivamente el debido cumplimiento del fallo judicial, porque, debido al proceso liquidatorio de Cajanal, los despachos judiciales se abstuvieron de librar mandamiento ejecutivo. Que fue por esa razón que inició una nueva actuación administrativa ante la UGPP. Que, ante la negativa de reliquidar adecuadamente la pensión gracia, se promovió el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, de ahí que las autoridades judiciales demandadas debieran resolver el asunto de fondo, pues la pensión gracia no se ha liquidado en debida forma.

4. Intervención de las autoridades judiciales demandadas

8 Folios 12-15 del expediente. 4.1. Juzgado 34 Administrativo de Medellín El titular de ese despacho judicial pidió que la solicitud de amparo fuera declarada improcedente, porque los autos cuestionados no incurrieron en ninguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Explicó que la decisión de declarar probada la excepción de cosa juzgada estuvo debidamente motivada, pues, en efecto, había identidad de partes, identidad de objeto e identidad de causa. 4.2. Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad La magistrada ponente del auto del 15 de agosto de 2017 solicitó que la tutela fuera declarada improcedente o, en su defecto, se denegaran las pretensiones, toda vez que la providencia cuestionada explicó las razones por las que halló probada la excepción de cosa juzgada. Agregó que el auto del 15 de agosto de 2017 no incurrió en ninguna de las causales específicas de procedencia de tutela contra providencias judiciales.

5. Intervención de la UGPP (tercero con interés – entidad demandada en el proceso ordinario) El director jurídico de la UGPP pidió que la solicitud de amparo se declarara improcedente, toda vez que no concurren los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Adujo que la tutela no era el mecanismo judicial idóneo para pedir el reconocimiento de prestaciones laborales y, además, que la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia ya había resuelto definitivamente ese asunto, de ahí que estuviera cobijado por la cosa juzgada.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 20129, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201410, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se cuestione una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo,(ii) defecto fáctico,(iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico,(v) error inducido,(vi) decisión sin motivación,(vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que se ha aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se

convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones 9 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. 10 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»11.

2. Planteamiento y solución del problema jurídico En los términos del escrito de tutela, a la Sala le corresponde determinar si las autoridades judiciales demandadas vulneraron los derechos fundamentales de Marta Victoria Asaud Mesa, al declarar probada la excepción de cosa juzgada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho seguido contra la UGPP.

De entrada, la Sala advierte que la parte actora no sustentó ninguna causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, deber que le asistía para delimitar el estudio del juez constitucional y, de paso, para descartar que la solicitud de amparo estuviere siendo utilizada como instancia adicional. Pese a lo anterior, la Sala estima que declarar probada la excepción de cosa juzgada, a pesar de no ser la decisión que técnicamente correspondía, no vulneró

derechos fundamentales, pues, en todo caso, sí concurría una razón para dar por terminado el proceso. Veamos. En el auto del 15 de agosto de 2017, la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, como juez de segunda instancia, expuso12: 11 SU-573 de 2017. 12 Folios 14 y 15 del expediente.

5. Descendiendo al caso que nos ocupa, encontramos que existe discusión frente a si se configura o no la figura de la cosa juzgada, teniendo en cuenta los sujetos procesales, las pretensiones invocadas y el objeto del proceso.

Al respecto, el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Oralidad del Circuito consideró que se configuraba la cosa juzgada en tanto el proceso que cursó en el Tribunal Administrativo de Antioquia y el adelantado en dicho juzgado por la misma persona, al mismo ente hoy liquidado y sucedido, por las mismas pretensiones de reliquidación pensional, considerando la procedencia del proceso ejecutivo por tratarse la sentencia del Tribunal de un título ejecutivo. Al respecto, lo primero que deberá indicar esta Sala es que en el presente proceso la parte actora pretende la nulidad de la Resolución No. 24505 del 29 de septiembre de 2007 por medio de la cual se dio cumplimiento al fallo del Tribunal Administrativo de Antioquia (fls. 14 y ss.), solicitando con ello que se establezca el valor de la mesada inicial y la mesada final, valor de los incrementos anuales, valor a pagar por conceptos de retroactivo, intereses moratorios, indexación, actualización de la condena y valor total de la obligación. Así pues, deberá establecerse entonces que dicho acto administrativo

constituye un acto de ejecución, no susceptible de control judicial, en la medida que el mismo no se crea, modifica o extingue una situación jurídica diferente a la establecida en el fallo de la judicatura, sino que se limita dar cumplimiento a dicha orden judicial, como la ha establecido el Consejo de Estado que en providencia del ocho de febrero de dos mil doce (2012), C.P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio, señaló: Así, definidos con tal carácter, cabe advertir que, por regla general, según reiterada jurisprudencia de esta Corporación, los actos de ejecución que se dicten para el cumplimiento de una sentencia judicial o de una conciliación judicial debidamente aprobada, como sucede en este caso, no son actos administrativos definitivos, lo que excluye cualquier análisis o pronunciamiento de fondo en torno a estos, salvo que la administración, al dar cumplimiento al fallo o al acuerdo conciliatorio, adopte decisiones que constituyan realmente actos administrativos en cuanto a su contenido, en desconocimiento de los mismos. Es decir, respecto del acto de liquidación de una sentencia o de una conciliación judicial no proceden las acciones contenciosas ante esta Jurisdicción, dado que no se trata de actos administrativos definitivos, o sea, mediante los cuales se finalice una actuación administrativa o se impida su continuación, sino que son meros actos de cumplimiento o ejecución, excepto que en ellos se establezcan puntos nuevos que creen modifiquen situaciones jurídicas, Dicho de otro modo, “[t]odo acto que se limite a general el cumplimiento de la sentencia es un acto de ejecución.

No obstante, si la administración al proferir el acto de ejecución se aparta del alcance del fallo, agregándole o suprimiéndole algo, resulta incuestionable que en el nuevo temperamento no puede predicarse que el acto sea de simple ejecución, pues nace un nuevo acto administrativo, y por lo mismo, controvertible judicialmente”. Pues bien, revisado el acto demandado se tiene que el mismo se limita a ejecutar la orden emitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia quien en sentencia del 29 de abril de 2006 ordenó la reliquidación de la pensión gracia por un monto equivalente al 75% con los factores salariales devengados y el respectivo reajuste de las mesadas (fls. 18 y ss.) y bajo ese entendido deberá señalarse que dicho acto no es susceptible de control judicial. Para la Sala, acertó el juez de instancia al aplicar la cosa juzgada, en tanto la idea de que los actos administrativos de ejecución o cumplimiento de fallos judiciales vuelvan a ser demandados ante esta jurisdicción, por violar o contravenir las decisiones que dicen cumplir, genera una repetición atentatoria de tal principio, y bajo estas consideraciones debió entonces darse por terminado el proceso, entendiéndose pues la existencia de cosa juzgada consecuencial al demandarse un acto de ejecución, siendo procedente en consecuencia confirmar la providencia apelada. En relación con los argumentos expuestos por la parte impugnante respecto a que existe vulneración al derecho al acceso a la administración de justicia dado que ha buscado el cumplimiento de la sentencia en sede administrativa en varias oportunidades y en sede judicial no ha sido posible por la

liquidación de Cajanal, deberá indicarse que los mismos no son suficientes en tanto la ley prevé de manera taxativa los mecanismos legales para hacer la reclamación de sus derechos, todo en el marco de observancia de los requisitos para su interposición, para el efectivo cumplimiento de sus derechos, sin que por dichos argumentos sea posible admitir un proceso judicial respecto de un acto administrativo que no es demandable en la presente sede judicial. Como se ve, el tribunal demandado explicó que el acto administrativo demandado, la Resolución 24505 de 2007, lo que hizo fue dar cumplimiento a un fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el año 2006 y, por lo tanto, se trataba de un acto de ejecución, susceptible de control jurisdiccional. La Sala advierte que la conclusión del tribunal es que el acto administrativo demandado no es susceptible de control jurisdiccional. A partir de esa conclusión, la excepción que resultaba probada era la de ineptitud sustantiva de la demanda13, mas no de la cosa juzgada. Y es que, en estricto sentido, la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia no analizó los requisitos para la configuración de la cosa juzgada: identidad de partes, identidad de objeto e identidad de causa petendi. Sin embargo, al margen del tecnicismo sobre la excepción que debió darse por probada, lo cierto es que ambos escenarios conducían a la terminación del proceso, que, en últimas, fue lo que se hizo en las providencias judiciales cuestionadas. Téngase en cuenta que, conforme con el numeral 3 del artículo 169 de la Ley 1437 de 2011, la demanda deberá rechazarse «cuando el asunto no sea

susceptible de control judicial». Ahora bien, la Sala destaca que, en efecto, la Resolución 24505 de 200714 fue expedida para dar cumplimiento a la sentencia del 19 de abril de 2006, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, y dispuso la reliquidación de la pensión gracia de la señora Asaud Mesa. 13 Excepción que se predica de aquellos defectos que impiden que el juez pueda emitir un pronunciamiento de fondo. 14 Folios 50-53 del expediente. Por otra parte, la parte demandante no acreditó que ciertas autoridades judiciales hayan rechazado, por caducidad, la demanda ejecutiva que presuntamente promovió para exigir el debido cumplimiento del fallo del 19 de abril de 2006. Y, en todo caso, si la actora estaba inconforme porque le computaran —para efectos de caducidad— el periodo en que transcurrió la liquidación de Cajanal, lo propio era cuestionar las providencias judiciales proferidas en ese proceso ejecutivo, mas no la decisión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. En consecuencia, la Sala estima que la terminación del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Marta Victoria Asuad Mesa estuvo ajustada a derecho, por cuanto, en efecto, se demandó un acto que no era susceptible de control judicial. Queda resuelto, entonces, el problema jurídico propuesto: las autoridades judiciales demandadas no vulneraron los derechos fundamentales de Marta Victoria Asaud Mesa, toda vez que sí era procedente dar por terminado el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Por consiguiente, se denegará la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Denegar la solicitud de amparo, por las razones expuestas en esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. En caso de no ser impugnada esta providencia, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ