CE-11001-03-15-000-2018-00598-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / FALTA DE

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA

[L]a Sala concluye que el [accionante] no tiene legitimación en la causa para controvertir, por vía de tutela, la sentencia del 28 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, pues no fue parte ni intervino en la acción popular en la que se dictó la providencia que ahora controvierte.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00598-01(AC)

Actor: MARIO ALBEIRO CÁRDENAS DAZA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ La Sala decide la impugnación formulada por el señor Mario Albeiro Cárdenas Daza contra la sentencia del 19 de abril de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que rechazó por improcedente la tutela.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, Mario Albeiro Cárdenas Daza pidió la protección de los derechos fundamentales a la vida, al trabajo, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Boyacá, con ocasión de la sentencia del 28 de noviembre de 2017, que accedió a las pretensiones de la acción popular instaurada por Camilo

Andrés Mendoza Jiménez y otros contra el municipio de Tuta, Boyacá, y otros. En concreto, formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA: Tutelar mis derechos fundamentales al Debido Proceso, Acceso a la Administración de Justicia, a la Vida Digna y al Trabajo.

SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración, ordene dejar sin efecto la providencia de 28 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del proceso de Acción Popular instaurado por CAMILO ANDRÉS MENDOZA JIMÉNEZ, MARTÍN HERNÁN PÉREZ CUERVO y LUIS FERNANDO GÓMEZ COY contra el municipio de TUTA, la

Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ y DIACO S.A.

TERCERA: Ordene al Tribunal Administrativo de Boyacá, que dentro de un término prudencial emita un laudo en el cual se restablezcan mis derechos fundamentales subsanando los defectos referidos en la presente acción de tutela.

CUARTA: Cualquier otra que considere el juez de tutela procedente con la finalidad de amparar mis derechos fundamentales al Debido Proceso, Acceso a la Administración de Justicia, a la Vida Digna y al Trabajo1.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El señor Camilo Andrés Mendoza Jiménez y otros2 instauraron acción popular contra el municipio de Tuta, la sociedad Didaco S.A. y la Corporación Autónoma Regional de Boyacá (Corpoboyacá), con el objeto de que se ordenara a esa

1 Folio 34. sociedad suspender las actividades de fundición y producción de hierro hasta que cumpla con la legislación ambiental. 2.2. Mediante sentencia del 13 de junio de 2016, el Juzgado Octavo Administrativo de Tunja amparó el derecho colectivo al goce de un ambiente sano, consagrado en el literal a) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, y ordenó a Corpoboyacá efectuar una visita a Diaco S.A. y darle las recomendaciones técnicas necesarias para que cese la amenaza del derecho colectivo al goce del ambiente sano, en cuanto a las emisiones atmosféricas, manejo de residuos y generación de ruido. Además, ordenó a Diaco S.A. ejecutar un plan de acción, que incluya las soluciones concretas frente a la amenaza del derecho colectivo. Finalmente, ordenó conformar un comité de verificación del cumplimiento de las órdenes impartidas en el fallo. 2.3. Diaco S.A. apeló la anterior decisión y, mediante sentencia del 28 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Boyacá la modificó en el sentido de ordenar a la sociedad demandada: (i) suspender de manera inmediata las actividades industriales en la planta ubicada en el municipio de Tuta; (ii) modificar el sistema de tratamiento, recolección y manejo de aguas lluvias y aguas domésticas; (iii) iniciar las labores de limpieza, mejoramiento y mantenimiento de seis unidades de pozos sépticos destinados a la recolección de aguas residuales; (iv) ejecutar un plan de manejo, tratamiento y disposición de escorias, en el que

incluya el destino final de esos materiales; (v) ejecutar un plan de manejo y disposición de materias primas, en el que establezca condiciones de recolección, transporte y almacenamiento; (vi) implementar un proyecto de recuperación del área forestal en el área que rodea la empresa y en el área en la que capta aguas del río Chicamocha, a manera de barrera forestal protectora, y (vii) pagar a Corpoboyacá las sumas correspondientes a las tasas de aprovechamiento del recurso hídrico y a los vertimientos.

3. Argumentos de la tutela 2 Martín Hernán Pérez Cuervo y Luis Fernando Gómez Coy. 3.1. El señor Mario Albeiro Cárdenas Daza alegó que es empleado de Diaco S.A., pero que no fue vinculado a la acción popular, porque no existía litisconsorcio necesario ni cuasi necesario, por lo que no tuvo la oportunidad de manifestar las inconformidades con el trámite procesal adelantado y con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Boyacá en la sentencia del 28 de noviembre de 2017.

Que, por eso, está legitimado en la causa para interponer la acción de tutela contra esa providencia judicial. 3.2. Que, en el proceso de la acción popular, existieron graves vicios, que ponen en peligro la estabilidad laboral y la vida digna de él y sus tres hijos menores de edad, que gozan de protección constitucional reforzada, y cuya subsistencia se vería afectada por la eventual pérdida del empleo del actor, que puede producirse como consecuencia de las órdenes impartidas a la empresa Diaco S.A. en la providencia objeto de tutela. 3.3. Alegó que el tribunal fijó el problema jurídico en determinar si la operación

siderúrgica de Diaco S.A. ocasionaba vulneración del derecho colectivo al goce de un ambiente sano, pero que centró el estudio de fondo en determinar si la empresa contaba o no con permisos para vertimientos, emisiones y concesión de aguas. 3.4. Que la providencia cuestionada incurrió en violación directa de la Constitución, por desconocimiento del principio de non reformatio in pejus, porque hizo más gravosa la situación de Diaco S.A., a pesar de que la sociedad fue la única apelante de la sentencia del 13 de junio de 2016, dictada por el Juzgado Octavo Administrativo de Tunja. Que si bien el tribunal dijo que el caso se acomodaba a las excepciones para la aplicabilidad de ese principio, porque «resultaría reprochable pasar por alto el incumplimiento de normas imperantes, de convenios suscritos por el Estado Colombiano y el desconocimiento de la norma superior», lo cierto es que nunca identificó cuáles fueron las normas o los convenios vulnerados por la sociedad. Que, por otra parte, el precedente de la Sección Tercera del Consejo de Estado — que el tribunal invocó como fundamento de la excepción a la non reformatio in pejus— no era aplicable al caso. Que, además, al tribunal no le asistió la razón al señalar que ese principio solo era aplicable cuando se discutían asuntos patrimoniales e indemnizatorios, pues las verdaderas excepciones a éste se encuentran en el derecho penal, y la autoridad judicial pueda crear otras. Que, en todo caso, este asunto sí tiene contenido patrimonial, pues Diaco S.A. deberá asumir mayores costos operacionales para dar cumplimiento al fallo.

3.5. Por otro lado, alegó que la sentencia incurrió en desconocimiento del precedente del Consejo de Estado3 y la Corte Constitucional4, que han sostenido que el juez de segunda instancia está sometido a los principios de congruencia y de non reformatio in pejus. Además, alegó que la providencia cuestionada desconoció el precedente fijado por la Sección Primera del Consejo de Estado5, relacionado con el principio de precaución, que obliga a las autoridades judiciales, en los asuntos en los que se discutan asuntos con particular complejidad científica o tecnológica, a adoptar decisiones razonables, no arbitrarias, con sustento objetivo, que no perjudiquen de manera injustificada el ejercicio de actividades económicas.

4. Intervención de la autoridad judicial demandada El magistrado del Tribunal Administrativo de Boyacá alegó que el señor Mario Albeiro Cárdenas Daza no está legitimado en la causa para controvertir la sentencia del 28 de noviembre de 2017, por la supuesta infracción del principio de non reformatio in pejus y de los derechos fundamentales de la sociedad Diaco S.A. 3 (i) sentencia del 8 de octubre de 2013, radicación: 2007-00073-01, consejero ponente: Enrique Gil Botero; (ii) sentencia del 3 de septiembre de 2013, radicación: 2009-01566-01, consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez; (iii) sentencia del 26 de enero de 2006, radicación: 2009-0156601, consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez, y (iv) sentencia del 19 de enero de 2017,

radicación: 2015-02281-01, consejera ponente Stella Jeanette Carvajal Basto. 4 Sentencia del 25 de agosto de 2016, expediente: T49091, magistrado ponente: Alejandro Linares Cantillo. 5 Auto del 20 de mayo de 2016, radicación: 2011-00611-01, consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala.

5. Intervención de terceros 5.1. Los señores Martín Hernán Pérez Cuervo y Camilo Andrés Mendoza Jiménez, demandantes en la acción popular, alegaron que el demandante carecía de legitimación en la causa por activa, por lo que la tutela debía declararse improcedente.

Alegaron que la encargada de dar cumplimiento a las órdenes impartidas por el tribunal era Diaco S.A., y que si el demandante se veía perjudicado por el cumplimiento del fallo, debía reclamar a esa sociedad las indemnizaciones laborales que en derecho correspondan. 5.2. El municipio de Tuta, Corpoboyacá, la sociedad Diaco S.A. y el señor Luis Fernando Gómez Coy, vinculados en el auto de admisión, no intervinieron, a pesar de que fueron notificados de la tutela6.

6. Sentencia impugnada 6.1. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 19 de abril de 2018, declaró la improcedencia del amparo solicitado, por falta del presupuesto de subsidiariedad, pues el actor no intervino en el proceso de acción popular, a pesar de que el Juzgado Octavo Administrativo de Tunja, al admitir la demanda, ordenó comunicar a la comunidad la existencia del proceso.

Es decir, que el demandante no agotó los medios de defensa que tenía a su alcance, para buscar la protección de los derechos que supuestamente resultan amenazados por la sentencia del 28 de noviembre de 2017, por lo que sus argumentos no podían ser analizados por el juez de tutela. 6 Folios 50, 51 y 59 (reverso).

7. Impugnación 7.1. El señor Mario Albeiro Cárdenas Daza impugnó la sentencia de primera instancia. Alegó que el problema jurídico planteado por el a quo consistió en determinar si el demandante había intervenido en la acción popular y si, en consecuencia, estaba legitimado en la causa para interponer la acción de tutela.

Que, no obstante, no tuvo en cuenta que, en la tutela, el actor expuso las razones por las que estaba legitimado en la causa, esto es, que no fue vinculado a la acción popular, por no existir litisconsorcio necesario ni cuasi necesario, y que la sentencia del 28 de noviembre de 2017 podía afectar los derechos fundamentales de sus hijos menores de edad, porque incrementó los costos de operación de Diaco S.A., lo que podía producir despidos masivos. Es decir, que los derechos cuya protección se reclamó en la tutela no fueron los de la sociedad, sino los del propio demandante y su grupo familiar, en el que existen sujetos de especial protección constitucional. 7.2. Sostuvo que la tutela cumplía con el presupuesto de subsidiariedad, porque el actor no estaba obligado a intervenir en la acción popular, para solicitar la protección de derechos fundamentales, pues en ese proceso únicamente se discuten derechos e intereses colectivos. Que, además, exigir al actor haber

intervenido en la acción popular, implica exigirle haberse anticipado a una posible decisión nociva para sus derechos fundamentales. 7.3. Que, además, la tutela cumple con el presupuesto de la legitimación en la causa por activa, porque la sentencia T-240 de 2004, dictada por la Corte Constitucional, que el a quo invocó como fundamento de la decisión, indica que solo las personas que han formado parte del proceso están legitimadas para interponer la tutela contra la respectiva providencia judicial, pero con la condición de que, habiendo tenido la oportunidad para intervenir, se hayan abstenido de hacerlo, circunstancia que no se presenta en este caso.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 20127, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20148, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se cuestione una sentencia de tutela.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que se ha aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»9. 7 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. 8 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. 9 SU-573 de 2017.

2. Planteamiento del problema jurídico

En los términos de la impugnación, el problema jurídico consiste en determinar si la tutela interpuesta por el señor Mario Albeiro Cárdenas Daza contra la sentencia del 28 de noviembre de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá cumple con el presupuesto de legitimación en la causa.

3. Solución del caso 3.1. En este caso, el señor Mario Albeiro Cárdenas Daza controvierte la sentencia del 28 de noviembre de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que resolvió la acción popular instaurada por Camilo Andrés Mendoza Jiménez y otros contra la sociedad Diaco S.A. y otros. Esa decisión amparó el derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano y ordenó a esa sociedad suspender de manera inmediata las actividades industriales en la planta siderúrgica del municipio de Tuta y adoptar las medidas necesarias para ajustar las emisiones atmosféricas, el manejo de residuos y la generación de ruido, a la normativa medioambiental. 3.2. El artículo 10 del Decreto 2591 de 199110 establece que la acción de tutela podrá ejercerse personalmente por la persona que considere que se le han vulnerado o amenazado sus derechos fundamentales. Según esa misma norma, es procedente la representación (como ocurre en los casos en que los padres actúan en representación de los hijos menores o cuando se constituye apoderado 10 Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.

También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. judicial) o es posible agenciar derechos ajenos cuando el titular no esté en condiciones de promover su propia defensa. La acción de tutela, entonces, puede interponerse (i) directamente por el interesado, (ii) por medio de representante legal o judicial, o (iii) mediante agente oficioso, siempre que se demuestre la imposibilidad de que el interesado ejerza su propia defensa. Por tanto, si bien la acción popular puede ser instaurada por cualquier persona que se crea afectada por las acciones lesivas de derechos e intereses colectivos, lo cierto es que, cuando la tutela se ejerce contra providencias judiciales emitidas en esa clase de juicios, los interesados deben acreditar un interés legítimo frente a la decisión adoptada. 3.3. Esas condiciones no se cumplen en el sub lite, pues la decisión que se controvierte en la acción de tutela está llamada a producir efectos únicamente entre las partes de la acción popular, sin que pueda tener ninguna incidencia, al menos directa, sobre los derechos del demandante. 3.4. Según el actor, la sentencia objeto de tutela amenaza los derechos fundamentales de él y su grupo familiar, porque el cumplimiento de las órdenes impartidas por el tribunal va a generar más costos operacionales a Diaco S.A., lo que, a su vez, puede conllevar a que la empresa efectúe despidos masivos de personal, y, en últimas, a que el demandante pierda el empleo.

Sin embargo, como señaló el a quo, el señor Villa Arias no se hizo parte en la acción popular cuya resolución pretende que se revise, a pesar de que el auto admisorio de la demanda fue informado a la comunidad, en los términos del artículo 21 de la Ley 472 de 199811. Para la Sala, el actor debió hacer valer sus argumentos en esa oportunidad, en lugar de pretender emplear la acción de tutela como reemplazo de los mecanismos ordinarios establecidos en la ley. 3.5. De acuerdo con lo expuesto, la Sala concluye que el señor Mario Albeiro Cárdenas Daza no tiene legitimación en la causa para controvertir, por vía de tutela, la sentencia del 28 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, pues no fue parte ni intervino en la acción popular en la que se dictó la providencia que ahora controvierte. Queda así resuelto el problema jurídico y, en consecuencia, la Sala confirmará la sentencia impugnada, que declaró la improcedencia de la tutela. 11 Artículo 21. Notificación del auto admisorio de la demanda. En el auto que admita la demanda el juez ordenará su notificación personal al demandado. A los miembros de la comunidad se les podrá informar a través de un medio masivo de comunicación o de cualquier mecanismo eficaz, habida cuenta de los eventuales beneficiarios. Para este efecto, el juez podrá utilizar simultáneamente diversos medios de comunicación. (…). Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y

por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito.

3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ