CE-11001-03-15-000-2018-00634-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

DEFECTO FÁCTICO / ADECUADA VALORACIÓN PROBATORIA / ACCIÓN CONTRACTUAL / DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO No se configura La Sala advierte que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, al resolver el asunto en segunda instancia, advirtió que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, en Descongestión, había omitido la valoración de los documentos contables y financieros del Consorcio Puentes Putumayo, aportados para acreditar los hechos económicos del contrato. (…) Por eso, la Corporación estimó necesario corregir la valoración probatoria que efectuó el a quo, y analizó los documentos contables y financieros allegados al expediente. (…) Sin embargo, encontró probado que, en el pliego de condiciones, se advirtió que el contratista tenía la responsabilidad de disponer las zonas requeridas para la obra, por lo que le correspondía advertir la necesidad de interrumpir el flujo de la vía, antes de poner en funcionamiento la maquinaria. Además, sostuvo que el demandante no probó los supuestos hechos provenientes de la comunidad, que ocasionaron la demora en el cierre de la vía e impidieron el inicio de la obra. De acuerdo con eso, concluyó que si bien, de acuerdo con la contabilidad del contratista, estaba acreditado el pago por concepto de stand by de la maquinaria, no se demostró que la demora en el cierre de la vía hubiera constituido el desequilibrio financiero del contrato, y que, por tanto, ese costo fuera

atribuible a la administración. (…) En conclusión, es evidente que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, al dictar la sentencia del 23 de octubre de 2017, efectuó una valoración razonable de las pruebas obrantes en el expediente del proceso de controversias contractuales, a la luz de la normativa que rige el asunto, para concluir que no se había configurado el desequilibrio económico, que fue la causa que motivó la interposición de la demanda ordinaria.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00634-00(AC)

Actor: S & P INGENIEROS LTDA.

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A, Y OTRO La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la sociedad S & P Ingenieros Ltda. contra las sentencias del 12 de diciembre de 2014 y del 23 de octubre de 2017, dictadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, en Descongestión, y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, respectivamente, que denegaron las pretensiones de la acción contractual instaurada contra el Instituto Nacional de Vías (Invías).

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, S & P Ingenieros Ltda., por intermedio de

apoderado, solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, en Descongestión, y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. En concreto, formuló las siguientes pretensiones: Que el Honorable Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, REVISE y en consecuencia REVOQUE, las sentencias atacadas, y en efecto, se acceda a las pretensiones de la demanda o cuanto menos se reconozca al actor la suma Cuatrocientos Dos Millones cuatrocientos Veintidós Mil Sesenta y Ocho Pesos M/Cte. $402.422.078,oo, discriminados en el Capítulo 3 (PRETENSIONES) Numeral 2 (CONDENAS) del Literal A) a L) presentada por el Demandante en contra del INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS, dentro del Proceso; más los intereses de mora o indexación, hasta el momento de su pago, por desequilibrio económico probado en lo que respecta al reajuste de precios, mayores cantidades de obra y de actividades no previstas en el contrato, en los términos de las pretensiones de la demanda, habida consideración a la ostensible violación de los derechos constitucionales fundamentales resaltados, por así visualizarse en el Expediente 2012-000351. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El consorcio Puentes Putumayo, conformado por el señor Gabriel Roberto Patiño Téllez y la sociedad S & P Ingenieros Ltda., instauró acción contractual

1 Folio 1. contra el Invías, con el fin de obtener la indemnización de los perjuicios causados por el desequilibrio financiero que se suscitó en el contrato de obra 3443 del 31 de diciembre de 2007, cuyo objeto consistió en la construcción del puente Bavaria, en la carretera Briceño – Zipaquirá. 2.2. Mediante sentencia del 12 de diciembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, en Descongestión, denegó las pretensiones de la demanda, al estimar que la actora no demostró el rompimiento del equilibrio financiero, y que, además, las partes suscribieron varias adiciones al contrato, que incluyeron nuevos valores a favor del consorcio, con el objeto de cubrir las contingencias económicas que se presentaron durante la ejecución. 2.3. La demandante apeló la anterior providencia y, mediante sentencia del 23 de octubre de 2017, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, la confirmó, al considerar, en síntesis, que: (i) no se había configurado el desequilibrio económico reclamado, porque el contratista incluyó en la propuesta económica un acápite de administración, imprevistos y utilidades «AIU», equivalente al 30 % de los valores ejecutados; (ii) el Invías reconoció los ajustes y mayores cantidades, conforme con lo pactado en la cláusula octava del contrato, en la que consta que la forma de pago no fue a precio fijo, sino que estuvo sujeta a las actas de obra entregada, y (iii) el Invías no era el responsable de la tardanza

en la expedición de la licencia ambiental, por parte de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), ni de la autorización del cierre de la vía, por parte del Ministerio de Transporte. Argumentos de la tutela 3.1. La sociedad S & P Ingenieros Ltda. alegó que las sentencias de primera y segunda instancia, que resolvieron la demanda de controversias contractuales, no valoraron las pruebas que acreditaban la ruptura del equilibrio económico del contrato, atribuible a la deficiente planeación del Invías. Resaltó que las providencias cuestionadas no tuvieron en cuenta que hubo una demora de un año para la iniciación de las obras, por causa imputable al Estado, lo que generó incrementos en los costos de la obra. En concreto, alegó que las autoridades judiciales demandadas no valoraron el testimonio del señor Armando Bello Uribe, supervisor del contrato, prueba de la que se desprende que la demora en la iniciación de la obra se debió a la tardanza de la CAR, para otorgar la licencia ambiental, y del Ministerio de Transporte, para autorizar el cierre de la vía. Que, además, el testigo señaló que el contrato fue suscrito «sin ajustes», que «los precios se encontraban desfasados» y que «los recursos no fueron suficientes, a pesar de haberse adicionado el 50 %». Sostuvo que, a pesar de los claros elementos de convicción que proporcionaba esa prueba, las autoridades judiciales demandadas concluyeron que las consecuencias de las demoras de la CAR y del Ministerio del Transporte debía soportarlas el contratista, decisión que no se ajustó a derecho, pues resulta ilógico

que un particular pueda obligar a una entidad estatal a adelantar oportunamente las actuaciones que le corresponden. Además, dijo que no se tuvieron en cuenta los estados financieros y los comprobantes contables, que demostraban que el rubro de imprevistos del contrato se agotó y que se hicieron varias adiciones, que no fueron suficientes para evitar la ruptura de la ecuación financiera. Intervención de las autoridades judiciales demandadas 4.1. La magistrada del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, ponente de la sentencia del 23 de octubre de 2017, señaló que el análisis efectuado por la Sala se basó en los argumentos planteados en el recurso de apelación, en el que, en concreto, se atacó la valoración probatoria efectuada por el tribunal respecto de las demoras en los permisos y su incidencia en la configuración del desequilibrio económico contractual, y en la supuesta falta de congruencia, al denegar la liquidación del contrato en sede judicial. Explicó que, en atención a esos argumentos, la Sala encontró probado que en el contrato se pactó que las licencias y permisos serían tramitados a cuenta y riesgo del Consorcio Puentes Putumayo, lo que no implica que se hayan asignado todos los riesgos al contratista, de manera indefinida, sino que simplemente le impuso «unas obligaciones, un deber colaborativo». Que, además, el pliego de condiciones reguló la constitución de una provisión para atender los gastos requeridos por el «programa de gestión de las guías ambientales (PAGA)», que debía definir el consorcio, y cuyo costo estaba incorporado en el valor del contrato.

4.2. Dijo que el fallo concluyó que el contratista no podía exigir el reconocimiento de costos extraordinarios de disponibilidad de maquinaria, causados antes de contar con la licencia de la CAR, pues no existía ninguna justificación para incurrir en ese gasto durante un lapso en el que no era posible ejecutar obras en esa zona, precisamente, por estar pendiente la licencia. 4.3. Además, señaló que la Sala valoró los libros y papeles de comercio del demandante, pero que, con base en esos documentos, concluyó que éste no registró en la contabilidad el costo asociado al mayor tiempo en el trámite de las licencias. Agregó que si bien en la contabilidad del demandante aparecía el pago por el stand by de la maquinaria, ese gasto no se tenía por probado, porque no se acreditó la demora en el cierre de la vía —por inconvenientes con la comunidad— ni la incidencia de esa demora en la actividad del proveedor de la maquinaria. Que, por el contrario, los auxiliares de contabilidad del consorcio indicaron que, en febrero de 2009, se pagaron sumas importantes al proveedor, lo que dejó ver que su actividad no estaba detenida para esa época. 4.4. Dijo que, de todos modos, no se configuró una espera extraordinaria o anormal en esos trámites, lo que llevó a concluir que el riesgo derivado de la gestión ambiental no se materializó. 4.5. Finalmente, sostuvo que, de acuerdo con los anteriores argumentos, la tutela carece de relevancia constitucional. 4.6. La magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección

Tercera, Subsección C, que asumió el conocimiento del proceso, luego de la supresión de la Sala de Descongestión, alegó que la providencia controvertida valoró razonablemente las pruebas allegadas al expediente, y que los argumentos de la tutela evidencian simplemente el desacuerdo de la sociedad actora con la decisión adoptada, por lo que el amparo es improcedente. Intervención de terceros 5.1. El apoderado del Invías señaló que las autoridades judiciales demandadas no actuaron de manera caprichosa y que la sociedad S & P Ingenieros Ltda. ya agotó el medio de defensa establecido en la ley para la defensa de sus derechos, esto es, la demanda de controversias contractuales, y que lo que pretende en esta ocasión es reabrir el debate que ya se agotó en ese proceso ordinario. Que, además, la demandante no se encuentra sometida a un perjuicio irremediable, que haga procedente la tutela de manera excepcional. 5.2. En cuanto al fondo de la discusión, señaló que la actora simplemente aludió a unas pruebas que supuestamente no fueron valoradas, pero no demostró que éstas fueran determinantes y que hubieran llevado a la autoridad judicial a adoptar una decisión diferente. 5.3. Por último, expuso las razones que, a su juicio, fueron las más determinantes para la adopción de la decisión judicial, que, en síntesis, confluyen en la ausencia de los presupuestos exigidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado para la configuración del desequilibrio económico del contrato. 5.4. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio, a

pesar de que fue notificada de la tutela2. CONSIDERACIONES La acción de tutela contra providencias judiciales 2 Folio 120 (reverso). A partir del año 20123, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se cuestione una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que se ha

aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»5. 3 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. 4 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. 5 SU-573 de 2017. Planteamiento del problema jurídico Verificado el cumplimiento de los requisitos generales, la Sala pasa a estudiar los requisitos específicos, para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Si bien la demandante controvirtió las dos sentencias del proceso de controversias contractuales, la Sala analizará únicamente la del 23 de octubre de 2017, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que fue la que resolvió el asunto en segunda instancia. En los términos de la demanda, el problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del 23 de octubre de 2017, dictada por el Consejo de Estado, Sección

Tercera, Subsección A, incurrió en defecto fáctico, por falta de valoración de las pruebas de la ruptura del equilibrio económico del contrato suscrito ente el Consorcio Puentes Putumayo, del que formó parte S & P Ingenieros Ltda., y el Invías. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará la providencia cuestionada y adoptará la decisión que corresponda en el caso concreto. Solución del caso 3.1. La sociedad S & P Ingenieros Ltda., en síntesis, alegó que la providencia demandada no valoró el testimonio del señor Armando Bello Uribe, supervisor del contrato, y los estados financieros y los comprobantes contables del Consorcio Puentes Putumayo, pruebas que demostraron que la demora en el inicio de la ejecución se debió a la tardanza de la CAR y del Ministerio de Transporte, para expedir las licencias y autorizaciones que se requerían, lo que generó costos adicionales, y que el contratista debió ejecutar mayores cantidades de obra, no pactadas en el contrato. Que, por eso, el rubro de imprevistos se agotó y, a pesar de que se hicieron varias adiciones, se configuró la ruptura del equilibrio financiero. 3.2. La Sala estima pertinente tener en cuenta que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, en Descongestión, mediante la sentencia del 12 de diciembre de 2014, denegó las pretensiones de la acción contractual en primera instancia, al estimar, en síntesis, que no se había demostrado la ruptura del equilibrio financiero y que las adiciones del contrato incluyeron nuevos valores, con el objeto de cubrir las contingencias económicas

suscitadas. S & P Ingenieros Ltda. apeló la anterior decisión, y alegó que el tribunal no había valorado las pruebas de la demora injustificada de las entidades estatales en el otorgamiento de los permisos, y que las sumas reconocidas en el contrato y sus adiciones no alcanzaron a cubrir los sobrecostos que generó esa tardanza. Además, sostuvo que la providencia recurrida incurrió en incongruencia, al denegar la liquidación judicial del contrato. En atención a los argumentos de la sociedad apelante, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, de entrada, dejó en claro que el objeto de debate en la segunda instancia no incluía las mayores cantidades de obra ni los ajustes de precios, porque no fueron objeto de cuestionamiento en el recurso de apelación: Vale la pena agregar que en la apelación presentada por el consorcio demandante ya no se discute en torno de las reclamaciones por mayores cantidades de obra y ajustes de precio, las cuales se confirmarán como denegadas. La apelación se enfocó sobre la valoración probatoria de las demoras en los permisos y, por otra parte, cuestionó la congruencia de la decisión consistente en denegar la liquidación del contrato en sede judicial. Sobre estos puntos volverá la Sala en el desarrollo del caso concreto (Negrillas fuera de texto). Siendo así, como la sociedad demandante no cuestionó, a través del recurso de apelación, el análisis que el tribunal efectuó respecto de las mayores cantidades de obra, no previstas en el contrato, la Sala debe desestimar los argumentos que, sobre ese aspecto, se expusieron en la tutela, pues no fueron planteados ante el

juez natural del asunto, por lo que, frente a estos, no se cumple con el presupuesto de la subsidiariedad. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la sentencia T-520 de 1992, explicó que la persona que «no ha hecho uso oportuno y adecuado de los medios procesales que la ley le ofrece para obtener el reconocimiento de sus derechos o prerrogativas se abandona voluntariamente a las consecuencias de los fallos que le son adversos. De su conducta omisiva no es responsable el Estado ni puede admitirse que la firmeza de los proveídos sobre los cuales el interesado no ejerció recurso constituya transgresión u ofensa a unos derechos que, pudiendo, no hizo valer en ocasión propicia. Es inútil, por tanto, apelar a la tutela, cual si se tratara de una instancia nueva y extraordinaria, con el propósito de resarcir los daños causados por el propio descuido procesal». Entonces, el juez constitucional no se encuentra habilitado para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el desconocimiento de las pruebas que, según la demandante, acreditaban la ejecución de mayores cantidades de obra, no previstas en el contrato, pues no le corresponde decidir cuestiones que no fueron discutidas ante la autoridad judicial competente. Se insiste: la acción de tutela no puede reemplazar los mecanismos ordinarios previstos en la ley para la defensa de los derechos. Por tanto, el análisis a efectuar en este caso debe restringirse a la supuesta falta de valoración del testimonio del señor Armando Bello Uribe, supervisor del contrato, y de los comprobantes contables y estados financieros del Consorcio

Puentes Putumayo, en cuanto, a juicio de la sociedad demandante, demostraron que la demora en la iniciación de la obra se debió a la tardanza de la CAR y del Ministerio de Transporte, para expedir las licencias y autorizaciones que se requerían, situación que también generó costos adicionales, que, alega, el contratista no estaba obligado a asumir. Entonces, con el fin de determinar si la sentencia del 23 de octubre de 2017 incurrió en defecto fáctico, por falta de valoración de las pruebas mencionadas, es pertinente citar el análisis que efectuó el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en relación con la eventual responsabilidad del Invías frente a los supuestos costos adicionales, originados en la tardanza de la CAR y el Ministerio de Transporte, para expedir los permisos necesarios para iniciar las obras. Al respecto, la autoridad judicial señaló: Se destaca que, aunque en la celebración del contrato no tuvo lugar la obligación de desarrollar una matriz de riesgos, en la cláusula décima cuarta del contrato 3443, referida al impacto ambiental, se indicó que el contratista debía observar las disposiciones de la Ley 99 de 1993, del Decreto Reglamentario 1220 de 2005 y demás normas concordantes, “para el trámite y obtención de la autorización de las licencias o permisos específicos requeridos para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales”. Concretamente, en la citada cláusula contractual se dispuso que las licencias y permisos sobre recursos naturales serían tramitadas “por cuenta y riesgo” del contratista, así (se transcribe de forma literal incluso con

posibles errores): “Los permisos, autorizaciones, licencias y concesiones sobre recursos naturales de carácter regional serán tramitados y obtenidos por cuenta y riesgo del CONTRATISTA, previamente a la iniciación de las actividades correspondientes”. La Sala precisa que en la contratación sub júdice no se adoptó una cláusula de asignación indefinida de todos los riesgos al contratista, la cual se ha entendido como no aplicable, toda vez que de manera concreta el pliego de condiciones se ocupó de regular la constitución de una provisión para atender los gastos requeridos para el programa de gestión de las guías ambientales (PAGA) que debía definir el contratista, cuyo valor estaba incorporado en el precio del contrato (se transcribe de forma literal incluso con posibles errores): “Todos los costos para la ejecución del PAGA, como los requeridos para la gestión y obtención de permisos, incluida la restauración morfológica y paisajística de las fuentes de materiales una vez culmine la explotación, y la reposición de otros recursos (forestal, vegetal, entre otros) están incluidos en la provisión estimada para la gestión ambiental del proyecto, una vez ajustado y definido el valor a ejecutar en el PAGA, serán de estricto control y seguimiento por el interventor”6. Así las cosas, resulta cierto que de acuerdo con el contrato 3443 el riesgo derivado de la duración de los trámites relacionados con los recursos naturales estaba asignado al contratista, bajo su propia valoración, de 6 «El PAGA correspondía al Programa de Adaptación de las Guías Ambientales, con base en el cual se constituía una provisión estimada por el contratista y aprobada por el interventor, destinada

a la ejecución ambiental del proyecto, de acuerdo con el numeral 2, punto 3.8.3 del pliego de condiciones, folio 107 vuelto, cuaderno 2». manera que no cabe explorar la concurrencia de un desequilibrio económico a cargo del Estado por los mismos hechos relacionados con la demora en las licencias ambientales cuyo trámite estaba a cargo del contratista. Se puntualiza que de acuerdo con la asignación del riesgo ambiental establecida en el contrato, se entiende que el contratista debió estimar el tiempo usual de los estudios a su cargo y del trámite respectivo, desde el momento en que presentó el plan de manejo ambiental incluyendo el valor correspondiente, para que en el desarrollo del contrato se constituyera la provisión en orden a cumplir con el programa ambiental diseñado por él, bajo las reglas del denominado PAGA. Además, lo que es igualmente importante, se puede advertir que si se presentaba alguna dificultad legal en el trámite de las licencias ambientales, la misma debía ser superada por cuenta y riesgo del contratista, por ejemplo, le correspondía realizar las actuaciones e interponer las acciones y recursos contra las entidades competentes para obtener las licencias requeridas. Por otra parte, dentro de la gestión del riesgo en los trámites de las licencias ambientales, es indiscutible que el contratista debía tomar medidas de mitigación para evitar gastos innecesarios, dado que no se le reconocerían sino aquellos previamente definidos y cuantificados para la respectiva actividad. De la misma forma, se advierte que el contratista no podría exigir reconocimiento de gastos extraordinarios de disponibilidad de maquinaria causados antes de contar con la licencia de la CAR para

iniciar la construcción en la ronda del río Bogotá, pues no tenía una justificación para incurrir en ese tipo de gastos durante el período en que no era viable intervenir en la referida zona de protección del río, por encontrarse la licencia en trámite. Como consecuencia, en este caso, la asignación del riesgo en cabeza del contratista le implicó unas obligaciones, un deber colaborativo y, finalmente, conllevó la improcedencia de acudir a la figura del desequilibrio económico derivado del riesgo que se encontraba bajo su propia estimación. En relación con el argumento del apelante acerca del vencimiento de términos legales, se agrega que de las pruebas allegadas al proceso no se puede establecer que hubiere enfrentado a una espera superior a la de la normativa, toda vez que en el proceso no se demostró que la CAR hubiera excedido el plazo legal7, ni se acreditó un efecto económico derivado de esa supuesta causa. En efecto, en la Resolución 2243 de 27 de octubre 2008, emitida por la CAR, se indicó que el consorcio presentó su solicitud con radicación CAR 1382 de 7 «5. La autoridad ambiental competente decidirá sobre la viabilidad ambiental del proyecto, obra o actividad y otorgará o negará la respectiva licencia ambiental, en un término no mayor a quince (15) días hábiles, contados a partir de la expedición del citado auto». mayo 8 de 2008, que mediante auto de junio 3 de 2008 se dio inicio al trámite administrativo (…) se precisa que el permiso ambiental para adelantar la construcción fue expedido el 27 de octubre de 2008, de manera que no

puede alegarse una causalidad entre la supuesta demora de la autoridad ambiental y los gastos en que incurrió posteriormente el contratista en desarrollo de la obra. (…) Lo anterior se advierte aunado a que tampoco se acreditó una espera extraordinaria o anormal en el trámite, todo lo cual lleva a concluir que el riesgo derivado de la gestión ambiental no se materializó. (…) 8.1.2. Permiso de cierre del puente expedido por el Ministerio de Transporte Ahora bien, respecto del permiso para el cierre del puente, otorgado por el Ministerio de Transporte mediante Resolución 000316 de 30 de enero de 2009, se observa que no se trataba de un permiso ambiental de los previstos en la cláusula décima cuarta del contrato. Además, el trámite no era de aquellos bajo el riesgo del contratista, toda vez que solo se acordó que le correspondía tramitar los permisos de carácter regional y, en este caso concreto, el permiso de cierre fue expedido por el Ministerio de Transporte, una autoridad de carácter nacional y fue tramitado por el INVÍAS. En la Resolución 000316 de 30 de enero de 2016 consta lo siguiente (se transcribe de forma literal incluso con posibles errores): (…) No procede el argumento del apelante en cuanto a que se habría causado un desequilibrio económico por demora en el trámite de cierre de la vía, toda vez que la solicitud correspondiente se atendió en un solo día. En efecto, según consta en el texto de la Resolución 00316, el cierre de la

vía se solicitó el 29 de enero de 2009 y se autorizó el 30 de enero de 2009. Además, ese acto administrativo de autorización se expidió de manera oportuna, es decir, con anterioridad a la fecha en que se debía reanudar la obra que era el 4 de febrero de 2009, según se informó al Ministerio de Transporte. Se corrobora que, de acuerdo con la relación de actas, el contrato estuvo suspendido entre el 24 de diciembre y el 2 de febrero de 2009, de manera que no hay lugar a imputar gastos de ese período al INVÍAS, relacionados con este trámite (Negrillas fuera de texto). De acuerdo con lo anterior, la autoridad judicial demandada señaló que el contrato de obra 3443 de 2007 no incluyó la obligación de desarrollar una matriz de riesgos, pero que sí estableció que el contratista era el obligado a atender la normativa ambiental, por lo que debía tramitar las licencias y permisos respectivos, «bajo su cuenta y riesgo», lo que involucraba el deber de interponer las acciones y recursos contra las entidades competentes. De acuerdo con eso, sostuvo que el Consorcio Puentes Putumayo era el que tenía en su cabeza el riesgo derivado de la duración de esos trámites y que, por tanto, debió constituir una provisión que le permitiera cumplir con esas exigencias. Que, además, el contratista debió evitar gastos innecesarios, como el que se generó por las maquinas que no pudieron operar, pues no existía justificación para ese tipo de costos, causados mientras era legalmente inviable adelantar la obra, debido, precisamente, a la falta de los permisos.

Además, sostuvo que, contra lo alegado por el consorcio, en el proceso no se demostró una demora extraordinaria o anormal en el trámite por parte de la CAR, y que, de cualquier manera, la supuesta demora no tenía vínculo de causalidad con los gastos adicionales en que incurrió el contratista en desarrollo