CE-11001-03-15-000-2018-00620-00(AC)-2018

VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN - Por ausencia de respuesta / VÍCTIMA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO COMO SUJETO DE ESPECIAL PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL La [accionante], solicita que se protejan sus derechos fundamentales de petición, el mínimo vital, a la igualdad y a la vivienda y, como consecuencia, se ordene a las entidades accionadas que resuelvan de fondo su situación y la de su núcleo familiar (…) dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 20 del decreto 2591 de 1991, se configura la presunción de veracidad en contra de la Unidad Administrativa de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, razón por la cual se tendrá por cierto el hecho de que no ha dado respuesta a la petición elevada por la [accionante], que consta en el documento radicado número 2018-320004366-2 del 10 de enero de 2018. En el asunto que ocupa la atención de la Sala, se torna de mayor relevancia la resolución oportuna de los requerimientos formulados por aquellas personas que presuntamente han sido víctimas de alguna forma de desplazamiento forzado de sus territorios, por efecto de las condiciones de violencia que se presentan en algunas regiones del país, puesto que tal situación compromete derechos inherentes a la dignidad de la persona como es el acceso a una alimentación básica, a un lugar de habitación, a los servicios de salud y, en fin, a todo aquello que es esencial para la supervivencia del ser humano (…) En el presente caso, la omisión de dar respuesta oportuna a la solicitud de información que presentó la accionante ante la Unidad Administrativa de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, configura una vulneración a su

derecho fundamental de petición, que por la condición especial que manifiesta la actora, exige una protección constitucional prevalente para impedir que se irroguen sobre ella y su grupo familiar, perjuicios que comprometan sus garantías fundamentales de supervivencia y la de los demás miembros que integran su núcleo familiar. Por lo tanto, se hace necesaria la intervención del juez de amparo para conminar a la Unidad Administrativa de Atención y Reparación a Víctimas, a que dé respuesta a los requerimientos formulados por la accionante, cumpliendo con todas las características jurídicas necesarias para satisfacer adecuadamente el derecho de petición, como es que sea de fondo, completa, clara y oportuna.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00620-00(AC)

Actor: OLGA LUCÍA SUCERQUIA USUGA Demandado: UNIDAD DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN A VÍCTIMAS Y OTROS La señora Olga Lucía Sucerquia Usuga, actuando en nombre propio, interpone acción de tutela contra la Unidad de Atención y Reparación a Víctimas, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, el Consejo de Estado, el Congreso de la República y el Ministerio de Vivienda, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales al derecho de petición, mínimo vital,

integridad personal y vida digna, presuntamente vulnerados por las entidades accionadas; por la omisión de dar respuesta al derecho de petición relacionado con las ayudas que requiere en calidad de víctima por desplazamiento forzado. 1.1. Pretensiones La accionante pretende que, con el concurso de las entidades accionadas, se le haga entrega de una vivienda digna en el municipio de Itagüí, de la cual asegura ser beneficiaria, por varias razones, entre ellas, ser víctima de desplazamiento forzado, ostentar la condición de madre cabeza de familia, ser responsable de tres hijos menores de edad, de su padre y una hermana que se encuentran en estado de discapacidad, circunstancias que limitan sus posibilidades de ingresar al campo laboral y la llevan a una situación de vulnerabilidad, sin recibir ayuda oportuna por parte de las autoridades competentes. 1.2. Hechos de la solicitud Señala como hechos relevantes los siguientes: Manifiesta que a causa del desplazamiento forzado del que fueron víctimas en el municipio de Ituango - Antioquia, desde el año 2012 se reubicó, junto con su familia, en el municipio de Itagüí. Afirma que a pesar de figurar en el Registro Único de Víctimas - RUV -, no ha recibido asistencia por parte de las autoridades competentes para su atención, ni ayuda humanitaria. Sostiene que de acuerdo con las condiciones de su hogar, tiene derecho a ser beneficiaria para el acceso priorizado en la ruta de reparación para las víctimas del desplazamiento forzado, por el estado de discapacidad en el que se encuentran su padre y su hermano, y por su vulnerabilidad manifiesta.

En razón a lo anterior, el 10 de Enero de 2018, presentó un derecho de petición ante el Ministerio Nacional de Vivienda, Ciudad y Territorio, mediante el cual solicita que le sea reconocida ayuda humanitaria y su vivienda digna, sin que haya recibido respuesta alguna. 1.3 Fundamentos jurídicos de la acción La accionante considera que el asunto reviste relevancia constitucional, pues se trata de definir el derecho a la vivienda digna consagrado en la Constitución Política de Colombia y el acceso al subsidio e indemnizaciones a las que haya lugar en los casos de desplazamiento forzado. Afirma que según lo establecido en el Decreto 1377 de 2014, por medio del cual se reglamenta lo concerniente a la medida de indemnización a las víctimas de desplazamiento forzado, se regulan algunos aspectos de retorno y reubicación y se dictan otras disposiciones, debe reconocerse como beneficiaria del acceso priorizado a la ruta de reparación para las víctimas de este fenómeno. Destaca que el estado de discapacidad en el que se encuentra su padre y su hermano, la vulnerabilidad manifiesta que ostenta su familia al encontrarse limitados para acceder al campo laboral y la carencia de recursos para la subsistencia, son condiciones que se adecuan a los criterios que establece el Decreto 1377 de 2014 para ser acreedora de la indemnización individual , administrativa para las víctimas de desplazamiento forzado. De igual manera, fundamenta la solicitud de amparo constitucional en relación con el derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política de Colombia, ya que solicitó ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio la protección de sus derechos fundamentales, sin que haya recibido respuesta; en su

opinión, se produjo el silencio administrativo positivo, de que trata el artículo 84 de la Ley 1437 de 2011. 1.4. Actuación Procesal La acción de tutela fue admitida mediante auto del 21 de marzo de 2018, en el que se dispuso notificar como demandados al Fondo de Nacional de Vivienda, a la Unidad de Atención y Reparación a las Victimas, al Ministerio de Vivienda Nacional y al Departamento Administrativo de la Prosperidad Social; además, se ordenó remitir copia de la solicitud de tutela a los demandados para que en el término de tres (3) días rindieran su respectivo informe en ejercicio de su derecho de defensa. El Congreso de la República se desvincula de la actuación constitucional, por considerar que fuera de su actividad legislativa, dicha Corporación no ha tenido ninguna intervención en las diligencias adelantadas por la accionante, que motivan la presente reclamación de amparo constitucional. 1.5. Intervenciones 1.5.1. Departamento Administrativo de la Prosperidad Social Empieza por indicar que revisadas las bases de datos de información de la entidad, no figura que la accionante haya elevado un derecho de petición relacionado con la reclamación que formula a través de la presente acción de tutela. Hace un relato de la competencia de ese organismo en relación con los diferentes programas de subsidio de vivienda, enfatizando que la entidad solamente participa en el estudio técnico para la identificación de los potenciales beneficiarios de los programas, conforme a lo establecido en el artículo 6º del decreto 1921 de 2012 y que es en el Fondo Nacional de Vivienda donde se adelanta todo el proceso de

convocatoria y postulación de los posibles beneficiarios. Sostiene que el subsidio de vivienda para las personas que hagan parte de población desplazada, se encuentra a cargo del Fondo Nacional de Vivienda, según lo previsto en el artículo 5º de la ley 975 de 2004. Por lo anterior y en atención a que la entidad no ha vulnerado los derechos fundamentales que reclama la accionante, solicita su desvinculación del trámite de la acción de tutela. 1.5.2. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio La apoderada especial de esta entidad, aduce que en el Sistema de Gestión Documental no figura que la accionante haya dirigido alguna petición a la entidad, relacionada con el otorgamiento de un subsidio de vivienda por su condición de desplazamiento forzado, razón por la cual considera que no ha transgredido ninguno de los derechos fundamentales planteados en la acción de tutela. Las demás autoridades que fueron notificadas de esta actuación constitucional, no hicieron ninguna manifestación frente a los hechos de la acción de tutela.

2. Consideraciones 2.1. Competencia Aun cuando, en principio, no le correspondería al Consejo de Estado conocer de esta acción de tutela, conforme a lo dispuesto en el decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017, por estar dirigida contra entidades del orden nacional diferentes de los tribunales administrativos del país, se resolvió su admisión mediante auto del 21 de marzo de 2018, atendiendo lo dispuesto en el artículo 1 parágrafo 2 de este decreto, que indica lo siguiente: Reparto de la acción de tutela-

[…] Parágrafo 2. Las anteriores reglas de reparto no podrán ser invocadas por ningún juez para rechazar la competencia o plantear conflictos negativos de competencia. De igual modo se sustentó la procedencia de su admisión, en virtud de lo expresado por la Corte Constitucional en Auto número 124 de 2009, en los siguientes términos: […] Una equivocación en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000 no autorizan al juez de tutela a declararse incompetente y, mucho menos, a declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. El juez de tutela debe, en estos casos, tramitar la acción o decidir la impugnación, según el caso. Los únicos conflictos de competencia que existen en materia de tutela son aquéllos que se presentan por la aplicación o interpretación del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación). 2.2. Problema jurídico Se debe establecer si las entidades accionadas han incurrido en la vulneración de los derechos fundamentales de petición, el mínimo vital y el acceso a una vivienda digna, al no atender los requerimientos de la accionante que hace parte de la población de familias que han sido desplazadas forzosamente de sus territorios. 2.2.1. El derecho de petición El artículo 23 constitucional consagra el derecho de petición como una prerrogativa fundamental de los ciudadanos, según el cual toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas ante las autoridades y a obtener pronta respuesta. De acuerdo con lo anterior, el derecho fundamental de petición no se circunscribe

únicamente a la facultad de consultar a las autoridades, sino también a que dichas solicitudes sean atendidas de forma diligente y de acuerdo a una serie de derroteros que la Corte Constitucional ha establecido a partir de la interpretación del texto constitucional. Esa alta Corporación ha delimitado las particularidades propias de las respuestas a derechos de petición, de tal forma que permitan determinar cuándo se está frente a una respuesta de fondo y cuando a la presunta afectación de este derecho fundamental. Pues bien, para la Corte Constitucional, una respuesta óptima debe ser oportuna, es decir, dentro de los quince días siguientes a la presentación de la solicitud de acuerdo con los términos que señala la Ley 1755 de 2015, para cada caso, de acuerdo con la finalidad que persiga el peticionario. La respuesta también debe ser de fondo; para ello se deben resolver todos los puntos propuestos por el solicitante de forma clara, integra, precisa y congruente, de tal manera que se satisfagan todos los requerimientos, sin que ello implique condición sobre el sentido de la respuesta. También se ha señalado que el respeto por el derecho de petición, se perfecciona con la notificación de la respuesta que corresponda a la solicitud presentada. Para cumplir con este requisito es necesario que el solicitante haya suministrado una dirección precisa y figure la prueba del envío de la parte requerida. 2.2.2. La información como derecho fundamental El derecho de petición como instrumento constitucional para las democracias modernas es una herramienta de importancia vital para la participación de todas las personas en las decisiones que los afectan1, es así entonces que con su utilización se puede garantizar la vigencia de derechos como la solicitud de documentos. De esta herramienta constitucional pueden hacer uso todas las

personas y recae sobre las tres ramas del poder público y los organismos autónomos, en su actividad administrativa, como también ante particulares que ejerzan una actividad de autoridad2 o ante personas naturales3. El derecho a la información como derecho fundamental, está consagrado en el artículo 20 de la Constitucional Política4, el cual tiene una protección constitucional a través de la acción de tutela, por ser un derecho fundamental5 y se hace efectivo, mediante la utilización del derecho de petición. El derecho a la información le permite al ciudadano ejercitar un control sobre las actividades gubernamentales en beneficio a la transparencia para evitar decisiones caprichosas de las autoridades; así lo ha manifestado la Corte Constitucional. igualmente ha puesto de relieve los vínculos existentes entre el derecho de acceso a la información y los principios de transparencia y publicidad que deben caracterizar la actuación de los poderes públicos en un Estado de Derecho ya que contribuye al control ciudadano sobre las agencias estatales al obligarlas a explicar públicamente las decisiones adoptadas y el uso que le han dado al poder y a los recursos públicos, se convierte por lo tanto en un instrumento para combatir la corrupción y para hacer efectivo el principio de legalidad, entendido como el sometimiento de los servidores públicos a los fines y procedimientos que les impone el derecho. Finalmente se ha convertido en una herramienta esencial para la satisfacción del derecho a la verdad de las 1 Corte Constitucional C-872 de 2003 MP Clara Inés Varga Hernández 2 Corte Constitucional Sentencia T-419 de 2013 MP Luis Ernesto Vargas Silva 3 Ley 1437 de 2011 articulo 32 Parágrafo 1°. Este derecho también podrá ejercerse ante personas

naturales cuando frente a ellas el solicitante se encuentre en situaciones de indefensión, subordinación o la persona natural se encuentre ejerciendo una función o posición dominante frente al peticionario. 4 Corte Constitucional T908 de 2014 MP Mauricio González Cuervo 5 Corte Constitucional Sentencia T-473 de 1992 MP Ciro Angarita Barón víctimas de actuaciones arbitrarias y de violaciones de derechos humanos y para garantizar el derecho a la memoria histórica de la sociedad6. De este modo, la restricción del acceso a documentos públicos solo se justifica en virtud de la necesidad de proteger un bien superior siempre y cuando exista la autorización legal para dicho propósito; no puede entonces, corresponder a decisiones antojadizas de la autoridad o a pronunciamientos plasmados en otros instrumentos de la administración, como en actos administrativos.7 2.2.3. El derecho a la vivienda digna La Constitución Política de Colombia en su artículo 51, señala que todos los colombianos tienen derecho a una vivienda digna, por lo que el Estado debe fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo, promover planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de programas de vivienda. A voces de la Corte Constitucional «el goce efectivo del derecho fundamental a la vivienda supone la exigencia para el Estado de adoptar las medidas tendientes a asegurar que los grupos más vulnerables de la sociedad puedan acceder a un lugar de residencia adecuado que garantice unas condiciones mínimas de habitabilidad, asequibilidad y disponibilidad de servicios, de manera que permita desarrollar de manera digna el proyecto de vida a quienes habiten en ella8».

La Corte Constitucional consideró como tesis inicial, que el derecho a la vivienda digna no era de aquellos susceptibles de amparo a través de la acción de tutela, en atención a su carácter prestacional, que requiere para su cumplimiento un desarrollo legal y la implementación de ciertas políticas públicas; posteriormente, adoptó la tesis de la conexidad9 y consideró que podía ser exigible mediante la acción de tutela, cuando su desconocimiento comprometía derechos consagrados en la Carta Política como fundamentales. Actualmente, el criterio de la Corte se dirige a señalar que «el derecho a la vivienda digna debe considerarse como fundamental debido a su estrecha y evidente relación con la dignidad 6 Corte Constitucional Sentencia T-511 de 2010 MP Humberto Antonio Sierra Porto 7 Corte Constitucional Sentencia T-1268 de 2001 MP Jaime Araujo Rentería 8 Sentencia T-311 de 2016. 9 Ver entre otras las sentencias T-544 de 2009 y T-036 de 2010. humana10», por lo que procede la solicitud de amparo por vía de la acción de tutela. 2.3. Hechos probados Como anexo al escrito de tutela, la accionante allegó copia simple del documento dirigido a la Unidad de Atención y Reparación a Víctimas, con radicación número 2018-320-004366-2 del 10 de enero de 2018, mediante el cual reclama el reconocimiento de una ayuda humanitaria y la adjudicación de una vivienda digna, en atención a su calidad de desplazada del municipio de Ituango, Antioquia. Señaló en su petición, al igual que lo hizo en el escrito de tutela, que su situación

de madre de tres menores de edad y de responsable de algunos adultos de su familia en condición de discapacidad, le permiten reclamar la priorización para beneficiarse de las indemnizaciones ofertadas por el Estado, a favor de quienes se encuentran en condiciones de extrema vulnerabilidad (folios 43 a 59). No reposa en el expediente ningún documento que acredite la radicación de los derechos de petición formulados ante las demás entidades accionadas. 2.4. Análisis de la Sala La señora Olga Lucía Sucerquia Usuga, solicita que se protejan sus derechos fundamentales de petición, el mínimo vital, a la igualdad y a la vivienda y, como consecuencia, se ordene a las entidades accionadas que resuelvan de fondo su situación y la de su núcleo familiar. Examinados los escritos de contestación a la acción de tutela por parte del Departamento Administrativo de la Prosperidad Social y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, se tiene que constatado en sus sistemas de gestión documental, no se encuentra alguna solicitud o reclamación presentada por la accionante, de donde se pueda deducir la vulneración de los derechos fundamentales que se reclaman a través de esta actuación judicial. Ante esta circunstancia, se advierte que es indispensable para el administrador de justicia, contar con los elementos de convicción suficientes que le permitan 10 Ver entre otras, las sentencias T-585 de 2008, T-608 de 2015 y T-311 de 2016. adelantar el juicio de valoración sobre el comportamiento desplegado por las autoridades que presuntamente han incurrido en la vulneración de los derechos fundamentales de un particular. Ante la inexistencia de estos medios de convicción, le está vedado al juez hacer

algún pronunciamiento que conlleve a impartir órdenes judiciales sin el asidero jurídico y probatorio necesarios para respaldar la decisión. En este sentido y ante la ausencia de prueba, si quiera sumaria, de las peticiones elevadas ante el Departamento Administrativo de la Prosperidad Social y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, huelga concluir que dichas entidades deben ser desvinculadas del presente trámite de amparo constitucional, puesto que no se demuestra fehacientemente que hayan tenido una actuación lesiva de los derechos fundamentales de la actora. Cosa distinta ocurre respecto a la Unidad Administrativa de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que habiendo sido notificada de la admisión de la acción de tutela, mediante comunicación electrónica de fecha 3 de abril de 2018, dirigida a tres direcciones institucionales diferentes, guardó silencio frente a los hechos planteados por la accionante. En este caso, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 20 del decreto 2591 de 1991, se configura la presunción de veracidad en contra de la Unidad Administrativa de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, razón por la cual se tendrá por cierto el hecho de que no ha dado respuesta a la petición elevada por la ciudadana Olga Lucía Sucerquia Usuga, que consta en el documento radicado número 2018-320-004366-2 del 10 de enero de 2018. En el asunto que ocupa la atención de la Sala, se torna de mayor relevancia la resolución oportuna de los requerimientos formulados por aquellas personas que presuntamente han sido víctimas de alguna forma de desplazamiento forzado de

sus territorios, por efecto de las condiciones de violencia que se presentan en algunas regiones del país, puesto que tal situación compromete derechos inherentes a la dignidad de la persona como es el acceso a una alimentación básica, a un lugar de habitación, a los servicios de salud y, en fin, a todo aquello que es esencial para la supervivencia del ser humano. Bajo este apremio, la ley 1448 de 2011 previó la forma de otorgar las ayudas humanitarias para atender las necesidades inmediatas que guarden relación directa con el hecho victimizante, así como también estableció aquellas medidas de asistencia y atención a las víctimas, a través de la ofertas de programas gubernamentales a cargo de las entidades que conforman el sector social de la administración pública. En el presente caso, la omisión de dar respuesta oportuna a la solicitud de información que presentó la accionante ante la Unidad Administrativa de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, configura una vulneración a su derecho fundamental de petición, que por la condición especial que manifiesta la actora, exige una protección constitucional prevalente para impedir que se irroguen sobre ella y su grupo familiar, perjuicios que comprometan sus garantías fundamentales de supervivencia y la de los demás miembros que integran su núcleo familiar. Por lo tanto, se hace necesaria la intervención del juez de amparo para conminar a la Unidad Administrativa de Atención y Reparación a Víctimas, a que dé respuesta a los requerimientos formulados por la accionante, cumpliendo con todas las características jurídicas necesarias para satisfacer adecuadamente el derecho de petición, como es que sea de fondo, completa, clara y oportuna. 3 Conclusión

El amparo constitucional que se concede a la señora Olga Lucía Sucerquía Usuga, recae únicamente respecto al derecho fundamental de petición, ya que de ahí se podrá establecer si reúne las demás condiciones que contempla el ordenamiento jurídico para acceder al conjunto de beneficios sociales que reclama. Y debe ser así, ya que en el expediente no reposa ninguna prueba que demuestre la vulneración de los derechos fundamentales por parte de las demás autoridades del Estado contra quien se dirigió la presente acción de tutela, circunstancia que limita las potestades del juez en sede de amparo constitucional. De igual modo, se debe prevenir a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación a Víctimas, para que de manera perentoria implemente los mecanismos internos necesarios para evitar que se desconozcan los términos de respuesta a los derechos de petición y de información que formulen los ciudadanos, de conformidad con el marco legal que establece sus respectivas competencias. No es deseable que ningún ciudadano y, menos aún, aquellos que han sido víctimas del desarraigo de sus tierras, sus costumbres, su entorno habitual y los demás elementos que conforman su cultura, tengan que padecer en alguna medida la inercia de las instituciones especializadas para la reivindicación de sus derechos fundamentales y la satisfacción de sus necesidades esenciales. Bajo las anteriores consideraciones, se procede a emitir la respectiva decisión. Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA SE AMPARA el derecho fundamental de petición de la señora Olga Lucía Sucerquia Usuga, de conformidad con lo expuesto en el presente proveído. En consecuencia, SE ORDENA a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación a Víctimas, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo, le brinde respuesta clara y de fondo a la petición elevada por la accionante Olga Lucía Sucerquia Usuga, mediante escrito con radicación número 2018-320-004366-2, del 10 de enero de 2018, mediante el cual reclama el reconocimiento de una ayuda humanitaria y la adjudicación de una vivienda digna, en atención a su calidad de desplazada del municipio de Ituango, Antioquia. Para que se entienda satisfecho el amparo concedido, la entidad deberá agotar la notificación personal de la respuesta a la ciudadana Olga Lucía Sucerquia Usuga La anterior decisión podrá ser impugnada, conforme a lo establecido en el artículo 31 del decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS