CE-11001-03-15-000-2018-00733-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de inmediatez / INMEDIATEZ - Seis (6) meses es el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencia judicial / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia [L]a solicitud de amparo constitucional se presentó por fuera de la pauta de los 6 meses que fijó la jurisprudencia del Consejo de Estado como término prudencial para cuestionar vía tutela providencias judiciales. (…). Revisados los argumentos presentados por la parte actora, advierte la Sala que no es una excusa que justifique la tardanza en la interposición de la presente acción (…). En ese sentido, el término resulta injustificado para solicitar ante un juez de tutela la protección de derechos fundamentales; máxime cuando en el expediente no se encontró prueba alguna que demostrara la imposibilidad del actor para interponer la presente acción de tutela con anterioridad. Finalmente, no se advierte la existencia de un perjuicio irremediable (…) la Sala confirmará el fallo de primera instancia proferido por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, pero en el entendido de declarar improcedente la acción por no cumplir el requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, específicamente el de inmediatez.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a los criterios para determinar si se ha cumplido con el requisito de inmediatez al interponer la acción de tutela, ver: Corte

Constitucional, sentencia SU-391 de 27 de julio de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00733-01(AC)

Actor: MUNICIPIO DE ITAGÜÍ - ANTIOQUIA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el Municipio de Itagüí -Antioquia, contra la sentencia del 12 de abril de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, que en el trámite de la acción de tutela de la referencia, resolvió lo siguiente: “Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta por el Municipio de Itagüí, Antioquia en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad en Descongestión, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

(…)”1 ANTECEDENTES El 12 de marzo de 20182, el Municipio de Itagüí – Antioquia, por conducto de apoderado, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad en Descongestión, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia e igualdad.

1. Pretensiones 1.1. El demandante solicitó la suspensión provisional del proceso ejecutivo

radicado bajo el No.05001-33-33-007-2018-00047-00 que cursa en el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Medellín, medida que fue negada por no contar con los elementos de juicio suficientes que advirtieran la necesidad3. 1.2. Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “1. PRINCIPAL: Se ordene la SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS LEGALES Y EJECUTORIA de la sentencia Nº. 017 del 22 de junio de 2015, proferida por la Sala Tercera de Oralidad en Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia, que confirma la proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Medellín el 8 de noviembre de 2013 correspondiente al radicado: 05001 33 33 007 2012 00208 00, donde figura demandante el señor Juan David Pérez García y demandado el Municipio de Itagüí, proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.

2. EN CONSECUENCIA de lo anterior, SE ORDENE a la Sala Tercera de Oralidad en Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia que MODIFIQUE Y ADICIONE la sentencia en cuestión, en donde figura como demandante el señor Juan David Pérez García y 1 Ver folio 49 reverso del expediente. 2 Ver folio 1 del expediente. 3 Ver folio 27 del expediente. demandado el Municipio de Itagüí Rad. 05001 33 33 007 2012 00208 00, proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, en el SENTIDO DE PROFERIR una NUEVA SENTENCIA que tenga COMO

REFERENTE LOS POSTULADOS ESTABLECIDOS EN LAS REGLAS INDEMNIZATORIAS PRECEPTUADAS EN LA SENTENCIA SU556 DE 2014, la cual reconoce la estabilidad laboral de las personas vinculadas en provisionalidad en cargos de carrera y la expectativa del Estado de no ser sometido a condenas desproporcionadas y excesivas.

3. EN CONSECUENCIA de lo anterior, SE COMUNIQUE al Juzgado 007 Administrativo Oral del Circuito de Medellín donde figura como demandante el señor Juan David Pérez García y demandado el Municipio de Itagüí, Proceso Ejecutivo, Rad. 05001 3333 007 2018

00047 00, para que PROCEDA A DICTAR AUTO, DONDE SE SUSPENDA EL PROCESO EJECUTIVO, HASTA TANTO la Sala Tercera de Oralidad en Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia, emita nuevo fallo con ocasión de la presente acción de tutela.”4

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El señor Juan David Pérez García instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Decreto 557 del 15 de marzo de 2012 proferido por el Alcalde del Municipio de Itagüí, en donde se determinó la insubsistencia del nombramiento en provisionalidad del empleo de Agente de Tránsito, Código 403, Grado 4 nivel asistencial de la planta global. 2.2. El asunto fue repartido al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Medellín, que profirió sentencia de primera instancia el 8 de noviembre de 2013, en la que declaró la nulidad del acto administrativo demandado y ordenó reintegrar al

demandante reconociéndole todas las sumas de dinero dejadas de percibir y a las que tuvo derecho con su correspondiente indexación. 4 Ver folio 21 a 22 del expediente. 2.3. El Municipio de Itagüí Presentó recurso de apelación contra esta decisión. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad en Descongestión conoce del recurso y confirmó el fallo de primera instancia en sentencia del 22 de junio de 2015. 2.4. El 13 de noviembre de 2017 el Municipio de Itagüí a través de resolución 133023 dio cumplimiento a la providencia referida, utilizando los parámetros de la sentencia de la Corte Constitucional SU-556 de 2014, es decir liquidó y pagó únicamente lo correspondiente a 24 meses de salario. 2.5. El 12 de febrero de 2018 el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Medellín libro mandamiento de pago a favor de Juan David Pérez García, notificado el 20 de febrero. 2.6. El 22 de febrero de 2018 el Municipio de Itagüí presenta recurso de reposición contra la anterior decisión y da respuesta a la demanda.

3. Fundamentos de la acción 3.1. Sostiene la parte actora que la autoridad judicial accionada vulnera los derechos fundamentales cuyo amparo invoca, toda vez que no aplicó el precedente de la sentencia SU-556 de 2014 proferida por la Corte Constitucional, en donde para el reintegro de empleados que tengan calidad de provisionales solo se debe pagar salarios y prestaciones hasta el momento de la sentencia, descontando lo recibido por cualquier concepto sin que lo que se deba pagar sea inferior a 6 meses ni superior a 24 meses.

3.2. En ese orden, hace énfasis en que la Corte Constitucional estableció topes en el valor de la indemnización a la que tienen derecho los trabajadores provisionales en cargos de carrera despedidos sin justa causa a fin de evitar pagos excesivos y desproporcionados. 3.3. Como sustento de su alegato relacionó las sentencias SU-556 de 2014, SU053 de 2015, SU 054 de 2015, SU-354 de 2017 y T-032 de 2016 proferidas por la Corte Constitucional y la sentencia 11001-03-15-000-2016-00424-01 de la Sección Quinta del Consejo de Estado.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Una vez avocado el conocimiento de la presente acción por parte del Despacho Sustanciador, mediante auto del 14 de marzo de 2018 el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, dispuso (i) negar la medida provisional solicitada por el Municipio de Itagüí – Antioquia, (ii) admitir la acción de tutela, (iii) vincular al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Medellín y al señor Juan David Pérez García y (iv) notificar a las partes (fl. 27 reverso). 4.2. Juan David Pérez García, actuando mediante apoderada, solicitó la improcedencia de la presente acción de tutela por considerar que el Municipio de Itagüí no cumple con el requisito de inmediatez, pues la tutela fue interpuesta trascurridos dos años y ocho meses después de que se emitiera la sentencia de segunda instancia sin que existiera justificación para interponerla vencido el término de seis meses.

Adicionalmente, señaló que el Municipio de Itagüí reintegró al señor Juan David Pérez García al mes siguiente de dictarse la sentencia, periodo en el cual debió interponer tutela contra la providencia judicial o haber agotado el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial dentro de los 5 días siguientes a la notificación del fallo (fls. 34-39). 4.3. El Tribunal Administrativo de Antioquia, por conducto del magistrado ponente sostuvo que, el principio de inmediatez constituye un requisito de procedibilidad de la acción de tutela por lo que su interposición debe hacerse oportunamente. Indicó que la sentencia de segunda instancia fue proferida el 22 de junio de 2015 y notificada el 30 de junio de 2015, mientras que la acción de tutela fue presentada el 13 de marzo de 2018 sin que existiera justificación alguna para la inactividad de la parte actora. Por lo anterior desvirtuó la vulneración de derechos fundamentales. Finalmente, señaló que en la sentencia controvertida se indicaron las razones para confirmar la decisión de primera instancia (fls. 41-42). 4.4 El Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Medellín omitió dar respuesta a la presente acción de tutela.

5. Providencia impugnada Mediante providencia del 12 de abril de 2018, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” rechazó por improcedente la presente acción de tutela.

Sostuvo que para el caso concreto no hubo inmediatez, debido a que la providencia que se cuestiona fue proferida el 22 de junio de 2015 y notificada por edicto fijado el 01 de julio de 2015 y desfijado el 03 del mismo mes y año, por lo

que quedo ejecutoriada el 08 de julio de 2015. Agregó que el término para presentar la acción de tutela venció el 08 de enero de

2016. No obstante, la acción de tutela fue interpuesta el 12 de marzo de 2018, esto es por fuera del término de los seis meses (fls. 47-50).

6. Impugnación El Municipio de Itagüí – Antioquia impugnó la anterior decisión (fls. 55-61). Insistió que el principio de inmediatez para el caso no debe ser tan rigurosamente aplicado, pues el fallo cuestionado es del 22 de junio de 2015 y fue acatado por parte del Municipio el 23 de noviembre de 2017 mediante Resolución 133023, utilizando los parámetros de la sentencia SU-556 de 2014. No obstante, el apoderado del señor Juan David Pérez García inició proceso ejecutivo, notificándosele mandamiento de pago al Municipio de Itagüí el 12 de febrero de

2018. Argumenta que la acción de tutela es procedente cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo, señala que en la actualidad los efectos nocivos de la vulneración siguen vigentes, a razón del proceso ejecutivo iniciado. En ese orden, hace énfasis en que el título ejecutivo que se pretende hacer valer contraría el ordenamiento legal, obligando al Municipio de Itagüí a cancelar una suma de dinero superior a la que legalmente se debe reconocer y pagar.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo

para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, su procedencia es excepcional.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales5 y especiales6 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción. 5 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente

relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 6 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución.

3. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.

Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto. Sin embargo, la Corte Constitucional7 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los

derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica”8. La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar9, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez. Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 201610, así: 7 Corte Constitucional, sentencia T123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 8 Ibídem. “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la

vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”11 Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación del 5 de agosto de 201412 9 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU-391 de 2016 M.P. Alejandro Linares

Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño, sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 10 Corte Constitucional. M. P. Alejandro Linares Cantillo. 11 Ibídem. 12 Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.,

C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional13.

4. Estudio y solución del caso concreto 4.1.En el caso bajo examen se tiene que la providencia atacada es la dictada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 22 de junio de 2015, que confirmó el fallo proferido el 8 de noviembre de 2013 por el Juzgado

Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Medellín. Esta providencia fue notificada por edicto, fijado entre el 1 y el 3 de julio de 2015, y el escrito de tutela fue presentado el 12 de marzo de 2018. Lo que quiere decir que trascurrieron 2 años, 8 meses y 8 días entre la notificación de la decisión

cuestionada y la presentación de la acción de tutela. 4.2. Lo anterior permite inferir que la solicitud de amparo constitucional se presentó por fuera de la pauta de los 6 meses que fijó la jurisprudencia del Consejo de Estado como término prudencial para cuestionar vía tutela providencias judiciales. 4.3. Para justificar la tardanza en la interposición de la acción de tutela, la parte actora manifiesta: “Debe manifestar este apoderado que si bien lo que se ataca está contenido en la sentencia atacada, lo cierto es que los efectos nocivos de la vulneración se manifiestan solo al momento en el que el municipio paga lo máximo a lo cual está obligado y el accionado impetra un proceso ejecutivo, cuyos fines extralimitan lo reconocido por la ley. Es decir, hasta el pago que hizo el Municipio de Itagüí mediante la Resolución 133023 del 23 de noviembre de 2017, mi apoderado no sintió los verdaderos efectos nocivos de la violación de sus derechos fundamentales, sino hasta la notificación realizada al Municipio de Itagüí el 20 de febrero de 2018, del Mandamiento de pago del doce (12) de febrero de 2018 (…)”14 (subrayado fuera del texto) 4.4. Revisados los argumentos presentados por la parte actora, advierte la Sala que no es una excusa que justifique la tardanza en la interposición de la presente acción, pues allí se hace mención del proceso ejecutivo iniciado por el apoderado 13 T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. de Juan David Pérez García para hacer efectiva la sentencia de primera instancia,

pero nada tiene que ver con la posibilidad de haber cuestionado en el plazo razonable la decisión Tribunal Administrativo de Antioquia que les era lesiva a sus intereses y que ahora cuestionan a través de la presente acción. 4.5 En ese sentido, el término resulta injustificado para solicitar ante un juez de tutela la protección de derechos fundamentales; máxime cuando en el expediente no se encontró prueba alguna que demostrara la imposibilidad del actor para interponer la presente acción de tutela con anterioridad. 4.6 Finalmente, no se advierte la existencia de un perjuicio irremediable, en la medida en que los argumentos que presenta en la impugnación se dirigen al proceso ejecutivo que se encuentra en curso donde, pudieron excepcionar contra el mandamiento de pago respectivo en caso de que se encontrara configurada alguna de las causales que tiene previstas la ley. 4.7. Como consecuencia de los argumentos esgrimidos, la Sala confirmará el fallo de primera instancia proferido por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, pero en el entendido de declarar improcedente la acción por no cumplir el requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, específicamente el de inmediatez. En mérito de lo expuesto la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la decisión impugnada, proferida el 12 de abril de 2018, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, pero en el entendido de declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el Municipio de Itagüí -

Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 14 Ver a folio 57 del expediente.

3. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

AUSENTE CON PERMISO

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero