CE-11001-03-15-000-2018-00664-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro medio de defensa judicial / AUSENCIA DE NOTIFICACIÓN DE SENTENCIA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO INCIDENTE DE NULIDAD - Mecanismo de defensa idóneo [L]a tutela debe confirmarse por cuanto la parte actora tiene a su alcance otro mecanismo de defensa judicial, que en el caso concreto corresponde al incidente de nulidad. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado ante la posible afectación de otros derechos o la urgencia de su protección, pudo iniciar el incidente referido ante el juez ordinario, pues dicha herramienta se presenta en nuestra legislación como eficaz e idónea para lograr la superación de los posibles yerros que se comenten al interior de un proceso o con posterioridad a la sentencia si la irregularidad deviene de aquella, tornando innecesaria la intervención del juez de tutela cuando se trata de asuntos que se deben debatir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (...) este tipo de pretensiones escapan al conocimiento del juez de la acción de tutela y hacen improcedente el amparo como mecanismo principal, porque existe otro medio de defensa judicial que la parte accionante aún no ha utilizado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 133 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 134 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 37

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., cinco (5) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00664-01(AC)

Actor: AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN B OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el apoderado de la parte accionante contra la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, el 19 de abril del 2018 y en la cual se declaró la improcedencia de la acción constitucional.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud de amparo Con escrito radicado el 6 de marzo del 20181 el apoderado judicial de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B con el fin de que le fueran amparados sus derechos fundamentales al debido proceso por indebida notificación.

Consideró que tal derecho fue vulnerado por la autoridad judicial accionada al no notificársele de la sentencia de segunda instancia proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral radicada No 201400073-00, lo que impido pagar la condena en tiempo generando unos intereses

que van en contravía del patrimonio público. A título de amparo constitucional, solicitó: “1. Tutelar los derechos fundamentales de la accionante, dejando sin efectos el contenido de la sentencia y su adición, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B (…), hasta tanto no se notifique debidamente a la ANDJE, la sentencia y su adición proferida por el honorable tribunal el día 20 de abril de 2017.

2. Con fundamento en lo anterior solicito que en tutela de los derechos vulnerados, se ordena [sic] al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B (…), dar cumplimiento a lo prescrito en el artículo 203 del CPACA, en lo referente a la notificación personal de las sentencias.

3. Que como consecuencia de lo anterior se ordene la nulidad de todas las actuaciones ulteriores que se llegaron a presentar dentro del proceso contencioso administrativo con medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora CARMEN LEONOR PAZ FONSECA en contra del Departamento Administrativo de Seguridad DAS, con radicado de primera y segunda instancia número 11001333570520140007301, con posterioridad al proferimiento de la providencia del 20 de abril del 2017 en sus dos instancias”2.

Sostuvo que no tuvo conocimiento de la decisión de segunda instancia pues no fue enviada la notificación de la sentencia al correo electrónico que la entidad destinó para el efecto y de la que había constancia en el expediente, razón por la cual no pudo conocer en tiempo que la orden de pago de la sentencia se dirigía justamente a dicha entidad, por lo que no le fue posible cumplir la orden

generando unos intereses que no debe asumir Destacó que no se cumplió lo ordenado en el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011 y no se notificó la sentencia de segunda instancia que revocó la proferida por el Juzgado 49 Administrativo de Bogotá y condenó a las entidades accionadas entre ellas la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Afirmó que solo se enteró de la sentencia condenatoria hasta el 27 de noviembre de 2017 cuando recibió una cuenta de cobro para el pago de la sentencia judicial presentada por la señora Carmen Leonor Paz Fonseca. Por lo anterior, procedió a la verificación interna de la existencia de la sentencia condenatoria, lo que permitió confirmar que nunca se recibió notificación física o por medio magnético de esta providencia. 1 Folio 1 2 Folio 4 del cuaderno de tutela. Destacó que los lineamientos normativos establecidos por el Gobierno Nacional, acogidos por la entidad accionante indican que las entidades deben obrar de manera inmediata, una vez conocida la sentencia condenatoria, a fin de realizar los trámites requeridos para que de oficio se dé cumplimiento a la sentencia a fin de evitar la causación de intereses pero en el presente caso esta posibilidad se vio cercenada ante la indebida notificación del proveído condenatorio.

2. Hechos probados y/o admitidos La Sala advierte como relevantes los siguientes hechos probados, ello de conformidad con los documentos aportados al expediente:  La señora Carmen Leonor Paz Fonseca presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral contra el Departamento Administrativo de Seguridad – DAS, correspondiéndole por reparto al Juzgado 5

Administrativo de Bogotá.  Mediante sentencia del 16 de julio de 2015 se negó la prosperidad de las pretensiones presentadas. Inconforme con dicha decisión el apoderado de la señora Paz Fonseca interpuso recurso de apelación, resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B que en sentencia del 7 de diciembre del 2016 revocó la providencia recurrida y en su lugar accedió a las pretensiones de la demanda.  Mediante correo electrónico, enviado el 15 de diciembre del 2016 se remitió la decisión a fcontreras@procuraduria.gov.co; jororabel@hotmail.com, jur.notificacionesjudiciales@fiscalia.gov.co, únicamente.  La Fiscalía General de la Nación solicitó adición y complementación de la sentencia de segunda instancia, petición que fue resuelta en auto del 20 de abril del 2017 en el que adicionó la providencia en el sentido de indicar: “que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, es quien debe asumir el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, percibidas por la parte demandante, correspondiente a la prima de riesgo como factor salarial”. En dicha decisión se ordenó de manera concreta que la providencia debía ser notificada a la dirección electrónica que la entidad estableciera para el efecto.  A folio 395 del cuaderno No. 1 se observa oficio dirigido al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, sin que se evidencia constancia

de recibido por dicha entidad, dicho oficio data del 13 de septiembre de 2017.  A folio 397 del cuaderno No. 1 obra constancia de envío dirigido a agencia@defensajuridica.gov.co y a procesos@defensajuridica.gov.co, remitido el 13 de septiembre del 2017 en el que en el asunto se refiere comunicación sentencia.  3. Actuaciones procesales relevantes 3.1. Admisión de la demanda Mediante auto del 12 de marzo del 20183 se admitió la demanda de tutela y se dispuso su notificación a la parte actora, a la autoridad judicial accionada. De igual manera, se ordenó la notificación en calidad de terceros interesados del Juzgado 49 Administrativo de Bogotá, a la señora Carmen Leonor Paz Fonseca, a la Fiduprevisora S.A. y a la Defensa Jurídica Extinto Departamento Administrativo DAS. Por último, requirió al Juzgado 49 Administrativo de Bogotá para que allegara en calidad de préstamo el expediente radicado No. 11001-33-35-705-2014-00073-00

Accionante: Carmen Fonseca Paz. 3.2. Contestación de la autoridad judicial accionada – Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” El Magistrado Ponente de la decisión cuestionada afirmó que en efecto existió una indebida notificación de la sentencia de segunda instancia pero que la misma debió ser alegada al interior del proceso, razón por la cual no se cumple con el requisito referido a la subsidiariedad de la acción de tutela por lo que se debe declarar su improcedencia.

Los terceros interesados guardaron silencio pese a ser notificados en debida forma4, excepto el Patrimonio Autónomo Público PAP Fiduprevisora, que al estar representado por el mismo apoderado de la parte accionante reitero los argumentos expuestos en el escrito inicial de tutela y coadyuvó.

4. Fallo impugnado En decisión del 19 de abril del 20185, el consejo de Estado Sección, Cuarta declaró la improcedencia de la acción instaurada por no cumplir con el requisito de subsidiareidad, al no haberse impetrado la nulidad de todo lo actuado por indebida notificación al interior del proceso ordinario.

Al estudiar el asunto propuesto consideró que el tema planteado por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se enmarca en la causal No. 8 del artículo 133 del Código General del Proceso por lo que ha debido usar ese recurso con el fin de agotar todos los procedentes en procura de la defensa de sus intereses. De conformidad con el análisis realizado concluyó que la acción resultaba improcedente.

5. Impugnación La parte accionante inconforme con el fallo de primera instancia presentó impugnación6 en la que manifestó que el a quo erró en la conclusión de tener por insatisfechos el requisito de procedibilidad referente a la subsidiareidad por cuanto no tuvo en consideración que el proceso ya había finalizado para el momento en que tuvo conocimiento de la existencia de la sentencia de segunda instancia por lo 3 Folio 12 4 Folio 72 a 78 5 Folio 51 a 56, Notificada por correo electrónico el 12 de abril del 2018. 6 Presentada el 30 de abril del 2018, visible a folio 111.

que no era procedente iniciar tal recurso, quedando como único medio para garantizar sus derechos el ejercicio de la acción constitucional.

II CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela del 19 de abril del 2018, dictado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sección determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia dictada el 19 de abril del 2018, por medio del cual la Sección Cuarta de esta Corporación declaró la improcedencia de la acción instaurada por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para lo cual se deberán resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿Determinar si se satisface en la presente acción de tutela el requisito de procedibilidad concerniente a la subsidiariedad?

Y en caso afirmativo resolver ¿Vulneró la autoridad accionada los derechos fundamentales de la tutelante por incurrir en los defectos alegados en el escrito de tutela? Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; y (ii) análisis del caso en concreto.

3. Razones jurídicas de la decisión Para resolver los problemas jurídicos planteados, se estudiarán los siguientes temas: (i) las generalidades de la acción de tutela; (ii) naturaleza subsidiaria de la acción de tutela e improcedencia de la misma cuando existen otras vías judiciales;

y finalmente, (iii) análisis del caso concreto. 3.1. Generalidades de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos que indica el Decreto 2591 de 1991. Constituyen rasgos distintivos de esta acción: la inmediatez y la subsidiariedad. El primero apunta al amparo efectivo, concreto y actual del derecho fundamental que se dice vulnerado o amenazado. El segundo, condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental. 3.2. Naturaleza subsidiaria de la acción de tutela e improcedencia de la misma cuando existen otras vías judiciales El inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”, precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 19917. Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y

no a la tutela. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona recurre a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia8. 3.3. Análisis del caso concreto. En el sub examine, la entidad accionante solicita el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues contrario a lo manifestado por el a quo que se satisface el requisito de subsidiariedad principalmente porque el proceso ya se encuentra finalizado haciendo imposible la interposición de la nulidad sugerida. No obstante lo anterior, para la Sección Quinta, la decisión del juez de tutela de primera instancia debe confirmarse, habida cuenta que los cuestionamientos de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se enmarca en la nulidad procesal establecida en el Código General del Proceso artículo 133, numeral 8, inciso segundo en el que se indica: Artículo 133. Causales de nulidad. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: (…) 7ARTICULO 6o. “CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá:

1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia,

atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.

2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus.

3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable.

4. Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho.

5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” 8 En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior. Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.”

8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas

que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado. Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código. De igual manera, tampoco resulta cierta la apreciación de la entidad impugnante frente al que al encontrarse finalizado el proceso no era dable la interposición del incidente de nulidad pues cuando la nulidad se origina con posterioridad a la sentencia en atención al artículo 134 del Código General del Proceso9 dicha herramienta resulta completamente procedente para la defensa de la supuesta vulneración aquí alegada. Ahora bien, las nulidades deben ser conocidas y saneadas por el juez ordinario del proceso por lo que la entidad accionante puede ventilar el asunto propuesto en la acción de la referencia ante el juez natural del proceso para que sea éste, quien defina si en efecto se incurrió o no en la irregularidad en la notificación de la sentencia de segunda instancia para que de ser del caso proceda a la correcta notificación en aras de salvaguardar el debido proceso y el patrimonio de la Nación al evitar una mayor condena. A juicio de la Sala, la tutela debe confirmarse por cuanto la parte actora tiene a su alcance otro mecanismo de defensa judicial, que en el caso concreto corresponde

al incidente de nulidad. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado ante la posible afectación de otros derechos o la urgencia de su protección, pudo iniciar el incidente referido ante el juez ordinario, pues dicha herramienta se presenta en nuestra legislación como eficaz e idónea para lograr la superación de los posibles yerros que se comenten al interior de un proceso o con posterioridad a la sentencia si la irregularidad deviene de aquella, tornando innecesaria la intervención del juez de tutela cuando se trata de asuntos que se deben debatir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Se recuerda que la acción de tutela es improcedente para suplir mecanismos idóneos de defensa y/o para revivir términos, así como tampoco resulta válida su utilización cuando se están reclamando derechos de carácter económico, una interpretación contraria nos llevaría a que ésta fuera empleada como un instrumento para desplazar las competencias ordinarias, lo que de suyo desnaturalizaría esta acción que es eminentemente protectora de derechos fundamentales. Como ya se indicó, este tipo de pretensiones escapan al conocimiento del juez de la acción de tutela y hacen improcedente el amparo como mecanismo principal, porque existe otro medio de defensa judicial que la parte accionante aún no ha utilizado. La Sala advierte que al no haberse superado en el caso concreto el requisito de procedibilidad referido a la subsidiariedad, no resulta viable realizar un análisis de 9 Artículo 134. Oportunidad y trámite. Las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias antes de que se dicte sentencia o con posteridad a esta, si ocurrieren en ella.(…)

los derechos del accionante en el caso concreto, por lo que no los abordará. En atención a lo descrito, se hace necesario confirmar la improcedencia de la acción, por las razones expuestas en el presente fallo.

III. DECISIÓN Por lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 19 de abril del 2018 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la acción de tutela presentada por Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha.

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Consejero

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero (Ausente con permiso)