CE-11001-03-15-000-2018-00665-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA

SEGURIDAD SOCIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE /

RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN /

INCLUSIÓN DE LA TOTALIDAD DE FACTORES SALARIALES DEVENGADOS EN EL ÚLTIMO AÑO DE SERVICIOS ¿[I]ncurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y a la protección de la tercera edad, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revoca el fallo que reconoció la reliquidación de la pensión de jubilación de una persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó ésta durante el último año de servicio? (…) se tiene que el Tribunal (…) efectuó una errónea aplicación de las providencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y SU 427 de 2016 proferidas por la Corte Constitucional, toda vez que los presupuestos fácticos y jurídicos que fundamentan dichas decisiones no se adecuan a la situación fáctica y jurídica del accionante, motivo por el cual no constituyen precedente de la controversia planteada. Al respecto debe ponerse de presente que, las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en sede de tutela, y aún aquellas de unificación, no son precedente de obligatorio cumplimiento para los tribunales y Jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en tanto existen

sentencias de unificación dictadas como Tribunal supremo de la Jurisdicción y con fundamento en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, que fijan el criterio unificado de la Corporación respecto de la determinación de índice base de liquidación de las pensiones sometidas al régimen de transición, y que en concreto señalan que en virtud del principio de inescendibilidad, para el efecto debe tenerse en cuenta la regulación contenida en la ley anterior y no lo previsto en el artículo 21 de la ley 100 de 1993. Así las cosas, la existencia de sentencias de unificación del Consejo de Estado hacían inaplicable los razonamientos realizados por la Corte Constitucional al resolver casos concretos en las sentencias de unificación antes referidas. Además se ha reiterado por parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado y por esta Sala en pronunciamientos de tutela, que la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, únicamente aplica para personas que se encuentran en el régimen pensional de congresistas y de altas dignidades del Estado y que, en tal virtud, la regla de interpretación en ella contenida que se hizo extensiva a todos los regímenes especiales con la sentencia SU-230 de 2015.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00665-00(AC)

Actor: MARÍA EUGENIA GARZÓN DE BARRERA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y OTRO La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora María Eugenia Garzón de Barrera en contra del Juzgado Dieciocho (18) Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de CundinamarcaSección SegundaSubsección A, con ocasión de las decisiones proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación número 11001 3335 018 2016 00166 01, que denegó las pretensiones de la demanda1. 1.- SÍNTESIS DEL CASO El apoderado de la señora María Eugenia Garzón Barrera promovió acción de tutela con el fin de que fueran protegidos sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad, a la seguridad social, al debido proceso y a la vida en condiciones dignas, que considero vulnerados con ocasión de las providencias del 6 de marzo de 2017 y del 24 de agosto de 2017, proferidas por el Juzgado Dieciocho (18) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca respectivamente.

2. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 2.1. La tutela fue radicada el 7 de marzo del año en curso en la Secretaría de esta Corporación2 y asignada por reparto al Despacho de la Consejera María Elizabeth García González, quien se declaró impedida por escrito del 15 de marzo adiado.3 2.2. Por auto del 22 de marzo de 2018 la Sala declaró fundado el impedimento por encontrarse ajustado a la causal prevista en el numeral 1º del artículo 56 del

Código de Procedimiento Penal.4 2.3. Mediante providencia del 27 de abril de 20185 se admitió la tutela y se dispuso notificar al Juez Dieciocho (18) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, a los magistrados que integran la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal 1 Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado en contra de Colpensiones. 2 Folios 1 a 62 cuaderno 1 de la acción de tutela. 3 Folio 65 Cuaderno 1 de la acción de tutela. 4 Folios 68 y 69 Cuaderno 1 de la acción de tutela. 5 Folios 70 y 71 cuaderno 1 de la acción de tutela. Administrativo de Cundinamarca, al representante legal de Colpensiones y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.4. La Juez Dieciocho (18) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante memorial del 7 de mayo de 20186 solicitó negar la acción de tutela teniendo en cuenta las siguientes razones: Informó sobre el trámite dado a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada a través de apoderado por la señora María Eugenia Garzón de Barrera en contra de Colpensiones, para señalar que en la audiencia inicial llevada a cabo el 6 de marzo de 2017 fueron negadas las pretensiones de la demanda con base en lo dispuesto por la Corte Constitucional en las sentencias C258 de 2013 y la SU-230 de 2015. Agregó que si bien en casos similares el despacho había accedido a ordenar

reliquidar las pensiones de vejez con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, lo cierto es que, en cumplimiento de lo establecido por los artículos 243 Constitucional, 21 del Decreto 2067 de 1991 y 48 de la Ley 270 de 1996, se había acogido el precedente constitucional. Señaló que la decisión fue apelada y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 24 de agosto de 2017 la confirmó, por considerar que la pensión de la parte demandante debía liquidarse en los términos de los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en razón del precedente fijado por la Corte Constitucional. Concluyó que el trámite dado al medio de control se adelantó en cumplimiento del procedimiento establecido en la ley, se resolvieron cada una de las solicitudes de las partes y por lo tanto no incurrió en ninguna de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela. 2.5. A través de memorial del 16 de mayo de 20187, Colpensiones solicitó declarar improcedente la tutela esgrimiendo las siguientes razones: Argumentó que esta acción no es la vía adecuada para reclamar el reconocimiento y pago de una reliquidación pensional, habida cuenta que existe otro mecanismo 6 Folios 80 a 82 cuaderno 1 de la tutela. 7 Folios 88 a 91 cuaderno 1 de la tutela. de defensa judicial, por ello no es competencia del juez constitucional realizar un análisis de fondo frente este tipo de reclamaciones. Refirió sobre los requisitos para la procedencia de la tutela contra providencia

judicial para lo cual se apoyó en la sentencia C-590 de 2005, para indicar que estos presupuestos tampoco se cumplen en el caso. 2.6. Las demás entidades accionadas guardaron silencio. 3.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el numeral 2 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,8 a su vez modificado por el numeral 5 del artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017,9 así como en virtud de lo señalado por el artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003, disposición relativa a la distribución de negocios entre las secciones del Consejo de Estado. 3.2. HECHOS: 3.2.1. La señora María Eugenia Garzón de Barrera laboró en el Instituto Nacional de Salud desde el 2 de febrero de 1982 hasta el 9 de enero de 2012.10 3.2.2. Mediante la Resolución nro. 042518 del 18 de noviembre de 2011, el Asesor II de la Vicepresidencia de Pensiones del Instituto de Seguro Social le reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez, teniendo como base el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio.11 3.2.3. La actora, actuando por conducto de apoderado, solicitó la reliquidación de

su mesada pensional a efectos de que se tuviera en cuenta lo devengado en el 8 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 9 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” 10 Folios 30 a 34 cuaderno en préstamo. 11 Folios 35 a 38 cuaderno en préstamo. último año con la inclusión de todos los factores salariales; sin embargo, mediante la Resolución nro. 38074 de 18 de febrero de 2015, Colpensiones ordenó reliquidar incluyendo solo los factores señalados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985.12 3.2.4. Contra la citada resolución se interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación; no obstante, mediante las Resoluciones nro. GNR278273 de 10 de septiembre de 2015 y nro. VPB 75923 del 23 de diciembre de 2015, se confirmó la decisión.13 3.2.5. Por lo anterior, la demandante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución nro. 38074 de 18 de febrero de 2015, que negó la reliquidación de la

pensión de vejez, así como de las demás que la confirmaron, pues en su sentir Colpensiones no tuvo en cuenta el precedente jurisprudencial establecido en la sentencia de unificación de fecha 4 de agosto de 2010.14 3.2.6. La demanda fue asignada por reparto al Juzgado Dieciocho (18) Administrativo del Circuito de Bogotá, que mediante sentencia proferida en audiencia inicial llevada a cabo el 6 de marzo de 2017 negó las pretensiones acogiendo el precedente de la Corte Constitucional en Sentencia SU-230 de 2015.15 3.2.7. La decisión fue recurrida por la parte actora y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia del 24 de agosto de 2017, confirmó la sentencia de primera instancia por las siguientes razones: Argumentó que frente a la reliquidación de la mesada pensional existían dos posturas relacionadas con la inclusión de los factores salariales a efectos de liquidar el monto de las pensiones, para lo cual citó las sentencias proferidas por la Sección Segunda de esta Corporación el 4 de agosto de 2010, dentro del expediente radicado bajo el nro. 25000-23-25-000-2006-07509-01, así como las decisiones proferidas por la Corte Constitucional en sentencias SU 230 de 2015 y SU 427 de 2016, para concluir: 12 Folios 17 a 23 cuaderno en préstamo. 13 Folios 24 a 28 cuaderno en préstamo. 14 Folios 39 a 54 cuaderno en préstamo. 15 Folios 69 a 71 cuaderno en préstamo. “[…] Esta Sala de decisión, en acatamiento de la sentencia de

unificación del 4 de agosto de 2010 proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en casos como el presente, ha accedido a que las personas beneficiarias del régimen de transición de la ley 100 de 1993, en los términos de la Ley 33 de 1985 tienen derecho a la liquidación del beneficio pensional que fuera reconocido incluyendo los factores salariales devengados durante el último año de servicios. Pero dicha postura debe modificarse, dando aplicación al contenido de las sentencias C-258 de 2013 y SU 230 de 2015 de la Corte Constitucional. En la última sentencia citada, la Sala Plena de la Corte Constitucional señaló que la interpretación fijada sobre la exclusión del IBL como un aspecto del régimen de transición “constituye un precedente interpretativo de acatamiento obligatorio que no puede ser desconocido en forma alguna” que se enmarca en el seguimiento de la sentencia C258 de 2013, pronunciamiento en sede de control abstracto de constitucionalidad que define la interpretación de los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la ley 100 de 1993, que es obligatorio en razón a sus efectos erga omnes y de cosa juzgada constitucional y que constituye precedente a seguir (…)la sala encuentra ajustado a derecho los actos administrativos acusados en cuanto a que los términos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la parte demandante no tiene derecho a la reliquidación del beneficio pensional que le fuera reconocido incluyendo todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, ya que le cálculo de su monto en cuanto al ingreso base de

liquidación debe realizarse según las prescripciones establecidas en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994. Y finalmente se tiene que la Sala plena de la Corte Constitucional en sentencia SU 427 del 11 de agosto de 2016 reiteró que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 consagra un régimen de transición con el fin de salvaguardar las expectativas legitimas que pudieren verse afectadas con la creación del sistema general de seguridad social, y que dicho beneficio consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación.

5. Conclusión. Siendo así las cosas, hay lugar a confirmar la sentencia proferida en primera instancia, ya que la pensión de la parte demandante debe liquidarse en los términos de los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que el ingreso base de liquidación es un aspecto excluido del régimen de transición, en razón del precedente fijado por la Corte Constitucional. […]” 3.3. PROBLEMA JURIDICO El asunto a resolver por esta Sala de decisión consiste en determinar sí, ¿incurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y a la protección de la tercera edad, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revoca el fallo que reconoció la reliquidación de la pensión de jubilación de una persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los

factores salariales que devengó ésta durante el último año de servicio? 3.4. ANÁLISIS DEL ASUNTO La Sala observa que en este caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en razón a que: i) Se invoca la vulneración de derechos fundamentales como son el mínimo vital, la igualdad, la seguridad social y el debido proceso, como consecuencia de las decisiones judiciales que negaron las pretensiones del medio control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por la señora María Eugenia Garzón; ii) La actora agotó todos los medios de defensa judicial de que disponía (el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió fallo en segunda instancia); iii) la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable,16 pues el recurso de apelación fue resuelto el 24 de agosto de 2017, notificado por correo el 8 de septiembre del mismo año y la tutela radicada el 7 de marzo de 2018, esto es, a los 6 meses siguientes de que se profirió la última decisión que se acusa vulnera los derechos de la accionante; iv) La demandante acusa al fallo cuestionado de incurrir en una vía de hecho por desconocer el precedente jurisprudencial establecido por la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, Consejero Ponente Dr. Víctor Alvarado Ardila, que fijó los criterios de interpretación que deben tenerse sobre las Leyes 33 y 62 de 1985, frente al régimen de transición determinado por la Ley 100 de 1993, v) La situación que generó la vulneración de derechos fundamentales fue

debidamente puntualizada en el escrito de tutela; y vi) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela. 16 Consejo de EstadoSala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Radicado nro. 11001-03-15-000-2012-02201-01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, donde se dijo que acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional era razonable que se presentara el amparo máximo en seis (6) meses después de notificada la providencia que se cuestionaba en sede constitucional, sin perjuicio de estudiar en cada caso, las circunstancias particulares para determinar el cumplimiento del requisito de inmediatez. 3.4.1. La Corte Constitucional17, al referirse a esta causal, ha precisado que: “El precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa”, y que la manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver

posteriormente”. De esta forma -concluye- “[…] el precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad útil usada para resolver los casos”. Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados y unos mismos fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho. Visto desde esta perspectiva, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados. Tampoco podrá invocarse el desconocimiento del precedente si la sentencia que difiere del mismo fundamenta su decisión en contra de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, pues ello está dentro de la autonomía funcional del juez. 17 Sentencia T-1033 de 2012.

3.4.1.2. En el presente caso, la parte actora manifiesta que la sentencia censurada desconoció el precedente establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, al haberse proferido con fundamento en la Sentencia SU-230 de 2015 dictada por la Corte Constitucional, que al abordar el estudio del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, determinó que todas las pensiones de servidores públicos y trabajadores oficiales debían liquidarse con base en lo devengado en los últimos diez (10) años de servicio y no con base en lo recibido durante el último año de servicio. En aras de efectuar el análisis planteado por la accionante y determinar si la sentencia atacada incurrió en el defecto señalado, es necesario precisar que la discusión jurídica del presente caso gira respecto de los factores que deben ser tenidos en cuenta en el ingreso base de liquidación para efectos de liquidar la pensión de vejez de aquellas personas que son beneficiarias del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en particular, si debe ser incluido lo devengado por la trabajadora durante el último año de servicio. Para determinar si la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en el defecto alegado, resulta pertinente establecer lo siguiente: i) una mirada al alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y la Corte Constitucional; ii) la posición adoptada por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017 iii) la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con

los factores que deben incluirse en el IBL para liquidar las pensiones de jubilación, y iv) solución al caso en concreto.18 III.1.1.Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional Delimitar el alcance de las disposiciones que gobiernan las decisiones de los citados órganos de cierre, resulta cardinal a efectos de resolver el caso que se nos pone de presente. 18 Se reiteran en esta oportunidad las consideraciones expuestas por la Sección Primera en sentencias de tutela de 15 de julio de 2016 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-0043600(AC), 6 de octubre de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01980-00(AC), C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de marzo de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-201603192-00 (AC); C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés (E)); y 27 de julio de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03171-01(AC); C. P: Hernando Sánchez Sánchez). III.1.1.1. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado Sobre el punto, ya esta Sección en un importante pronunciamiento del 8 de junio de 2018, resaltó que todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; que sus sentencias de unificación tienen valor vinculante para los

Tribunales y Jueces; que pueden existir casos en los cuales no es procedente aplicarlas si los casos son disímiles o fundamentando razonadamente y con suficiencia la postura, y que el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo. El discernimiento que llevó a concluir lo expuesto en la oportunidad mencionada, vino acompañado de todo un análisis de las normas que regulan la función de unificación del Consejo de Estado y de los pronunciamientos que sobre el particular ha expedido la Corte Constitucional, en los cuales reconoce expresamente el carácter vinculante de las decisiones del órgano de cierre en lo contencioso administrativo. A estos efectos, dice en lo pertinente la sentencia de junio 8 de 2018, al tratar de la función de unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, en las sentencias de la Corte Constitucional: “(…) a propósito de la expedición de la Ley 1437 de 201119, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia20, regulado en los artículos 256 a 268 ibídem, y pronunciarse sobre el artículo 270 ejusdem, relacionado con las sentencias de unificación, la Corte Constitucional21 razonó de la siguiente manera: “[…] uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la

Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de 19 "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 20 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “[…] Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?. En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución[…]”. 21 Sentencia C-179 de 2016 órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa22. Según se observa en los antecedentes legislativos, más allá de responder a un tema de igualdad de trato, se entendió que reforzar la citada función tendría una incidencia directa en la

protección de los derechos, con miras a reducir la litigiosidad y fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como judicial23. Con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes24. Por virtud de esta categorización, se observa que no todas las decisiones que se profieren por el citado Tribunal adquieren la condición de sentencias de unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como tales expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en relación con la proyección de sus efectos. […] Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las

altas cortes25. 22 CP art. 237.1 23 En la exposición de motivos se expuso que: “Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado”. Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009. 24 En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se específica lo siguiente: “(…) Me parece muy importante buscar ese mecanismo, un mecanismo que permita eso que queremos, tanto el Gobierno como la jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a uno decirle a los funcionarios del sector administrativo: ‘De aquí en adelante, frente a este tema, ésta es la posición’; algo que pudiera haber sido discutido por la Sala Plena, las salas o las secciones, y que a partir de esas líneas jurisprudenciales, el Gobierno pudiese adoptar, y los jueces también, actitud y acciones que permitieran evitar tanta proliferación de demandas

innecesarias”. 25 En la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se concluyó que: “El respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (Arts. 29, 121 y 122 C.P.); (ii) en el hecho que el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) en que las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) en que el desconocimiento del precedente y con ello del principio de legalidad, implica la responsabilidad de los servidores Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo