CE-11001-03-15-000-2018-00714-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN

DEL DERECHO A LA IGUALDAD / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL

DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INCLUSIÓN DE LA TOTALIDAD DE FACTORES SALARIALES DEVENGADOS EN EL ÚLTIMO AÑO DE SERVICIOS ¿[I]ncurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad social, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, negó la reliquidación de la pensión de jubilación de una persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó durante el último año de servicios? (…) se tiene que el Tribunal (…) efectuó una errónea aplicación de las providencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y SU 427 de 2016 proferidas por la Corte Constitucional, toda vez que los presupuestos fácticos y jurídicos que fundamentan dichas decisiones no se adecuan a la situación fáctica y jurídica del accionante, motivo por el cual no constituyen precedente de la controversia planteada. Al respecto debe ponerse de presente que, las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en sede de tutela, y aún aquellas de unificación, no son precedente de obligatorio cumplimiento para los tribunales y Jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en tanto

existen sentencias de unificación dictadas como Tribunal supremo de la Jurisdicción y con fundamento en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, que fijan el criterio unificado de la Corporación respecto de la determinación de índice base de liquidación de las pensiones sometidas al régimen de transición, y que en concreto señalan que en virtud del principio de inescendibilidad, para el efecto debe tenerse en cuenta la regulación contenida en la ley anterior y no lo previsto en el artículo 21 de la ley 100 de 1993. Así las cosas, la existencia de sentencias de unificación del Consejo de Estado hacían inaplicable los razonamientos realizados por la Corte Constitucional al resolver casos concretos en las sentencias de unificación antes referidas. Además se ha reiterado por parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado y por esta Sala en pronunciamientos de tutela, que la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, únicamente aplica para personas que se encuentran en el régimen pensional de congresistas y de altas dignidades del Estado y que, en tal virtud, la regla de interpretación en ella contenida que se hizo extensiva a todos los regímenes especiales con la sentencia SU-230 de 2015.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00714-00(AC)

Actor: OLGA MERY BOGOTÁ MORENO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y OTROS Se decide la acción de tutela interpuesta por la señora Olga Mery Bogotá Moreno en contra de la Sección Segunda, Subsección “C” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (en adelante el Tribunal), con ocasión de la sentencia proferida el día 29 de noviembre de 2017, mediante la cual se confirmó el fallo dictado por el Juzgado Doce Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda (en adelante el Juzgado) dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número de radicación 11001 3335 012 2013 00397 01.

I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Olga Mery Bogotá Moreno solicitó en ejercicio de la acción de tutela, que se amparen sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social en conexión al mínimo vital y a la vida digna, así como los principios de favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales, al considerar que le fueron vulnerados con ocasión del fallo de segunda instancia, proferido por la Sección Segunda, Subsección “C” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó la sentencia dictada por el Juzgado Doce (12) Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho bajo radicado 11001 3335 012 2013 00397 01, que la actora ejerció en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP (En adelante UGPP).

Adujo que dicha providencia incurrió en defecto sustantivo, por indebida aplicación

de la Ley 100 de 1993 y la Ley 33 de 1985, y desconoció el precedente contenido en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 20101, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. La acción fue admitida mediante auto del 9 de abril de 2018, en el que se ordenó notificar a los Magistrados que integran la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al Juez Doce Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y al representante legal de la Unidad 1 Proferida dentro del proceso bajo radicado 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-09).

Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP y comunicar al Representante Legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca por intermedio del magistrado ponente rindió informe2 en que solicitó declarar improcedente la acción de tutela por considerar que la providencia cuestionada se encuentra ajustada a derecho, en la medida en que no se vulneró ninguno de los derechos fundamentales invocados por la accionante, ni se configuró causal alguna de procedencia de la tutela contra providencias judiciales. 2.3. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por medio de comunicación de 17 de abril de 20183, solicitó negar la acción de la referencia por cuanto, a su juicio, la jurisprudencia de la Corte Constitucional prevalece sobre las decisiones de

unificación del Consejo de Estado y, en ese sentido, se debe dar aplicación a los criterios establecidos por el Alto Tribunal Constitucional para liquidar el IBL de las pensiones sujetas al régimen de transición. Indicó que las providencias cuestionadas se ajustaron a las normas que en materia pensional regulan el tema, y por tanto, no hay lugar a la inclusión de factores salariales diferentes a los señalados en la norma, de acuerdo con lo establecido en los precedentes jurisprudenciales contemplados en las providencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016, y en reciente pronunciamiento contenido en la sentencia SU-395 del 22 de junio de 2017 y el auto 229 de 10 de mayo de 2017. Así mismo, señaló que el demandante pretende reabrir un debate que ya fue resuelto dentro de un proceso ordinario, desconociendo la existencia de la cosa juzgada. 2.4. El Juzgado Doce Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá remitió en calidad de préstamo el expediente 11001 3335 012 2013 00397 004; sin embargo, guardo silencio frente a las pretensiones de la demanda. 2 Visible a folios 82 a 84 del cuaderno principal. 3 Ibídem, folios 85 a 110 4 Folio 139 de este cuaderno. 2.5. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio frente a las pretensiones del accionante.

III. CONSIDERACIONES III.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN De conformidad con lo previsto por el numeral quinto del artículo 2.2.3.1.2.1 del

Decreto 1069 de 2015 reformado por el Decreto 1983 de 2017 y en virtud del numeral 6º del artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 3.2. CUESTIÓN PREVIA Mediante escrito de 29 de mayo de 20185, la doctora María Elizabeth García González, magistrada de la Sección Primera de la Corporación, manifestó encontrarse impedida para actuar, por cuanto tiene un interés directo en las resultas del proceso, dado que el asunto definido en la sentencia objeto de tutela tiene que ver con el alcance de la sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional y el régimen pensional de los Congresistas, que de conformidad con lo previsto en la Ley 4ª de 18 de mayo de 19926 y el Decreto 1359 de 12 de julio de 19937, está vinculado al sistema de pensiones de los Magistrados de las Altas Cortes. Por tal motivo, considera encontrarse incursa en la causal de impedimento consagrada en el artículo 56, numeral 1º, del Código de Procedimiento Penal8. 5 Folio 181 de este cuaderno. 6 “Por la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el

artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. (…)” 7 “Por el cual se establece un régimen especial de pensiones, así como de reajustes y sustituciones de las mismas, aplicable a los senadores y representantes a la cámara.” 8 ARTÍCULO 56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento. Respecto de la manifestación de impedimento de la doctora María Elizabeth García González, conviene recordar que, como bien lo ha sostenido esta Sección9, para la configuración de dicha causal deben concurrir dos presupuestos i) El objetivo: consistente en que en la actuación intervenga el juez y/o uno de sus parientes en cierto grado determinado por la ley. Es suficiente que el impedido afirme la existencia del parentesco o la calidad de juez para que se configure la causal; y ii) El subjetivo: relacionado con el hecho de que el juez o sus parientes, tengan interés calificado en las resultas del proceso. Este interés se presenta en variadas situaciones que deben identificarse en cada caso concreto, y tienen como común denominador que los sujetos de quienes se predica la causal puedan resultar afectados o favorecidos con la decisión. En relación con este último aspecto, el juez que estudia el impedimento debe valorar si quien lo manifiesta o su pariente, tiene un interés calificado en el resultado del proceso, aspecto que desde luego exige que en cada caso particular se haga una valoración de las circunstancias de tiempo, modo y lugar. En el presente asunto, la Sala observa que, efectivamente, el alcance de la sentencia SU-230 de 2015 tiene una relación con la liquidación de la pensión de

jubilación (Ley 4ª de 1992); y, en consideración a que lo decidido en el proceso de la referencia podría afectar la situación personal de la Magistrada María Elizabeth García González, estima la Sala que se encuentran acreditados los presupuestos para que se declare fundado el impedimento manifestado por ella. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto.

3.3. HECHOS

1. Que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la actuación procesal. 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 15 de diciembre de 2015. Rad.: 2013 – 6956. 3.3.1. La señora Olga Mery Bogotá Moreno se desempeñó como funcionaria pública por más de veinte (20) años, siendo su último lugar de prestación de servicio la Escuela Superior de Administración Pública10. Para el 1º de abril de 1994 tenía una edad superior a los cuarenta (40) años y quince (15) años de servicios. 3.3.2. El 30 de julio de 2013 la señora Bogotá Moreno demandó a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la nulidad de la Resolución No. 043446 de 23 de abril de 2012, solicitando que se le reconozca y pague la reliquidación de su pensión de jubilación, teniendo en cuenta el promedio del setenta y cinco por ciento (75%) de todos los factores de salario devengados en el último año de servicio, esto es, sueldo, pago antigüedad, sueldo encargo,

bonificación de servicio, bonificación especial, pago sueldo de vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad, de los cuales cotizó a seguridad social en sueldo, pago antigüedad, sueldo encargo, bonificación de servicio, bonificación especial y pago sueldo de vacaciones11. 3.3.3. El Juzgado Doce (12) Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 21 de octubre de 201512, negó las pretensiones de la demanda, providencia que fue apelada por la parte demandante. 3.3.4. El 29 de noviembre de 201713 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, confirmó la sentencia de primera instancia, bajo el argumento que según la posición adoptada por la Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017, la cuantía de dicha prestación económica corresponde al 75% del promedio de los salarios que sirvieron de base para los aportes durante los últimos diez (10) años. 3.4. PROBLEMA JURIDICO El asunto a resolver por esta Sala de decisión consiste en determinar sí, ¿incurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad social, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, negó la reliquidación de la pensión de 10 Mediante Resolución SC0944 de 8 de julio de 2009 se aceptó la renuncia presentada por la señora Bogotá Moreno al cargo de profesional universitario 2044-09 de la planta global de personal

administrativo de la ESAP, con funciones en la Secretaría General de esa entidad. Folio 10 del cuaderno principal en préstamo. 11 Ibídem, folios 20 y 21. 12 Visible a folios 237 a 242, del cuaderno principal en préstamo. 13 Ibídem, folios 282 a 289. jubilación de una persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó durante el último año de servicios? 3.5. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN La Sala encuentra que los requisitos generales para intentar la acción se cumplen, en razón a que: i) para la atención de un asunto sobre la seguridad social se invoca la vulneración de derechos de orden fundamental como lo son los derechos a la igualdad y al debido proceso; ii) la actora agotó todos los medios de defensa judicial de que disponía, toda vez que se surtieron las dos instancias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y contra la providencia que se controvierte no procede recurso adicional; iii) la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable14, pues la sentencia cuestionada fue proferida el 29 de noviembre de 2017 y fue notificada vía correo electrónico el 12 de diciembre de esa misma anualidad15, y la acción de tutela fue radicada el 9 de marzo de 2018, es decir, aproximadamente tres (3) meses después; iv) la Sala observa que la accionante acusa al fallo cuestionado de incurrir en una vía de hecho al desconocer el precedente jurisprudencial establecido por la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, Consejero Ponente Dr. Víctor Alvarado Ardila, que fijó los criterios de interpretación que

deben tenerse sobre las leyes 33 y 62 de 1985, frente al régimen de transición determinado por la Ley 100 de 1993, v) la situación que generó la vulneración de derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela; y vi) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela.

3.6. ANÁLIS DEL ASUNTO

3.6.1. El Precedente Judicial. La Corte Constitucional16, al referirse a esta causal, ha precisado que: “El precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa”, y que la manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso 14 Sentencia del treinta (5) de agosto de 2014, Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado No. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera. 15 Visible a folios 290 y 291 del cuaderno principal del expediente en préstamo. 16 Sentencia T-1033 de 2012. es si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son

semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”. De esta forma -concluye- “[…] el precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad útil izada para resolver los casos”. Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar y unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho. Visto desde esta perspectiva, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados. Tampoco podrá invocarse el desconocimiento del precedente si la sentencia que difiere del mismo fundamenta su decisión en contra de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, pues ello está dentro de la autonomía funcional del juez.

3.6.2. En el presente caso, la parte actora manifiesta que la sentencia censurada desconoció el precedente establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, al haberse proferido con fundamento en las Sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017 dictadas por la Corte Constitucional, que al abordar el estudio del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, determinó que todas las pensiones de servidores públicos y trabajadores oficiales debían liquidarse con base en lo devengado en los últimos diez (10) años de servicio y no con base en lo recibido durante el último año de servicios. Por lo mismo, considera la actora que la sentencia atacada incurrió en defecto material o sustantivo al aplicar de forma incorrecta lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y la Ley 33 de 1985, al negar la pensión de jubilación con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. Del anterior planteamiento la Sala advierte que los defectos alegados por la accionante se encuentran estrechamente relacionados, toda vez que la ocurrencia de uno conlleva a la configuración del otro, puesto que el debate sobre la interpretación y aplicación de las normas señaladas surge a partir de los precedentes jurisprudenciales existentes en la materia. En ese orden, para la Sala, el cargo sobre el defecto sustantivo se subsume dentro la acusación por desconocimiento del precedente. En aras de efectuar el análisis planteado por la accionante y determinar si la sentencia atacada incurrió en el defecto señalado, es necesario precisar que la

discusión jurídica del presente caso gira respecto de los factores que deben ser tenidos en cuenta en el ingreso base de liquidación para efectos de liquidar la pensión de vejez de aquellas personas que son beneficiarias del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en particular, si debe ser tenido en cuenta lo devengado por el trabajador durante el último año de servicio. Para determinar si la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en el defecto alegado, resulta pertinente establecer lo siguiente: i) una mirada al alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y la Corte Constitucional; ii) la posición adoptada por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017 iii) la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con los factores que deben incluirse en el IBL para liquidar las pensiones de jubilación, y iv) solución al caso en concreto17. 17 Se reiteran en esta oportunidad las consideraciones expuestas por la Sección Primera en sentencias de tutela de 15 de julio de 2016 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-0043600(AC), 6 de octubre de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01980-00(AC), C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de marzo de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-201603192-00 (AC); C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés (E)); y 27 de julio de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03171-01(AC); C. P: Hernando Sánchez Sánchez). 3.6.3 Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional Delimitar el alcance de las disposiciones que gobiernan las decisiones de los citados órganos de cierre, resulta cardinal a efectos de resolver el caso que se nos pone de presente. 3.6.3.1. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado Sobre el punto, ya esta Sección en un importante pronunciamiento del 8 de junio de 2018, resaltó que todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; que sus sentencias de unificación tienen valor vinculante para los Tribunales y Jueces; que pueden existir casos en los cuales no es procedente aplicarlas si los casos son disímiles o fundamentando razonadamente y con suficiencia la postura, y que el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo. El discernimiento que llevó a concluir lo expuesto en la oportunidad mencionada, vino acompañado de todo un análisis de las normas que regulan la función de unificación del Consejo de Estado y de los pronunciamientos que sobre el particular ha expedido la Corte Constitucional, en los cuales reconoce expresamente el carácter vinculante de las decisiones del órgano de cierre en lo contencioso administrativo. A estos efectos,

dice en lo pertinente la sentencia de junio 8 de 2018, al tratar de la función de unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, en las sentencias de la Corte Constitucional: “[…] a propósito de la expedición de la Ley 1437 de 201118, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia19, regulado en los artículos 256 a 268 ibídem, y pronunciarse sobre el artículo 270 18 Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 19 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “[…] Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?. En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo

237, numeral 1, de la Constitución[…]”. ejusdem, relacionado con las sentencias de unificación, la Corte Constitucional20 razonó de la siguiente manera: “[…] uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa21. Según se observa en los antecedentes legislativos, más allá de responder a un tema de igualdad de trato, se entendió que reforzar la citada función tendría una incidencia directa en la protección de los derechos, con miras a reducir la litigiosidad y fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como judicial22. Con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes23. Por virtud de esta categorización, se observa que no todas las decisiones que se profieren por el citado Tribunal adquieren la condición de sentencias de unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como tales expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en relación con la proyección de sus efectos.

[…] Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al 20 Sentencia C-179 de 2016 21 CP art. 237.1 22 En la exposición de motivos se expuso que: “Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado”. Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009.

23 En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se específica lo siguiente: “(…) Me parece muy importante buscar ese mecanismo, un mecanismo que permita eso que queremos, tanto el Gobierno como la jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a uno decirle a los funcionarios del sector administrativo: ‘De aquí en adelante, frente a este tema, ésta es la posición’; algo que pudiera haber sido discutido por la Sala Plena, las salas o las secciones, y que a partir de esas líneas jurisprudenciales, el Gobierno pudiese adoptar, y los jueces también, actitud y acciones que permitieran evitar tanta proliferación de demandas innecesarias”. necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas cortes24. Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un

carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En todo caso, cabe aclarar que la obligatoriedad que tienen las sentencias de unificación, no excluye el deber genérico de seguir el precedente, respecto de las decisiones del Consejo de Estado que no tienen dicha condición. Así lo advirtió esta Corporación, en la Sentencia C-5