CE-11001-03-15-000-2018-00597-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ Para esta Sección, por regla general, el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses, contado a partir de la fecha de notificación del proveído acusado. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra aquellos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. (…) Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial. (…) El accionante no explicó las razones por las cuales no presentó la acción de tutela con anterioridad, ni se advierte alguna causa que lo justifique. (…) En virtud de lo anterior, no es procedente el estudio de la solicitud de tutela porque no se cumplió con el requisito de inmediatez, ya que la decisión objeto de debate es el fallo del 8 de abril de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y el actor interpuso la acción de tutela el 27 de

febrero de 2018.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., primero (1) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00597-01(AC)

Actor: RAÚL SERNA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA La Sala decide la impugnación presentada por el demandante contra la sentencia del 11 de abril de 2018, proferida por el Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección B que resolvió: “RECHAZAR por improcedente el amparo de tutela interpuesta por el señor Raúl Serna, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. (…)”.1

ANTECEDENTES

1. Pretensiones El demandante, en nombre propio, ejerció acción de tutela contra la Sección Primera del Consejo de Estado, por considerar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:

“1. AMPARAR los derechos AL MÍNIMO VITAL, EL DEBIDO

PROCESO, LA DIGNIDAD HUMANA, LA IGUALDAD JURÍDICA, LA

SEGURIDAD JURÍDICA, FAVORAVILIDAD LABORAL, DERECHOS

ADQUIRIDOS, PRINCIPIO DE INESCINDIBILIDAD DE LA LEY del

Señor RAÚL SERNA.

2. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – Sección Segunda Subsección C, en amparo a los derechos enunciados, Revocar la sentencia proferida el 8 de abril

de 2016, dentro del proceso No. 2013-00449, la cual confirmo parcialmente la sentencia de primera instancia mediante la cual se ordenó la reliquidación de la pensión de mi asistido, incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicio y ordenando a la UGPP el descuento de los factores sobre los cuales no se aportó, los cuales se podrán efectuar hasta por 3 años, conforme a la jurisprudencia, el artículo 99 del decreto 1848 de 1969 y al literal b) del artículo 2º de la ley 4ª de 1966.

3. Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados.”2 1 Folio 140 (revés) cuaderno de tutela.

2. Hechos De la lectura del escrito de tutela se extraen como hechos relevantes, los siguientes: 2.1. El señor Raúl Serna prestó sus servicios como empleado público en varias entidades del Estado por más de 30 años, razón por la cual CAJANAL le reconoció pensión de jubilación a partir del 20 de junio de 1992. 2.2. El 22 de enero de 2007, el accionante radicó derecho de petición ante CAJANAL con el propósito de lograr la reliquidación pensional con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 2.3. Mediante las Resoluciones 55704 del 29 de noviembre de 2007 y 555832 del 12 de noviembre 2008, CAJANAL negó la petición de reliquidación de la pensión del señor Serna. 2.4. De lo anterior, el accionante en ejercicio del medio de control de nulidad y

restablecimiento del derecho, interpuso demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social–UGPP-, en la que solicitó la nulidad de las anteriores Resoluciones. 2.5. El conocimiento de la demanda le correspondió al Juzgado Dieciséis Administrativo de Oralidad de Bogotá, el cual mediante sentencia de 27 de mayo de 20143 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, asimismo se abstuvo de ordenar a la entidad demandada, de efectuar los descuentos pertinentes por concepto de los factores salariales no cotizados por el 2 Folio 5 y 6. 3 Folio 22 a 32. demandante. 2.6. Inconforme con la decisión, la –UGPPinterpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección SegundaSubsección C, mediante providencia de 8 de abril de 20164, confirmó parcialmente lo resuelto por el a quo, sin embargo, ordenó a la –UGPPrealizar los descuentos pertinentes sobre los factores salariales no cotizados por el señor Serna.

3. Fundamentos de la acción El accionante manifestó que se le vulneraron los derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso, a la igualdad, la seguridad jurídica, dignidad humana, favorabilidad y derechos adquiridos, toda vez que el Tribunal Administrativo de CundinamarcaSección Segunda – Subsección C, en sentencia del 8 de abril de 2016, incurrió en un desconocimiento del precedente judicial puesto que no aplicó lo dispuesto por la sentencia de 4 de agosto de 2010

proferida por la Sección SegundaSubsección Bdel Consejo de Estado (C.P Víctor Hernando Alvarado Ardila)5, respecto del descuento que se debe hacer sobre los factores salariales no cotizados por el demandante, y que se tuvieron en cuenta al momento de reliquidar el monto de la pensión. También manifestó el accionante, que la decisión cuestionada impactó negativamente en sus intereses, pues cuando se reliquidó la cuantía de su pensión, también se dio la orden de descontar los valores correspondientes a los factores salariales no cotizados por él, lo que conllevó a una disminución evidente en su pensión de jubilación.

4. Trámite previo 4 Folio 33 a 48. 5 Radicado: 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-2009); Demandante: Luis Mario Velandia;

Demandada: Caja Nacional de Previsión Social.

Mediante auto del 2 de marzo de 20186, se admitió la demanda, se ordenó notificar a las partes y se vinculó al proceso a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPPcomo tercero de interés en el resultado del proceso.

5. Oposición El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección SegundaSubsección C-7, manifestó en su informe que se opone a los argumentos de la tutela incoada, pues con la sentencia proferida por dicha Sala del 8 de abril de 2016, no se incurrió en vía de hecho, defecto fáctico o sustantivo, ni se vulneraron los derechos fundamentales invocados por señor Raúl Serna, toda vez que dicha

decisión se adoptó con fundamento en normas pertinentes y aplicables al caso en concreto. 6 Folio 80. 7 Folio 88 y 89. A su vez adujo, que la decisión objetada por el accionante se adoptó teniendo en cuenta que las pensiones de jubilación se construyen a base de aportes periódicos a lo largo de la vida del trabajador, con el propósito de que la entidad utilice y capitalice estos recursos, para cuando llegue el momento se pueda acceder a este derecho, esto implica una progresividad y permanencia durante todo el tiempo del servicio, para efectos que la entidad se abastezca de dineros para sostener el sistema pensional. Por último, hace referencia a una sentencia del 5 de junio de 2014 del Consejo de Estado – Sección Segunda- , donde esta corporación, precisó el alcance de los descuentos de aportes que se deben efectuar para pensión sobre los factores incluidos como parte del ingreso base de liquidación a efectos de reliquidar las pensiones de jubilación, pronunciamiento que fue valorado por la Sala del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para adoptar la decisión recurrida. La Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-8, manifestó que en el caso en concreto se evidenció que se han respetado todas y cada una de la etapas procesales del proceso contencioso administrativo, así mismo, que se garantizó el cumplimento del principio de legalidad. Así mismo, adujó la –UGPP-, que dentro del trámite administrativo adelantado por esa entidad, se respetó el debido proceso, tanto en el proceso de notificaciones como en la publicidad de los respectivos actos administrativos.

Por ultimo solicitó que se rechace por improcedente la acción de amparo, puesto que no cumplió con el requisito de inmediatez. 8 Folio 91 a 132.

6. Providencia Impugnada Consideró el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en providencia de primera instancia, que la solicitud de tutela presentada por el señor Raúl Serna, contra el Tribunal Administrativo de CundinamarcaSección SegundaSubsección C, en la cual invocó la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la dignidad humana, mínimo vital y seguridad jurídica, no cumplió con el requisito de inmediatez.

Dicho lo anterior y según lo expuesto en el aparte jurisprudencial transcrito parcialmente, la misma debe ser objeto de análisis preliminar por parte del juez de tutela, antes de proceder a examinar la configuración de alguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela. Manifestó que no encuentra justificado que transcurrido más de 1 año, 3 meses y 18 días, el actor pretenda el amparo constitucional a través de la acción de tutela, la cual no cumple con los requisitos de la Sentencia C – 590 de 2005, es decir con la inmediatez, por lo que se debe declarar improcedente. En cuanto a la calidad de sujeto de especial protección por ser una persona de tercera edad, señalo esta corporación, que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la condición de sujeto de la tercera edad no constituye razón suficiente para admitir la procedencia de la acción de tutela. Independientemente del criterio que se adopte para establecer a partir de cuantos años por regla

general puede considerarse una persona de tercera edad, se debe justificar el motivo de su inactividad con el fin de suspender el término del requisito de inmediatez, o bien probar la existencia de un perjuicio irremediable que amerite la intervención del juez constitucional.

7. Impugnación Dentro del escrito de impugnación, el accionante manifestó que no se tuvo en cuenta el material probatorio que obra dentro del expediente, además de esto, respecto al requisito de inmediatez el accionante adujo que no le quedan más alternativas judiciales para defender sus derechos fundamentales vulnerados por la providencia que profirió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ya que debido a la vía de hecho en el que incurrió dicho despacho, la – UGPPen la Resolución 043231 de 24 de noviembre de 2016, ordenó unos descuentos que son continuos en el tiempo y que seguirán efectuándose mes a mes y continuaran afectando el mínimo vital del accionante.

CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la solicitud de amparo de la referencia cumple con el requisito de inmediatez, necesario para la procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales.

En caso de que la respuesta a este interrogante sea positiva, la Sala deberá determinar si fueron violados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, dignidad humana y seguridad jurídica del señor Raúl Serna.

2. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá

acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”. Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto. Sin embargo, la Corte Constitucional9 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, esta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable, contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en 9 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia T123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 10 La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar11, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez. Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 201612, así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el

análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose 10 Ibídem. 11 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño , sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 12 CORTE CONSTITUCIONAL. M. P. Alejandro Linares Cantillo. de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”13. Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación mediante sentencia de unificación del 5 de agosto de 201414 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional15.

3. Caso concreto De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario verificar si la presente acción de tutela cumple el requisito de

13 Ibídem. 14 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA. Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 15 CORTE CONSTITUCIONAL. T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. inmediatez, pertinente para la procedencia de la acción de la referencia. La providencia que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por el señor Raúl Serna se profirió el 8 de abril de 2016, fue notificada electrónicamente el 3 de mayo de 2016, y quedo ejecutoriada el 6 de mayo del 2016. Ahora bien, para esta Sección, por regla general, el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses, contado a partir de la fecha de notificación del proveído acusado. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra aquellos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la

vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda16, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial. El accionante no explicó las razones por las cuales no presentó la acción de tutela con anterioridad, ni se advierte alguna causa que lo justifique. 16 Sentencia T123 de 2007. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los

interesados. Circunstancias que no fueron acreditadas en este caso para justificar la demora en el ejercicio de la acción de tutela. En virtud de lo anterior, no es procedente el estudio de la solicitud de tutela porque no se cumplió con el requisito de inmediatez, ya que la decisión objeto de debate es el fallo del 8 de abril de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y el actor interpuso la acción de tutela el 27 de febrero de 2018. Se evidencia que pasó más de 1 año, 9 meses y 27 días entre la interposición de la tutela y la notificación de la decisión, razón por la cual, la Sala confirmará el fallo del 11 de abril de 2018, proferido por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, objeto de impugnación. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

1. Confirmar la sentencia del sentencia del 11 de abril de 2018, proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, objeto de impugnación.

2. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ