CE-11001-03-15-000-2018-00752-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ

[E]l problema jurídico consiste en determinar: si la solicitud de amparo de la [accionante] cumple con el requisito de inmediatez, necesario para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. (…) La Sala advierte que la solicitud de amparo formulada por la demandante no cumple el requisito de inmediatez, pues la última actuación del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (sentencia del 16 de febrero de 2017) fue notificada el 19 de abril de 2017 y la tutela fue radicada el 13 de marzo de 2018, esto es, 11 meses y 25 días después, plazo que sobrepasa el término de 6 meses fijados por la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 5 de agosto de 2014, para cuestionar providencias judiciales. Si bien la demandante alega que solo tuvo conocimiento de esa decisión el 20 de marzo de 2018, lo cierto es que, según la información del proceso ordinario, la sentencia de 16 de febrero se notificó a la demandante el 19 de abril de 2017 y, por lo tanto, es a partir de ese momento en que debe determinarse si la demanda de tutela se presentó en un plazo razonable.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00752-01(AC)

Actor: MARÍA MARGARITA PINTO CONTRERAS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A La Sala decide la impugnación formulada por la señora María Margarita Pinto Contreras contra la sentencia del 17 de mayo de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que rechazó por improcedente al amparo solicitado.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, María Margarita pinto Contreras pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la intimidad personal y familiar, al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de conciencia, a la honra, a la paz, a la seguridad social, al mínimo vital y a la pensión de sobrevivientes, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, con ocasión de la sentencia del 16 de febrero de 2017, que denegó la sustitución pensional. En concreto, formuló

las siguientes pretensiones1:

1. Solicito respetuosamente al Honorable Magistrado, se TUTELE el derecho fundamental al debido proceso que vengo invocando, por considerar que se me han vulnerado los siguientes derechos: DERECHO A LA VIDA (Art. 11 De la C.P.), DERECHO A LA IGUALDAD Y A LA PROTECCIÓN EN

CIRCUNSTANCIA DE DEBILIDAD MANIFIESTA (Art.13 De la C.P.),

DERECHO A LA INTIMIDAD PERSONAL Y FAMILIAR (ART. 15 De la C.P.), DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD (Art. 16 De la C.P.), DERECHO A LA LIBERTAD DE CONCIENCIA (Art. 18 De la C.P.), DERECHO A LA HONRA (Art. 21 De la C.P.), DERECHO A LA PAZ (Art. 22 De la C.P.), DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL (Art. 48 De la C.P.), DERECHO AL MÍNIMO VITAL 8Art. 53 De la C.P.), DERECHO A LA PENSION DE SOBREVIVIENTES (Art. 48 De la C.P.), conforme a la providencia impugnada de fecha 16 de FEBRERO de 2017, proferida por el HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCASECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN “A” en sala, siendo Magistrada Ponente Dra. CARMEN ALICIA RENGIFO SANGUINO; por la cual REVOCA, la providencia de primera instancia proferida por el JUZGADO 4º ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, la cual resolvió decretar NULIDAD Y RESTABLECIMEINTO DEL DERECHO, el 30 de octubre de 2015, disponiendo: PRIMERO: Declarar la nulidad de las resoluciones No. RDP-003987 DE 0602-2014, RD 007483 DE 04-03-2014 Y RDP No. 008413 DE 11-03-2014, expedida por la UGPP.

SEGUNDO: Ordena a Título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, a la UGPP, reconocer y pagar a partir del 20 de marzo de 2014, la pensión por SUSTITUCIÓN PENSIONAL en el 100%, cuyo pago se debe realizar con su retroactivo de acuerdo a las consideraciones de dicha providencia a favor de la suscrita. Se tenga en cuenta y en el desarrollo del referido proceso, se pudo haber incurrido en la violación de otros derechos fundamentales.

2. Que al ser amparado el derecho al debido proceso, se disponga dejar sin ningún valor y efecto la providencia impugnada, ello es, providencia de fecha 16 de FEBRERO de 2017, proferida por el HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA –SECCIÓN SEGUNDASUBSECCIÓN “A” en sala, siendo Magistrada Ponente la Dra. CARMEN

ALICIA RENGIFO SANGINO.

3. Que seguidamente y de forma atenta se ordene al accionado adoptar la decisión que en derecho corresponda, el restablecimiento de mis derechos conforme a lo expuesto por el ad-quo.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. La señora María Margarita Pinto Contreras presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Cajanal para obtener el reconocimiento y pago de la sustitución pensional a favor de la actora, prestación económica que había sido reconocida provisionalmente, mediante resolución No 5224 del 13 de febrero de 2008. 1 Folio 4-5. 2.2. El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo de

Descongestión de Bogotá, que, en sentencia del 30 de octubre de 2015, accedió a las pretensiones de la demanda. 2.3. Inconforme con esa decisión, la entidad demandada presentó recurso de apelación y, mediante sentencia del 16 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, la revocó y, en su lugar, denegó la sustitución de la pensión de vejez. En concreto, la autoridad judicial demandada señaló que las pruebas del proceso no permitían «suponer la vida marital propiamente dicha entre el pensionado fallecido y la demandante, caracterizada por una comunidad de vida permanente, singular, una relación sentimental, compartiendo espacios, tiempo e intimidad, como lo ha sostenido la Corte Suprema de Justicia»2, de ahí que no pudiera otorgarse la sustitución pensional, porque no se trataba de un beneficio económico y prestacional susceptible de ser otorgado a favor de terceros «por el simple hecho de la cohabitación bajo el mismo techo, apoyo mutuo y solidaridad, sino que requiere además el cumplimiento de la totalidad de requisitos exigidos en la ley»3.

3. Argumentos de la tutela 3.1. De manera preliminar, la parte actora sostuvo que la acción de tutela cumplió con los requisitos generales y específicos de procedibilidad. De particular, señaló que cumplía con el requisito de inmediatez, pues solo tuvo conocimiento de la sentencia de 15 de enero de 2018. 3.2. En cuanto el fondo del asunto, la señora María Margarita Pinto Contreras

indicó que la sentencia del 16 de febrero de 2017 incurrió en defecto factico por indebida valoración probatoria, pues, a su juicio, no tuvo en cuenta las entrevistas realizadas por el investigador del DAS, que acreditaban la convivencia marital con el señor Nicanor Niño Barajas, y, de paso, el cumplimiento de los requisitos para la sustitución pensional.

4. Intervenciones 4.1. El subdirector de Defensa Judicial de la UGPP solicitó se declarara la improcedencia de la solicitud de amparo, toda vez que: (i) en el sub lite, la decisión acusada se fundamentó en el ordenamiento legal que regula el tema de la pensión de sobrevivientes reclamada por la señora María Margarita Pinto Contreras; (ii) lo pretendido por la demandante es emplear la acción de tutela como una tercera instancia, para revivir una discusión que ya tuvo lugar en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, ante el juez natural;

(iii) no existió vulneración de los derechos fundamentales de la demandante, pues si bien la entidad le reconoció provisionalmente la sustitución de la pensión de vejez, tal circunstancia obedeció a un error de la extinta Cajanal, por lo que, al verificarse que la demandante no cumplía con los requisitos para acceder a la sustitución pensional, se profirió un acto administrativo en el que se corrigió el error cometido, (iv) la señora Pinto Contreras no acreditó la configuración de un perjuicio irremediable, que habilitara la procedencia de la solicitud de amparo, como mecanismo transitorio.

4.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, 2 Folio 134 del proceso ordinario de Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 Folio 135 del proceso ordinario de Nulidad y Restablecimiento del Derecho guardó silencio, a pesar de que fue notificado de la tutela4.

5. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 17 de mayo de 2018, rechazó por improcedente el amparo solicitado. Al respecto señaló: Que, pese a lo alegado por la demandante, la acción de tutela no es procedente para declarar la nulidad de los actos administrativos demandados —resoluciones No. RDP 003987 del 6 de febrero de 2014, RDP 007483 del 4 de marzo de 2014 y RDP No. 008413 del 11 de marzo de 2014—, pues, para ello, el legislador estableció mecanismos judiciales idóneos como el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que fue ejercido por la señora Pinto Contreras y decidido, en segunda instancia, de forma negativa, por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 16 de febrero de 2016.

Que, en el caso sub examine, no se acreditó el cumplimiento del requisito de inmediatez, porque la sentencia del 16 de febrero de 2017, proferida por la autoridad judicial demandada, quedó ejecutoriada el 19 de abril de 2017 y la acción de tutela se presentó el 14 de mayo de 2018, es decir, la demanda de

tutela fue presentada luego de cumplido un término mayor a un año, sin que se advirtiera justificación alguna en la demora para interponerla. Que de conformidad con lo anterior, el análisis del juez constitucional «parte de la presunción que si se está ante una vulneración de derechos fundamentales que requiere de medidas urgentes, inaplazables e inmediatas el titular del derecho afectado debe procurar su protección lo antes posible; contrario sensu, la demora excesiva e injustificada para interponer la tutela, genera duda acerca de la urgente necesidad de la protección constitucional que se puede obtener vía esta acción»5.

6. Impugnación La parte demandante impugnó la sentencia del 17 de mayo de 2018. Para el efecto, adujo lo siguiente: Que, a su juicio, era desacertado afirmar que la acción de tutela no es procedente para obtener la nulidad de actos administrativos, pues debió analizarse la situación en la que se encontraba la demandante, esto es, sin un ingreso que garantizara el mínimo vital.

Que el juez de primera instancia no podía establecer un término de caducidad para la solicitud de amparo, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela puede interponerse en todo momento y en todo lugar. Que, en el caso concreto, sí se cumplió con el requisito de inmediatez, toda vez que «tuve conocimiento del fallo que hoy es objeto de esta acción por parte de mi hija CRISTINA NIÑO PINTO, para el día 20 DE MARZO DE 2018»6. Que, por consiguiente, el término de los seis meses, que determina el requisito de la

inmediatez, debía empezar a contarse a partir de esa fecha. 4 Folio 77 (vuelto). 5 Folio 137. 6 Folio 145. Que, al existir una violación continúa de los derechos fundamentales debido a la suspensión del pago de la mesada pensional, se configura un perjuicio irremediable, razón por la que «el juez de tutela debe proceder en cualquier tiempo»7.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 20128, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20149, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental

absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»10.

2. Planteamiento del problema jurídico En los términos de la impugnación, el problema jurídico consiste en determinar: si la solicitud de amparo de la señora María Margarita Pinto Contreras cumple con el requisito de inmediatez, necesario para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. 7 Folio 145 (vuelto). 8 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 9 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. 10 SU-573 de 2017.

3. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales

3.1. El artículo 86 de la Constitución Política establece que «toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales». Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión «en todo momento y lugar», lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto. 3.2. Sin embargo, la Corte Constitucional11 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio

excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita «el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica»12. 3.3. La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar13, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez. Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 2016, así: «i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término 11 Corte Constitucional, T-123 de 2007. 12 Ibídem. 13 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño, sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. breve; ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para

analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, y v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente». 3.4. Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra unas providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación del 5 de agosto de 201414 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación

o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional15.

4. Caso concreto De acuerdo con la demanda de tutela, la señora María Margarita Pinto Contreras cuestionó la sentencia del 16 de febrero de 2017, dictada por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. La Sala advierte que la solicitud de amparo formulada por la demandante no cumple el requisito de inmediatez, pues la última actuación del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (sentencia del 16 de febrero de 2017) fue notificada el 19 de abril de 201716 y la tutela fue radicada el 13 de marzo de 2018, esto es, 11 meses y 25 días después, plazo que sobrepasa el término de 6 meses fijados por la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 5 de agosto de 2014, para cuestionar providencias judiciales. Si bien la demandante alega que solo tuvo conocimiento de esa decisión el 20 de marzo de 2018, lo cierto es que, según la información del proceso ordinario, la sentencia de 16 de febrero se notificó a la demandante el 19 de abril de 2017 y, por lo tanto, es a partir de ese momento en que debe determinarse si la demanda de tutela se presentó en un plazo razonable. Se insiste: cuando se cuestionan 14 Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

15 T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 16Ver http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ConsultaJusticias21.aspx? EntryId=bXLbADV68AUtnsJjweCDPIYS95s%3d providencias judiciales, la oportunidad de la solicitud de amparo se determina a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues la notificación supone que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales. Queda resuelto, entonces, el problema jurídico planteado: la solicitud de amparo de la señora María Margarita pinto Contreras no cumple con el requisito de inmediatez, necesario para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ