CE-11001-03-15-000-2018-00752-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIALImprocedente por incumplir los requisitos de subsidiariedad e inmediatez / SUBSIDIARIEDADOmisión en el agotamiento de otros medios de defensa judicial / INMEDIATEZ - Seis (6) meses es el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencia judicial / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Medio idóneo para solicitar la nulidad de las resoluciones que negaron la sustitución pensional En relación con el primer problema jurídico planteado la Sala de Subsección concuerda en que la presente acción de tutela no es procedente para declarar la nulidad de los actos administrativos demandados pues para lograr dicha pretensión el sistema jurídico colombiano ha dispuesto mecanismos judiciales idóneos tal como el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que, sea del caso resaltar, fue ejercido por la accionante y decidido en segunda instancia por el Tribunal accionado mediante sentencia de 16 de febrero de 2017, también cuestionada por la señora [M.M.P.C.] a través de este proceso, la cual fue contraria a sus intereses. (…). [E]sta acción constitucional es improcedente contra las resoluciones atacadas (…) no cumple con el requisito de subsidiariedad. (…) [E]n relación al segundo cuestionamiento formulado, evidencia la Sala de Subsección que (i) la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca data del 16 de febrero de 2017 (ii) quedó ejecutoria el 19 de abril de 2017, (…), y

(iii) la acción de tutela fue radicada ante esta Corporación, el 14 de mayo de 2018. Es decir, la demanda de tutela fue presentada luego de cumplido un término mayor de un (1) año, sin que se evidencie alguna justificación en la demora para interponerla. (…). [S]e concluye que en el presente caso no se acredita el requisito de inmediatez motivo por el cual se rechazará la acción constitucional presentada. (…). [S]e reitera entonces que el juez constitucional parte de la presunción que si se está ante una vulneración de derechos fundamentales que requiere medidas urgentes, inaplazables e inmediatas el titular del derecho afectado debe procurar su protección lo antes posible; contrario sensu, la demora excesiva e injustificada para interponer la tutela, genera duda acerca de la urgente necesidad de la protección constitucional que se puede obtener vía esta acción. (…) [T]eniendo en cuenta que la accionante indica en el escrito de tutela que su apoderada judicial dentro del proceso contencioso administrativo no le informó a tiempo sobre la decisión de segunda instancia contraria a sus pretensiones, la Sala de Subsección ordenará remitir copias a la Comisión de Disciplina para lo de su competencia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 1983 DE 2017 - ARTÍCULO 1

NOTA DE RELATORÍA: En relación al carácter subsidiario de la acción de tutela, ver: Corte Constitucional, sentencia de 13 de septiembre de 2001, exp. T-893 (T374.212), M.P. Álvaro Tafur Galvis. En cuanto al Régimen jurídico de procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos, ver: Corte Constitucional, sentencia de 19 de junio de 2003, exp. T-514 (T-705724) M.P.

Eduardo Montealegre Lynett. Sobre requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ver: Corte Constitucional, sentencia de 8 de junio de 2005, exp. C-590, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Con respecto al principio de inmediatez como requisito de procedencia de la acción de tutela, ver: Corte Constitucional, sentencia de 17 de junio de 2010, exp. T-504, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Acerca del plazo razonable para la interposición de la acción de tutela, ver: Corte Constitucional, sentencia de 14 de marzo de 2011, exp. T-175, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. En cuanto a lo relativo a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se vulneran derechos fundamentales, consultar: Consejo de Estado, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D.C., doce (12) de abril de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00752-00(AC)

Actor: MARÍA MARGARITA PINTO CONTRERAS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A La Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, decide la acción de tutela presentada por la señora MARÍA MARGARITA PINTO CONTRERAS en contra de la Subsección A de la Sección

Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I. ANTECEDENTES 1.1.- PRETENSIONES La señora MARÍA MARGARITA PINTO CONTRERAS, en nombre propio, presentó acción de tutela en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, vida, igualdad, intimidad personal y familiar, libre desarrollo de la personalidad, libertad de conciencia, honra, paz, seguridad social, mínimo vital y «pensión de sobrevivientes». En consecuencia, solicitó: «[…] PRIMERO: Declarar la nulidad de las resoluciones No. RDP-003987 DE 0602-2014, RDP 007483 DE 04-03-2014 y RDP No. 008413 DE 11-03-2014, expedida por la UGPP.

SEGUNDO: Ordena a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, a la UGPP, reconocer y pagar a partir del 20 de marzo de 2014, la pensión por SUSTITUCIÓN PENSIONAL en el 100%, cuyo pago se debe realizar con su retroactivo de acuerdo a las consideraciones de dicha providencia a favor de

la suscrita. Se tenga en cuenta y en el desarrollo del referido proceso, se pudo haber incurrido en la violación de otros derechos fundamentales. 2.-Que al ser amparado el derecho al debido Proceso, se disponga dejar sin ningún valor y efecto la providencia impugnada, ello es, providencia de fecha 16 de FEBRERO de 2017, proferida por el HONORABLE TRIBUNAL ADMINSITRATIVO DE CUNDINAMARCA-SECCIÓN SEGUNDASUBSECCIÓN “A” en sala, siendo Magistrada Ponente la Dra. CARMEN ALICIA RENGIFO SANGUINO. 3.- Que seguidamente y de forma atenta se ordene al accionado adoptar la decisión que en derecho corresponda, el restablecimiento de mis derechos conforme a lo expuesto por el ad-quo.» (sic en toda la cita)

1.2.- HECHOS1

La accionante señaló como fundamentos fácticos de la tutela, los siguientes: El 22 de agosto de 2014, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se dejaran sin efectos las resoluciones RDP 003987 del 6 de febrero de 2014, RDP 007483 de 4 de marzo de 2014 y RDP 008413 de 11 de marzo de 2014 expedidas por la UGPP y se ordenara a esa entidad reconocer y pagar a partir del 20 de marzo de 2014, una sustitución pensional en cuantía del 100%. El 30 de octubre de 2015, el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, en primera instancia, resolvió acceder a las

pretensiones de la demanda. Luego que la UGPP interpusiera recurso de apelación contra dicha providencia, la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de sentencia del 16 de febrero de 2017, decidió revocarla. No se enteró de ese fallo sino hasta el mes de enero de 2018 pues su apoderada judicial en el proceso no le informó a tiempo. 1.3.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA SOLICITUD DE TUTELA2 1 Folios 2 a 4 del expediente. 2 Folios 5 a 15 del expediente. De los argumentos expuestos por la señora MARÍA MARGARITA PINTO CONTRERAS en el escrito de la acción constitucional se entiende que la vía de hecho alegada en contra de la providencia del Tribunal accionado se refiere a un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, en el sentido que no tuvo en cuenta unas entrevistas realizadas por un investigador del DAS que dan cuenta de su convivencia con el de cujus lo que daría lugar al reconocimiento de la pensión solicitada.

1.4.- TRÁMITE PROCESAL3

Mediante auto del 15 de marzo de 2018, el despacho sustanciador admitió la tutela de la referencia y ordenó notificar a la parte accionada, a los terceros interesados y a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, para que, si a bien lo tuvieren, intervinieran en el proceso. 1.5.- INFORMES - El subdirector de defensa judicial pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección SocialUGPP4, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela de la referencia toda vez que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se ajustó al ordenamiento legal que regula lo relativo a la pensión de sobreviviente reclamada por la señora MARÍA MARGARITA PINTO

CONTRERAS.

Asimismo, resaltó que la accionante pretende desnaturalizar la acción de tutela y convertirla en una tercera instancia para revisar decisiones adoptadas por un juez competente después de surtirse el trámite de ley. De igual forma aseguró que no ha vulnerado derecho alguno puesto que fue un error de la administración el reconocimiento de la prestación social a la accionante y el error no genera derecho. Finalmente advirtió que la accionante no acreditó la configuración de un perjuicio irremediable razón por la cual no es procedente el amparo requerido. 3 Folio 74 del expediente. 4 Folios 82 a 105 del expediente.

II. CONSIDERACIONES 2.1.- Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo primero del Decreto 1983 de 2017, esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional. 2.2.- Problema jurídico Teniendo en cuenta las pretensiones formuladas por la accionante los problemas jurídicos que se resolverán en este asunto son los siguientes: - ¿Es procedente la presente acción de tutela para declarar la nulidad de las resoluciones RDP-003987 de 6 de febrero de 2014, RDP 007483 de 4 de marzo de 2014 y RDP 008413 de 11 de marzo de 2014, expedidas por la UGPP por

medio de las cuales se negó la pensión de sobreviviente a la accionante? -¿La presente acción de tutela cumple con el requisito de inmediatez respecto de la sentencia del 16 de febrero de 2017, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la accionante en contra de la UGPP? Planteado de ese modo el debate jurídico en el presente asunto, a continuación, y con el fin de resolver los cuestionamientos formulados, la Sala de Decisión analizará las pruebas obrantes en el expediente frente al marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso 2.3.1.-Procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos. Esta Sección en diversas oportunidades ha reiterado que la acción de tutela es un mecanismo de origen constitucional que tiene un carácter residual, subsidiario y cautelas, encaminado a la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas cuando se encuentren amenazados o vulnerado. Así lo dispone el artículo 86 de la Carta: «cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos mecanismos será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante». En razón a ese carácter subsidiario y residual, la Corte Constitucional ha restringido el ámbito en que se debe aceptar la procedencia de la tutela cuando

los derechos que se invocan en protección cuentan con multiplicidad de acciones ordinarias que pueden ser presentadas por los afectados ante las autoridades judiciales y lograr la efectividad de la defensa de sus garantías fundamentales. En ese orden de ideas, la Corte en sentencia T-983 de 2001, precisó: «Esta Corporación ha señalado reiteradamente que la acción de tutela no procede cuando el peticionario disponga de otro medio para la defensa judicial de su derecho, a menos que intente la acción como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Al respecto, la Corte ha hecho énfasis en el carácter excepcional del mecanismo constitucional de protección que no debe superponerse ni suplantar los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico». En ese mismo sentido, en el fallo T-514 de 2003 el Alto Tribunal Constitucional, estableció que, en principio, la tutela no es el medio para controvertir actos administrativos expedidos por las autoridades públicas, pues para ello existen en el ordenamiento jurídico acciones consagradas para ese propósito. Al respecto, en la sentencia señaló: «La Corte concluye (i) que por regla general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales para su defensa; (ii) que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio

irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.» Se concluye así que la tutela es un mecanismo subsidiario y residual que solo procede contra actos administrativos en casos excepcionales, cuando el afectado no cuente con otro mecanismo de defensa judicial para evitar el daño o la amenaza a sus derechos fundamentales o que teniéndolo este sea ineficaz lo cual convertiría la acción constitucional en la herramienta idónea para evitar un perjuicio irremediable. 2.3.2.- Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso y ejercicio de cargos públicos, debido proceso e igualdad5. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional. Igualmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 31 de

julio de 2012, radicado 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial, en los siguientes términos: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la 5 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01 y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 200801063-01. procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.» Resaltados de la Sala Realizadas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por

la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. En esa sentencia la Corte Constitucional precisó que las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: «[…] (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. […]» Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que

establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. 2.3.3.- Del principio de inmediatez La acción de tutela tiene por objeto la pronta e inmediata protección de los derechos fundamentales que una persona considere violados o amenazados, de allí la importancia de ser ejercida dentro de un término prudencial para evitar la consumación de las consecuencias negativas que conlleve la transgresión aludida por el accionante en cada caso. En otros términos, la amenaza o la vulneración del derecho fundamental es lo que le otorga celeridad al trámite de tutela y le da el carácter de preferente a esta acción constitucional frente a otros medios ordinarios de protección consagrados en la ley. Sobre ello, en sentencia T-504 de 2010, la Corte Constitucional indicó: «Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la protección que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza. Esta condiciona su ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa de la acción.» Así las cosas, el principio de inmediatez es uno de los aspectos que debe analizar el funcionario judicial pues de ese estudio emerge la finalidad del mecanismo, que es, la protección inmediata de los derechos fundamentales. En consecuencia, si el juez constitucional evidencia que existió una demora en su interposición, esta situación puede indicarle de que en principio, la protección de los derechos fundamentales reclamada puede realizarse a través de la vía ordinaria, o que no existe vulneración de derecho fundamental alguno.6

2.4.- Caso en concreto En relación con el primer problema jurídico planteado la Sala de Subsección concuerda en que la presente acción de tutela no es procedente para declarar la nulidad de los actos administrativos demandados pues para lograr dicha pretensión el sistema jurídico colombiano ha dispuesto mecanismos judiciales idóneos tal como el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que, sea del caso resaltar, fue ejercido por la accionante y decidido en segunda instancia por el Tribunal accionado mediante sentencia de 16 de febrero de 2017, también cuestionada por la señora MARIA MARGARITA PINTO CONTRERA a través de este proceso, la cual fue contraria a sus intereses. En otros términos esta acción constitucional es improcedente contra las resoluciones atacadas pues la accionante cuenta con un mecanismo idóneo para controvertirlas del cual ya hizo uso, es decir, el amparo deprecado no cumple con el requisito de subsidiariedad. 6Corte Constitucional. Sentencia T-175 de 2011. M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio. Ahora bien, en relación al segundo cuestionamiento formulado, evidencia la Sala de Subsección que (i) la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca data del 16 de febrero de 20177 (ii) quedó ejecutoria el 19 de abril de 2017, como consta en la página de la Rama Judicial al consultar por el número de radicado, y (iii) la acción de tutela fue radicada ante esta Corporación, el 14 de mayo de

20188. Es decir, la demanda de tutela fue presentada luego de cumplido un

término mayor de un (1) año, sin que se evidencie alguna justificación en la demora para interponerla. En consecuencia, se concluye que en el presente caso no se acredita el requisito de inmediatez motivo por el cual se rechazará la acción constitucional presentada. En ese orden de ideas, se reitera entonces que el juez constitucional parte de la presunción que si se está ante una vulneración de derechos fundamentales que requiere medidas urgentes, inaplazables e inmediatas el titular del derecho afectado debe procurar su protección lo antes posible; contrario sensu, la demora excesiva e injustificada para interponer la tutela, genera duda acerca de la urgente necesidad de la protección constitucional que se puede obtener vía esta acción. Finalmente, teniendo en cuenta que la accionante indica en el escrito de tutela que su apoderada judicial dentro del proceso contencioso administrativo no le informó a tiempo sobre la decisión de segunda instancia contraria a sus pretensiones, la Sala de Subsección ordenará remitir copias a la Comisión de Disciplina para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: RECHAZAR por improcedente la acción de tutela formulada por la señora MARÍA MARGARITA PINTO CONTRERAS, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. 7 Folios 21 a 32 del expediente. 8 Folio 72 del expediente.

SEGUNDO: REMITIR copias de las presentes actuaciones a la Comisión de

Disciplina Judicial de acuerdo con lo manifestado en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: NOTIFÍQUESE por cualquier medio expedito.

CUARTO: DE NO SER IMPUGNADA ESTA PROVIDENCIA, REMÍTASE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y COMUNÍQUESE

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ

GÓMEZ