CE-11001-03-15-000-2018-00569-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - Ausencia de participación en trámite judicial / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - No se acreditó la afectación de derechos fundamentales / NULIDAD DE

ACUERDO MUNICIPAL QUE DICTÓ MEDIDAS PARA LA PRESERVACIÓN Y

DEFENSA DEL PATRIMONIO ECOLÓGICO Y CULTURAL DEL MUNICIPIO DE

IBAGUÉ

[L]a parte actora ejerció acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Tolima, con el fin de que le fueran amparados sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, al saneamiento ambiental, al goce de un medio ambiente sano y a la democracia participativa, al considerarlos vulnerados como consecuencia del fallo de 1 de diciembre de 2017 que resolvió las objeciones a un proyecto de acuerdo por parte del Gobernador del Tolima (…) esta Sección no comparte el argumento según el cual, la afectación a sus derechos fundamentales, se dio, a partir de la sentencia objeto de reproche, pues lo cierto es que ella es la actuación que concluye la puesta en marcha del andamiaje judicial que implica el desarrollo de todo un proceso, en el que el actor pudo participar, y no lo hizo; por lo tanto, no puede alegar, que su intervención dependió de la decisión que se profirió (…) No obstante lo anterior, para la Sala es comprensible que el actor tenga algún interés en un proceso en el que no haya participado como parte o como coadyuvante. Sin embargo, para tener por satisfecho el requisito de legitimación en la causa, el

tutelante debe acreditar el interés directo respecto de la solicitud de amparo que eleva ante el juez constitucional; y en este caso si bien pidió la defensa de sus derechos fundamentales, lo cierto es que no demostró la situación particular y concreta que pueda constituirse como vulneradora en su caso por cuenta del trámite objeto de reproche (…) Aquí debe resaltarse que las vulneraciones a que hace referencia el actor, se constituyen en afirmaciones genéricas y abstractas, que no permiten establecer de forma concreta, la titularidad de un derecho fundamental, en cabeza del [actor] que hubiere sido vulnerado por el actuar del tribunal accionado, máxime si se tiene en cuenta que justamente, la validez de dicho acto fue objetada por el Gobernador, lo que dio lugar a su archivo, luego de que el Tribunal Administrativo del Tolima encontrara fundadas tales objeciones. Así pues, como el tutelante no cumplió con esta carga mínima, a la Sala le resta concluir que no se acreditó la titularidad para promover la acción de tutela.

FUENTE FORMAL: LEY 136 DE 1994 - ARTÍCULO 82

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00569-01(AC)

Actor: JOSÉ ADALBER CRUZ RUIZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Se pronuncia la Sala sobre la impugnación presentada por el señor José Adalber

Cruz Ruiz en contra de la sentencia de 3 de mayo de 2018, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud El 22 de febrero de 2018, el señor José Adalber Cruz Ruiz, ejerció acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Tolima, con el fin de que le fueran amparados sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, al saneamiento ambiental, al goce de un medio ambiente sano y a la democracia participativa.

Tales derechos los consideró vulnerados por la referida autoridad judicial, con ocasión del fallo de 1º de diciembre de 2017 que dejó sin efectos el Acuerdo 012 de 11 de agosto de 2017, dictado por el Concejo Municipal de Ibagué, en atención a las objeciones presentadas por el Gobernador del Tolima.1 1.2. Hechos La solicitud de tutela se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia:  El Concejo Municipal de Ibagué, mediante Acuerdo 012 del 11 de agosto de 2017, dictó medidas para la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. Dicho acuerdo pretende la protección y conservación de los recursos naturales y del medio ambiente del municipio de Ibagué, ante la amenaza que supone la actividad minera.  El mencionado proyecto fue objetado por el Gobernador del Tolima ante el Tribunal Administrativo del Tolima que, en providencia del 10 de diciembre de 2017, lo dejó sin efectos.

1.3. Fundamentos de la solicitud A juicio del peticionario, el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió en desconocimiento del precedente judicial, en especial de la sentencia T445 de 2016, en la que se precisó que los municipios sí tienen competencia para decidir sobre el uso del suelo y subsuelo del ente territorial. 1 "Si bien el proceso se identificó como “objeciones”, lo cierto es que, las mismas se predican respecto de los proyectos de acuerdo, según lo previsto en el artículo 78 de la Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios” , y en el presente caso, se trata de un acuerdo municipal que fue sancionado y remitido al gobernador para su revisión, lo que corresponde al trámite de las observaciones. Dijo que la decisión del tribunal pone en peligro el derecho a un ambiente sano y que, por tanto, se debe impedir que el municipio realice actividades de exploración y explotación de metales y minerales contaminantes. En escrito adicional, solicitó que se aplicara la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 5 de abril de 2018, en la acción de tutela con radicado 11001-03-15-000-2017-02389-01. 1.4. Pretensiones El actor solicitó: "1Solicito que se deje sin efectos la multicitada sentencia de fecha 10 de diciembre de 2017 (radicado No. No. (sic) 73001-23-33-001-201700454-00, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima. 2En consecuencia de lo anterior, que se ordene al Tribunal

Administrativo del Tolima para que en un término prudencial, profiera un nuevo fallo que deniegue en su totalidad las pretensiones del Gobernador del Tolima; dejando de esta forma en firme y en plena vigencia, el Acuerdo Municipal No. 012 del 11 de agosto de 2017 expedido por el Concejo de Ibagué. 3Solicito comedidamente señores Consejeros de Estado, que la presente acción de tutela sea resuelta bajo la premisa imperativa de la Honorable Corte Constitucional, que en el numeral 20 de la parte resolutiva de la sentencia T445 de 2016 estableció: 'SEGÚNDO.- PRECISAR que los entes territoriales poseen la competencia para regular el uso del suelo y garantizar la protección del medio ambiente, incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la actividad minera'”2. 1.5. Trámite de la acción de tutela Por auto de 9 de marzo de 2018, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a las partes y al Municipio de Ibagué, al Concejo Municipal y al Gobernador del Tolima en calidad de terceros interesados. Contestaciones 1.6.1 El Tribunal Administrativo del Tolima La autoridad judicial demandada solicitó que se negara el amparo invocado al considerar que no se vulneraron los derechos fundamentales a los que se refiere el actor. Afirmó que lo que se evidencia es una diferencia de criterio de interpretación entre el actor y esa autoridad de las normas que regulan la actividad minera. 2 Folio 10 del expediente. 1.6.2 Los terceros con interés en las resultas del proceso Guardaron silencio pese a haber sido notificados en debida forma.3

1.7 Sentencia de Primera Instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia de 3 de mayo de 2018 declaró la improcedencia de la solicitud de amparo al considerar que el actor contó con la posibilidad de participar en el proceso de objeciones contra el citado acuerdo, pues tal y como aparece en el registro de actuaciones el Tribunal Administrativo del Tolima, en aplicación de lo previsto en el numeral 1° del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986, dictó el auto del 31 de agosto de 2017 en el que admitió la demanda y ordenó fijar en lista el proceso con el fin de que intervinieran las personas interesadas, trámite que se surtió entre el 12 y el 25 de septiembre de 2017, sin que exista prueba de que el actor hubiera intervenido en esa oportunidad procesal. Concluyó que el señor Cruz Ruiz carece de legitimación para cuestionar la decisión judicial porque no fue parte ni participó, por ejemplo, como coadyuvante en el proceso de objeciones en el que se profirió la decisión judicial cuestionada, a pesar de que contó con la etapa legamente establecida para el efecto. 1.8 Impugnación El señor José Adalber Cruz Ruiz impugnó la decisión proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado por considerar que los derechos fundamentales reclamados son de interés público y no exclusivo de los intervinientes en el proceso que adelantó dicha autoridad judicial. Señaló que al momento en que se efectuaron las intervenciones, no se había proferido la sentencia que configuró la vía de hecho. Además indicó que el alcalde del Municipio intervino en representación de toda la ciudadanía y que así lo ha

considerado la Corte Constitucional en sentencia SU 225 de 2015. Agregó que en el año 2015, participó en las elecciones locales y regionales celebradas en la ciudad de Ibagué. Para fundamentar su dicho, aportó los certificados que acreditan su condición de residente y votante en esa ciudad.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia de 3 de mayo de 2018, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015 y, en el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena de esta Corporación. 3 Folios 41 a 44 del expediente 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede a confirmar, modificar o revocar la providencia de 3 de mayo de 2018 emanada de la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el curso de la acción de tutela instaurada por el señor José Adalber Cruz Ruiz, con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales.

Para resolver este problema, la Sala analizará los siguientes aspectos: (i) la legitimación en la causa por activa; (ii) análisis del caso concreto referido a los argumentos expuestos en la solicitud de amparo. 2.3. Legitimidad e interés respecto de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona puede acudir a la acción de tutela “para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,

mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en las casos que señale este Decreto ”4. En el mismo sentido el Decreto 2591 de 1991,“Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, en los artículos 1°, 10°, 46 y 49, precisa que esa acción puede ser presentada por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea (i) por sí misma; (ii) a través de representante; (iii) apoderado; o (iv) por medio de la agencia oficiosa cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa. También pueden interponer acción de tutela los defensores del pueblo y los personeros municipales5. El artículo 10 de la disposición anotada consagra que la “acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. La Corte Constitucional, en sentencia T-1020 de 20036, manifestó que la acción de

tutela es un medio de defensa que se encuentra al alcance de todas las personas y que la legitimidad para interponerla radica en la persona afectada, quien podrá interponerla directamente o por quien actúe en su nombre. Por consiguiente, no se “requiere ser abogado, ni tener conocimientos jurídicos, ni mucho menos saber 4“Aparte subrayados declarado EXEQUIBLES por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-018 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Martínez.” 5Corte Constitucional. Sentencia T-793 de 2007, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. 6 M.P. Jaime Córdoba Triviño escribir, es decir, la Constitución y la ley no exigen calidad alguna para el sujeto activo de la acción. Inclusive, no es requisito esencial presentarla por escrito, la ley consagra la posibilidad de que la misma se pueda incoar verbalmente en casos de urgencia o cuando el solicitante no sepa escribir o sea menor de edad”7. En ese sentido, la misma Corte en sentencia T-552 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño, señaló: “La primera consecuencia teórica que esa configuración arroja es que la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados. Sin embargo, tal como lo ha establecido la Corte en anteriores oportunidades8, a partir de las normas de la Constitución y del Decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico colombiano permite cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela. La satisfacción de los presupuestos legales o de los

elementos normativos de alguna de estas cuatro posibilidades, permiten la configuración de la legitimación en la causa, por activa, en los procesos de tutela. (Subraya fuera de texto) En ese orden de ideas, esas cuatro posibilidades son las siguientes: (i) el ejercicio directo de la acción de tutela. (ii) El ejercicio por medio de representantes legales (caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas). (iii) El ejercicio por medio de apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso, o en su defecto el poder general respectivo, y (iv) la del ejercicio por medio de agente oficioso”. 2.4. Estudio del caso concreto A partir de las anteriores consideraciones, pasará la Sala a establecer si en el caso bajo estudio se acredita la legitimación en la causa por activa, que permita entrar a pronunciarse de fondo sobre los hechos, las pretensiones y el escrito de impugnación. En principio, es claro que toda persona por el hecho de serlo es titular de derechos fundamentales, pero para la procedencia de la acción de tutela, debe estar establecida la circunstancia que faculta al sujeto de derechos a presentar el recurso de amparo constitucional, ello implica, acreditar la condición de titular de la relación jurídica material que da lugar al proceso. 7“Todo lo relacionado con el contenido de la solicitud de tutela está contemplado en el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991.” 8“Ver sentencia T-531 de 2002, M.P, Eduardo Montealegre Lynett.”

Así lo ha considerado esta Sala en situaciones anteriores, en las que se ha exigido que se acredite tal condición que faculte al sujeto de derechos a presentar el recurso de amparo constitucional.9 En este caso la parte actora ejerció acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Tolima, con el fin de que le fueran amparados sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, al saneamiento ambiental, al goce de un medio ambiente sano y a la democracia participativa, al considerarlos vulnerados como consecuencia del fallo de 1º de diciembre de 2017 que resolvió las objeciones a un proyecto de acuerdo por parte del Gobernador del Tolima, en el que, según el señor Cruz Ruiz, dicha autoridad judicial desconoció la sentencia T445 de 2016, en la que se precisó que los municipios sí tienen competencia para decidir sobre el uso del suelo y subsuelo de los entes territoriales. Agregó que la decisión del tribunal pone en peligro el derecho a un ambiente sano y que, por tanto, se debe impedir que el municipio realice actividades de exploración y explotación de metales y minerales contaminantes. El a quo afirmó que en dicho proceso el tutelante no actuó como parte ni como coadyuvante, evento en el cual, estaría demostrada sin dificultades, la titularidad para promover la presente solicitud de amparo. En vista de lo anterior, el accionante en su escrito de impugnación argumentó que los derechos fundamentales reclamados son de interés público y no exclusivo de los intervinientes en el proceso que adelantó la autoridad judicial accionada. Señaló que al momento en que se efectuaron las intervenciones, no se había

proferido la sentencia que configuró la vía de hecho e indicó que el alcalde del Municipio intervino en representación de toda la ciudadanía lo que lo legitima para actuar y que así lo ha considerado la Corte Constitucional en sentencia SU 225 de 2015. Agregó que en el año 2015, participó en las elecciones locales y regionales celebradas en la ciudad de Ibagué y, para fundamentar su dicho, aportó los certificados que acreditan su condición de residente y votante en esa ciudad. En primer lugar, esta Sección no comparte el argumento según el cual, la afectación a sus derechos fundamentales, se dio, a partir de la sentencia objeto de reproche, pues lo cierto es que ella es la actuación que concluye la puesta en marcha del andamiaje judicial que implica el desarrollo de todo un proceso, en el que el actor pudo participar, y no lo hizo; por lo tanto, no puede alegar, que su intervención dependió de la decisión que se profirió, pues no es sólo a partir de ella que tenía derecho a intervenir, y con ello, exponer los argumentos de defensa al acuerdo objetado. 9 Entre otros ver, CONSEJO DE ESTADO, Sección Quinta, sentencia de 20 de noviembre de 2014, rad. No.11001-03-15-000-2014-02610-00 CP. Dr. Alberto Yepes Barreiro, CONSEJO DE ESTADO, Sección Quinta, sentencia de 31 de octubre de 2017, rad. No. 11001-03-15-000-2017-01790-00 CP. Dra. Rocío Araújo Oñate. No obstante lo anterior, para la Sala es comprensible que el actor tenga algún

interés en un proceso en el que no haya participado como parte o como coadyuvante. Sin embargo, para tener por satisfecho el requisito de legitimación en la causa, el tutelante debe acreditar el interés directo respecto de la solicitud de amparo que eleva ante el juez constitucional; y en este caso si bien pidió la defensa de sus derechos fundamentales, lo cierto es que no demostró la situación particular y concreta que pueda constituirse como vulneradora en su caso por cuenta del trámite objeto de reproche. La Sala echa de menos el medio de prueba que indique cómo el trámite censurado le causará una afectación directa, cuestiones estas que darían por satisfecha su legitimación en la causa para actuar. Si bien el señor Cruz Ruiz insistió en que ejerció su derecho al voto en las elecciones de autoridades locales, celebradas en la ciudad de Ibagué, que allí tiene su domicilio y en que con tal Acuerdo se buscaba establecer medidas para la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio, lo cierto es que no demostró en qué forma sus propios derechos se verían afectados con esa decisión. Aquí debe resaltarse que las vulneraciones a que hace referencia el actor, se constituyen en afirmaciones genéricas y abstractas, que no permiten establecer de forma concreta, la titularidad de un derecho fundamental, en cabeza del señor Cruz Ruiz, que hubiere sido vulnerado por el actuar del tribunal accionado, máxime si se tiene en cuenta que justamente, la validez de dicho acto fue objetada por el Gobernador10, lo que dio lugar a su archivo, luego de que el Tribunal Administrativo del Tolima encontrara fundadas tales objeciones.

Así pues, como el tutelante no cumplió con esta carga mínima, a la Sala le resta concluir que no se acreditó la titularidad para promover la acción de tutela. Sin embargo, como el fallo de 3 de mayo de 2018 declaró la improcedencia de la solicitud de amparo, esta Sala modificará tal decisión, pues si bien se comparten algunos de los argumentos expuestos en él, lo cierto es que en estricta técnica jurídica, lo procedente es declarar la falta de legitimación en la causa por activa del señor José Adalber Cruz Ruiz.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: MODIFICAR el fallo de 3 de mayo de 2018, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo y, en su lugar, DECLARAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA 10 Ley 136 de 1994, artículo 82.

CAUSA POR ACTIVA del señor José Adalber Cruz Ruiz, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE y CUMPLASE

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Consejero

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero