CE-11001-03-15-000-2018-00751-01(AC)-2018

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL

PRECEDENTE / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN / PRECEDENTE APLICABLE El asunto a resolver por ésta Sala de Decisión consiste en determinar si: ¿ incurre en desconocimiento del precedente, [y vulneración de] los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y a la protección de la tercera edad, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho revoca el fallo que reconoció la reliquidación de la pensión de jubilación de una persona perteneciente al régimen de transición, [en la que se le tuvieron en cuenta] todos los factores salariales que devengó durante el último año de servicio? (…) [E]s claro que no existe sino una línea que debe ser atendida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a la hora de resolver litigios en los cuales se controvierta la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 frente a situaciones jurídicas concretas, siempre y cuando no se refiera al régimen de congresistas, y es la contenida en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el expediente (…) 25000-23-25-000-2006-07509-01. (…) [L]a existencia de sentencia

de unificación del Consejo de Estado hacía inaplicable los razonamientos realizados por la Corte Constitucional al resolver casos concretos en las sentencias de unificación. (…) En atención a que la sentencia cuestionada no se fundamentó en el precedente jurisprudencial establecido por la Sección Segunda de esta Corporación en materia de determinación del IBL para la liquidación de las pensiones de las personas cobijadas por el régimen de transición, el cual se ha mantenido sin modificación alguna, aún después de la expedición de las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, SU-210 de 2017, así como el Auto No. 229 de 10 de mayo de 2017 de la Corte Constitucional es de concluir que incurrió en el defecto desconocimiento del precedente alegado por la actora.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00751-01(AC)

Actor: CARMENZA FLORIÁN MORA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Se decide la impugnación interpuesta por la señora Carmenza Florián Mora en contra de la sentencia del 31 de mayo de 2018, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual negó el amparo de los derechos fundamentales invocados.

I. SÍNTESIS DEL CASO

La señora Carmenza Florián Mora, actuando a nombre propio, solicitó en ejercicio de la acción de tutela, que se amparen sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y a la protección de las personas de la tercera edad, al considerar que le fueron vulnerados con ocasión de la providencia del 26 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, en segunda instancia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado No. 73001 3333 006 2015 00519 01, que promovió contra la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.

II. TRÁMITE DE LA TUTELA 2.1. La Sección Quinta de ésta Corporación, mediante auto 20 de marzo de 20181, admitió la presente solicitud de amparo y ordenó notificar a los Magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Tolima, al Juez Sexto (6) Administrativo del Circuito de Ibagué y al Presidente de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones. 2.2. A través de oficio del 22 de marzo de 20182, el Juez Sexto (6) Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, señaló que en sentencia del 4 de septiembre de 2017, accedió a la pretensiones de la demanda, de conformidad con los lineamientos establecidos por el Consejo de Estado en materia de los factores salariales que integran el IBL a favor de las personas beneficiarias del régimen de transición. 2.3. El Tribunal Administrativo del Tolima, por medio de escrito del 22 de marzo de 20183, se opuso a las pretensiones de la tutela, esgrimiendo las

siguientes razones: Señaló que acogió el precedente determinado por la Corte Constitucional, por tal motivo y de conformidad con la situación fáctica de la señora Florián Mora, resolvió revocar el fallo de primera instancia que accedió a las pretensiones. 1 Visible a folios 79 del expediente de tutela. 2 Visible a folios 85 del expediente de tutela. 3 Visible a folio 84 del expediente de tutela. Mencionó que aunque los jueces deben respetar los decisiones proferidas por los órganos de cierre de la respectiva jurisdicción, ello no implica que ese principio sea absoluto, pues pueden presentarse situaciones que ameriten un cambio en la materia, siendo una de ellas, el artículo 48 de la Constitución Política, modificado por el acto legislativo 01 de 2005, y el hecho que la Corte Constitucional hubiera fijado un criterio diferente al Consejo de Estado en sentencias C-539 de 2011, C634 de 2011 y T-656 de 2011. 2.4. A través de oficio del 26 de marzo de 20184, la Administradora Colombiana de Pensiones (En adelante Colpensiones), solicitó se declare improcedente la acción de tutela de la referencia, esgrimiendo las siguientes razones: Adujo que la presente petición de amparo, no cumple con los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. Indicó que la sentencia acusada se fundamentó en las sentencias C-258 de 2013, C-582 de 2012, C-816 de 2011, SU-230 de 2015 y SU-427 DE 2016, proferidas por la Corte Constitucional, por lo que el Tribunal no desconoció el precedente en

materia de la reliquidación pensional, como endilga la demandante.

III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Quinta del Consejo de Estado, en fallo del 31 de mayo de 20185, negó la acción de tutela presentada por la señora Florián Mora, con base en las siguientes razones: Señaló que la decisión adoptada por el Tribunal fue acertada, aunque no por la labor de interpretación que realizó esa entidad para acoger la posición de la Corte Constitucional y apartarse de la del Consejo de Estado, en ejecución del ejercicio de la autonomía judicial, sino en razón a que el precedente del órgano de cierre de la jurisdicción constitucional es vinculante para todos los jueces de la República, cuando el mismo fija el contenido y alcance de una norma a partir de los presupuestos de la Constitución Política. 4 Visible a folios 89 a 91 del expediente de tutela. 5 Visible a folios 132 a 144 del expediente de tutela Manifestó que la sentencia acusada se fundamentó en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, que es aplicable al caso de la señora Florián Mora, toda vez que la Corte Constitucional afirma que el IBL no es un aspecto sujeto al régimen de transición, lo que lleva a concluir que este corresponde a lo devengado en los últimos diez años.

IV. LA IMPUGNACIÓN La señora Carmenza Florián Mora, mediante escrito radicado el 12 de junio de 20186, impugnó el fallo proferido el 31 de mayo de la misma anualidad, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, esgrimiendo las siguientes razones:

Advirtió que el fallo de primera instancia, desconoce el principio de favorabilidad, determinado en el artículo 53 de la Constitución Política, al no acoger el precedente determinado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, respecto de los factores que integran el IBL en el régimen de transición pensional. Sostuvo que la posición asumida por la Sección Quinta de esta Corporación, disiente completamente de la mayoría del pleno del Consejo de Estado, y en virtud de dicha circunstancia especial, solicita sea concedido el amparo a sus derechos fundamentales.

V. CONSIDERACIONES 5.1. Competencia de la sección De conformidad con lo previsto por el numeral segundo del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015 modificado por el artículo 1 del Decreto 1983 de 2017 y en virtud del numeral 6º del artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 5.2. Cuestión previa 6 Visible a folios 113 a 116 del expediente de tutela Mediante escrito de 4 de julio de 20187, la doctora María Elizabeth García González, Magistrada de la Sección Primera de la Corporación, manifestó encontrarse impedida para actuar, por cuanto tiene un interés directo en las resultas del proceso, dado que el asunto definido en la sentencia objeto de tutela tiene que ver con el alcance de la sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional y el régimen pensional de los Congresistas, que de conformidad con lo previsto en la Ley 4ª de 18

de mayo de 19928 y el Decreto 1359 de 12 de julio de 19939, está vinculado al sistema de pensiones de los Magistrados de las Altas Cortes. Por tal motivo, considera encontrarse incursa en la causal de impedimento consagrada en el artículo 56, numeral 1º, del Código de Procedimiento Penal10. Respecto de la manifestación de impedimento de la doctora María Elizabeth García González, conviene recordar que, como bien lo ha sostenido esta Sección11, para la configuración de dicha causal deben concurrir dos presupuestos i) El objetivo: consistente en que en la actuación intervenga el juez y/o uno de sus parientes en cierto grado determinado por la ley. Es suficiente que el impedido afirme la existencia del parentesco o la calidad de juez para que se configure la causal; y ii) El subjetivo: relacionado con el hecho de que el juez o sus parientes, tengan interés calificado en las resultas del proceso. Este interés se presenta en variadas situaciones que deben identificarse en cada caso concreto, y tienen como común denominador que los sujetos de quienes se predica la causal puedan resultar afectados o favorecidos con la decisión. 7 Folio 125 8 “Por la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. (…)”.

9 “Por el cual se establece un régimen especial de pensiones, así como de reajustes y sustituciones de las mismas, aplicable a los senadores y representantes a la cámara”. 10 “ARTÍCULO 56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento.

1. Que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la actuación procesal. (…)”. 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 15 de diciembre de 2015. Rad.: 2013 – 6956.

En relación con este último aspecto, el juez que estudia el impedimento debe valorar si quien lo manifiesta o su pariente, tiene un interés calificado en el resultado del proceso, aspecto que desde luego exige que en cada caso particular se haga una valoración de las circunstancias de tiempo, modo y lugar. En el presente asunto, la Sala observa que, efectivamente, el alcance de la sentencia SU-230 de 2015 tiene una relación con la liquidación de la pensión de jubilación (Ley 4ª de 1992); y, en consideración a que lo decidido en el proceso de la referencia podría afectar la situación personal de la Magistrada María Elizabeth García González, estima la Sala que se encuentran acreditados los presupuestos para que se declare fundado el impedimento manifestado por ella. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto. 5.3. Hechos 5.3.1. La señora Carmenza Florián Mora, señaló que el Instituto de Seguros Sociales mediante Resolución No. 01630 del 2009, ordenó el reconocimiento y

pago de su pensión de jubilación. 5.3.2. Indicó que como consecuencia de su retiro definitivo del servicio, a partir del 1º de agosto de 2009, el acto de reconocimiento pensional se modificó a través de la Resolución 9311 del 21 de agosto de 2009. 5.3.3. Mencionó que solicitó a Colpensiones la reliquidación de su pensión mediante petición del 25 de febrero de 2015, que le fue negada mediante Resolución No. GNR 252896 del 20 de agosto de 2015. 5.3.4. Añadió que mediante apoderada, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la citada resolución, que correspondió por reparto al Juzgado Sexto (6) Administrativo en Oralidad del Circuito Judicial de Ibagué. 5.3.5. El Juzgado Sexto (6) Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, mediante sentencia del 4 de septiembre de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda y en consecuencia ordenó la reliquidación de la pensión con el 75% de los factores salariales, devengados durante el último año de servicio de conformidad con lo determinado con la Ley 33 de 1985. 5.3.6. El Tribunal Administrativo del Tolima, en providencia del 26 de febrero 2018, revocó el fallo del juzgado, con base en los siguientes argumentos: Señaló que la Sala mayoritaria de esa entidad se apartó de la posición asumida por el Consejo de Estado, en lo concerniente a los factores que hacen parte del IBL del régimen de transición pensional, para asumir la postura de la Corte

Constitucional, en la cual se aduce que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no contempló que los factores salariales devengados con anterioridad a la vigencia de esa ley hicieran parte de la transición. Advirtió que los factores que la demandante pretende que le sean reconocidos, no se encuentran enlistados en el Decreto 1158 de 1994 en concordancia con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ni se acreditó que sobre ellos se hubiere realizado las respectivas cotizaciones al sistema pensional, por lo cual no le asiste el derecho a la reliquidación de la pensión. 5.3.6. La demandante indicó que con tales actuaciones se están vulnerando sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social, lo anterior por cuanto el Tribunal no acató la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010.12, omitiendo que el Consejo de Estado ha reiterado la importancia de ese tipo de providencias, pues éste es el órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por lo que dichos precedentes jurisprudenciales generan un imperativo para las autoridades judiciales y administrativas que están obligadas a tenerlas en cuenta, para decidir casos similares. 5.4. Problema jurídico El asunto a resolver por ésta Sala de Decisión consiste en determinar si: ¿ incurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y a la protección de la tercera edad, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revoca el fallo que reconoció la reliquidación de la pensión de jubilación de una

12 Expediente No. 2500-23-25-000-2006-07509-01. Actor: Luis Mario Velandia. C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó ésta durante el último año de servicio? 5.5.1. EL PRECEDENTE JUDICIAL. 5.5.1. La Corte Constitucional13, al referirse a esta causal, ha precisado que: “El precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa”, y que la manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”. De esta forma -concluye- “[…] el precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad útil usada para resolver los casos”. Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos

relevantes, probados y debidamente connotados y unos mismos fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho. Visto desde esta perspectiva, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá 13 Sentencia T-1033 de 2012. entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados. Tampoco podrá invocarse el desconocimiento del precedente si la sentencia que difiere del mismo fundamenta su decisión en contra de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, pues ello está dentro de la autonomía funcional del juez. 5.5.2. En el presente caso, la parte actora manifiesta que la sentencia censurada desconoció el precedente establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, al haberse proferido con fundamento en la Sentencia SU-230 de 2015 dictada por la Corte Constitucional, que al abordar el estudio del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, determinó que todas las pensiones de servidores públicos y

trabajadores oficiales debían liquidarse con base en lo devengado en los últimos diez (10) años de servicio y no con base en lo recibido durante el último año de servicio. En aras de efectuar el análisis planteado por la accionante y determinar si la sentencia atacada incurrió en el defecto señalado, es necesario precisar que la discusión jurídica del presente caso gira respecto de los factores que deben ser tenidos en cuenta en el ingreso base de liquidación para efectos de liquidar la pensión de vejez de aquellas personas que son beneficiarias del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en particular, si debe ser incluido lo devengado por el trabajador durante el último año de servicio. Para determinar si el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió en el defecto alegado, resulta pertinente establecer lo siguiente: i) una mirada al alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y la Corte Constitucional; ii) la posición adoptada por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017 iii) la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con los factores que deben incluirse en el IBL para liquidar las pensiones de jubilación, y iv) solución al caso en concreto.14 14 Se reiteran en esta oportunidad las consideraciones expuestas por la Sección Primera en sentencias de tutela de 15 de julio de 2016 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-0043600(AC), 6 de octubre de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01980-00(AC), C. P:

Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de marzo de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-201603192-00 (AC); C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés (E)); y 27 de julio de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03171-01(AC); C. P: Hernando Sánchez Sánchez). 5.6.1. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional Delimitar el alcance de las disposiciones que gobiernan las decisiones de los citados órganos de cierre, resulta cardinal a efectos de resolver el caso que se nos pone de presente. 5.6.1.1. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado Sobre el punto, ya esta Sección en un importante pronunciamiento del 8 de junio de 2018, resaltó que todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; que sus sentencias de unificación tienen valor vinculante para los Tribunales y Jueces; que pueden existir casos en los cuales no es procedente aplicarlas si los casos son disímiles o fundamentando razonadamente y con suficiencia la postura, y que el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo. El discernimiento que llevó a concluir lo expuesto en la oportunidad mencionada, vino acompañado de todo un análisis de las normas que regulan la función de unificación del Consejo de Estado y de los pronunciamientos que sobre el particular ha expedido la Corte

Constitucional, en los cuales reconoce expresamente el carácter vinculante de las decisiones del órgano de cierre en lo contencioso administrativo. A estos efectos, dice en lo pertinente la sentencia de junio 8 de 2018, al tratar de la función de unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, en las sentencias de la Corte Constitucional: “(…) a propósito de la expedición de la Ley 1437 de 201115, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia16, regulado en los 15 "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 16 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “[…] Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?. En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la

Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución[…]”. artículos 256 a 268 ibídem, y pronunciarse sobre el artículo 270 ejusdem, relacionado con las sentencias de unificación, la Corte Constitucional17 razonó de la siguiente manera: “[…] uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa18. Según se observa en los antecedentes legislativos, más allá de responder a un tema de igualdad de trato, se entendió que reforzar la citada función tendría una incidencia directa en la protección de los derechos, con miras a reducir la litigiosidad y fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como judicial19. Con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes20. Por virtud de esta categorización, se observa que no todas las decisiones que se profieren por el citado Tribunal adquieren la condición de sentencias de unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como tales

expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en relación con la proyección de sus efectos. […] Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las 17 Sentencia C-179 de 2016 18 CP art. 237.1 19 En la exposición de motivos se expuso que: “Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado”. Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009.

20 En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se específica lo siguiente: “(…) Me parece muy importante buscar ese mecanismo, un mecanismo que permita eso que queremos, tanto el Gobierno como la jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a uno decirle a los funcionarios del sector administrativo: ‘De aquí en adelante, frente a este tema, ésta es la posición’; algo que pudiera haber sido discutido por la Sala Plena, las salas o las secciones, y que a partir de esas líneas jurisprudenciales, el Gobierno pudiese adoptar, y los jueces también, actitud y acciones que permitieran evitar tanta proliferación de demandas innecesarias”. autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas cortes21. Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos

efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En todo caso, cabe aclarar que la obligatoriedad que tienen las sentencias de unificación, no excluye el deber genérico de seguir el precedente, respecto de las decisiones del Consejo de Estado que no tienen dicha condición. Así lo advirtió esta Corporación, en la Sentencia C-588 de 201222, al señalar que: “(…) en cuanto a la presunta omisión en el mecanismo de extensión de otras sentencias del Consejo de Estado distintas de las de unificación jurisprudencial, téngase en cuenta que, como bien se ha dicho, estas sentencias de unificación cumplen la función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable. En este sentido, es plenamente razonable que sean estas sentencias y no otras del Consejo de Estado, las llamadas a ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Las demás sentencias del Consejo de Estado siguen teniendo su valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso-administrativo, pero son un tipo especial de providencias -las sentencias de unificación jurisprudenciala las que el Legislador, en ejercicio de su poder de 21 En la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se concluyó que: “El respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (Arts. 29, 121 y 122 C.P.); (ii)

en el hecho que el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinc