CE-11001-03-15-000-2018-00772-00(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ De lo probado en el proceso se evidencia que la presente acción de tutela fue interpuesta al haber transcurrido más dos (2) años contados desde la fecha en que se notificó la providencia de segunda instancia cuestionada; en efecto, esto fue mediante correo electrónico el 17 de febrero de 2016 , quedando debidamente ejecutoriada a partir del 22 de febrero de 2016 y la tutela fue presentada el 15 de marzo de 2018, circunstancia que claramente refleja el incumplimiento del requisito de inmediatez para viabilizar formalmente esta tutela contra providencias judiciales. (…) [L]o expuesto sin duda impone a la Sala, rechazar por improcedente la acción de tutela incoada por el [accionante], a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Tolima, en tanto no superó el requisito general de inmediatez ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de esta corporación, y de la Corte Constitucional, como ut supra fue descrito.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00772-00(AC)

Actor: HERNANDO VILLADA LONDOÑO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA

La Sala decide la acción de tutela presentada el señor Hernando Villada Londoño1, a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y mínimo vital, con ocasión de las providencias de 12 de febrero de 2016 y 16 de junio de 2015, dictadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho por él instaurado contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR), que negaron las suplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES 1 El expediente ingresó al Despacho el 27de abril de 2018 según informa de la Secretaría general. 1.1. Escrito de tutela.

Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados en el escrito de tutela2: El apoderado judicial manifestó que a su poderdante, a través de Resolución 03375 de 1º. de junio de 2004, le fue reconocida asignación de retiro por parte de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. No obstante con petición radicada bajo el No. 60000 de 2012, solicitó el reconocimiento y pago del reajuste y retroactivo al que asegura tiene derecho de conformidad al índice de precios del consumidor (IPC). Señaló que, el día 27 de junio de 2012, el Director General de la Caja de Sueldos de Retiro Policía Nacional, mediante oficio No. 2118/OAJ resolvió desfavorablemente su petición.

Relató que con ocasión de lo anterior, el día 14 de mayo de 2014, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Sueldos y Retiros de la Policía Nacional, encaminada a que declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual se le negó el reajuste de la asignación de retiro, cuyo conocimiento le correspondió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué, quien mediante providencia de 16 de junio de 2015, negó las pretensiones de la demanda. Indicó que inconforme con la anterior decisión, presentó recurso de apelación, el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo del Tolima, quien mediante sentencia de 12 de febrero de 2016, confirmó la decisión del A quo. 1.2. Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, solicitó: «[…] que se ordene al Tribunal Administrativo del Tolima, a que en el plazo que disponga esa corporación, profiera una nueva sentencia de segunda instancia, donde se disponga el reconocimiento, reajuste y pago de la asignación de retiro en el IPC, reajustado desde el año 1997 en los años donde el IPC fue reajustado en un porcentaje menor, indexado a la fecha, con el pago del retroactivo de los últimos 4 2 Ff. 1 a 21 año, esto por cuanto para Fuerza Pública, la prescripción es cuatrienal y no trienal. […]» 1.3. Trámite de instancia Mediante auto de 20 de marzo de 20183, se admitió la acción de tutela de la referencia, se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del

Tolima, en calidad de demandados, así mismo, vincular al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué y a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, como de terceros interesados, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991. 1.4. Informes rendidos 1.4.2. Tribunal Administrativo del Tolima. El Doctor Belisario Beltrán Bastidas, en su calidad de Magistrado ponente de la decisión acusada, contestó el escrito de tutela haciendo un recuento de las actuaciones surtidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Hernando Villada Londoño, contra la Caja de Sueldos de Retiros de la Policía Nacional. Señaló que no es cierto que se haya incurrido en vulneración de los derechos fundamentales invocados, puesto que se estableció que la asignación de retiro del actor, no fue afectada con reajustes inferiores al IPC. Adicionalmente, solicitó denegar las pretensiones de la tutela, resaltando que la acción constitucional no se puede utilizar como una tercera instancia y pretender que se debatan los asuntos que fueron objeto de decisión en vía ordinaria. Por ultimó advirtió que, la presente acción incumple el requisito de la inmediatez, dado que la providencia emitida en segunda instancia data del 12 de febrero de 2016, por lo que el accionante dejó transcurrir mas de dos años para interponer el mecanismo Constitucional. 1.4.3 Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué. 3 F. 77-78.

El doctor Jorge Enrique Guarnizo Martínez, en su calidad de Juez Primero Administrativo del Circuito de Ibagué, rindió informe sobre los hechos expuestos en el escrito de tutela, en el que realizó un recuento de las actuaciones vertidas dentro del proceso ordinario, además de manifestar que l asignación de retiro del accionante se efectuó a partir del 24 de junio de 2004, por ende no es beneficiario del parágrafo del artículo 1º. De la ley 238 de 1995 que adicionó el artículo 279 de la ley 100 de 1993, puesto que solo a partir del año 2005 se realizó el primer incremento a su mesada, el cual se efectuará con el principio de oscilación establecido en la ley 923 de 2004, reglamentado por el Decreto 4433 del mismo año. Alegó que el presente asunto no cumple con el principio de inmediatez, como quiera que la sentencia que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fue proferida el 12 febrero de 2016, es decir, la acción de tutela fue presentada más de dos años después, sin que el accionante manifieste circunstancias que hubiesen impedido ejercer la acción constitucional oportunamente. 1.4.4 Caja de Sueldos de Retiro de la Policía – CASUR. El jefe de la oficina Asesora Jurídica de CASUR, mediante oficio E-119-OAJ contestó el escrito inicial, en el que manifestó que al accionante a través de Resolución 03375 de fecha 1º. de julio de 2004, se le reconoció asignación de retiro a partir del día 24 de junio del mismo año, por lo tanto, anterior a esa fecha

no puede realizarse reajuste alguno por concepto de IPC, pues para ese entonces el agente en retiro hacia parte del grupo de uniformados de la Policía Nacional.

II. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito tutelar y las pruebas que obran en el expediente, se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) Competencia, ii) Determinación del problema jurídico iii) Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y iv) Solución a los problemas jurídicos. 2.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 20004, en cuanto estipula que: “Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado (…)”, esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra el Tribunal Administrativo del Tolima, por haber proferido la providencias de 12 de febrero de 2016, hoy cuestionada. 2.2. Determinación del problema jurídico.

En el presente asunto corresponde resolver si: ¿La acción de tutela es procedente para cuestionar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con el requisito de inmediatez? Solo de superar el anterior derrotero, se procederá a establecer: ¿si la autoridad judicial vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y mínimo vital del señor Hernando Villada Londoño, al haber proferido la providencia de 12 de febrero de 2016, que confirmó la decisión del A quo, en el sentido de negar la

reliquidación de la asignación de retiro con fundamento en el IPC? 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional5 como esta Corporación6, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable7, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración 4 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 5 En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. 6 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40

del Decreto 2591 de 1991. Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC-1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). 7 Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T-766 de 1998 y SU-563 de 1999. de justicia8. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 20059 la Corte Constitucional10 reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma11 y de procedencia material12 fijados13 por la misma Corte14. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González15, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. 2.3.1. Requisitos de procedencia general. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes16, c) La tutela no se presentó dentro de un término razonable. 2.4. Del caso concreto – Ausencia del requisito de procedencia de

inmediatez para interponer la acción de tutela. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación, para que la acción de tutela proceda contra una providencia judicial el actor debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la inmediatez, 8 Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp. No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. 9 Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. 10 Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. 11 También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii. Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi. Que no se trate de sentencias de tutela. 12 También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi.

Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix. Violación directa de la Constitución. 13 Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. 14 Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de

2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. 15 Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. 16 La decisiones cuestionada, es producto del recurso de apelación interpuesto por la contraparte de tutelante. es decir, que debe haberla presentado en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la supuesta vulneración del derecho fundamental.

Sobre el mencionado requisito, en principio, la Sala determinó que debían tomarse normas positivas que dispusieran plazos máximos para el ejercicio de derechos de naturaleza fundamental; fue así como en virtud del artículo 93 de la Constitución Política, que hace alusión al bloque de constitucionalidad, haciendo uso del artículo 46.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, se tomó el término de 6 meses que ésta estipula para el ejercicio de los recursos de protección ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos como el plazo razonable y proporcionado que la acción de tutela exige cuando de controvertir una decisión judicial se trata17. No obstante, en asuntos posteriores, se observó que el derecho de acceso a la

administración de justicia se consolidaba como un medio para el ejercicio y materialización de otros de igual naturaleza, como por ejemplo el debido proceso, la igualdad frente a decisiones judiciales, el respeto por el precedente vertical, etc., motivo por el cual se dispuso en cuanto al plazo para la presentación de la acción constitucional un término que varía entre 6 meses y 1 año dependiendo del derecho fundamental que razonadamente se haya invocado18. El anterior criterio fue asumido por la Sala sin perjuicio de asuntos excepcionales en los que el amparo se presenta en forma directa por el afectado sin el acompañamiento de un profesional del derecho -por cuanto la norma constitucional así lo permite-, situación que da a colegir que algunos ciudadanos, ajenos al conocimiento sobre las reglas legales y jurisprudenciales que rigieron el 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección B.

Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil nueve (2009). REF: Expediente Nº 11001-03-15-000-2008-0107501. Acción de Tutela. Actor: Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom. C/. Tribunal Administrativo del Tolima. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando

Alvarado Ardila. Bogotá D.C., Sentencia de 19 de mayo de 2010. Expediente Nº 11001-03-15-0002010-00284-00. Acción de tutela. Actor: Dora Josefina Montoya Carmona. C/. Tribunal

Administrativo del Quindío. “Frente a la inmediatez debe además aclararse que, esta Sala la considera requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por cuanto la defensa de los derechos fundamentales no puede ser ajena a la seguridad jurídica y la protección de los intereses de terceros que han obtenido reconocimiento en una providencia judicial ejecutoriada. Ahora bien, en oportunidades anteriores se ha establecido que el término que para estos efectos comporta la satisfacción del mencionado, varía de 6 meses a 1 año, situación que se concreta atendiendo a las circunstancias particulares del asunto en litigio, así como a los derechos invocados como violados. En estos términos y en atención a la jurisprudencia constitucional de esta Corporación, desde la cual se ha entendido el encumbrado valor que para una sociedad organizada como Estado Social y Constitucional de Derecho comporta el acceso a la administración de justicia, es fácil colegir que debe operar el término más lapso de inmediatez posible, cuando se discuta en sede de amparo su presunta violación.”. litigio ordinario donde obtuvieron una providencia desfavorable a sus pretensiones, desconocerían igualmente que en su caso se cometió una vía de hecho judicial o que en el mismo se incurrió en un defecto constitucional de aquellos que la técnica jurisprudencial durante largos años ha decantado. En consecuencia, se sostuvo que como la acción de amparo no es una tercera instancia, es viable entender que solo hasta cuando los demandantes logren estructurar los cargos constitucionales que deberán presentar al Juez de revisión

constitucional, podrán acudir ante éste. Así, la Sala concluyó que el término de inmediatez, dado que en materia de derechos fundamentales está prohibida la regresividad, debía atender a un plazo que varíe desde 6 meses a 1 año –contado a partir de la notificación de la providencia acusadasupeditado a la valoración que el juzgador realice sobre el caso concreto, teniendo en cuenta su gravedad y complejidad. Se reitera que tal planteamiento solo es aplicable a asuntos excepcionales que reúnan las condiciones señaladas. Finalmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp: 110010315000201202201 01 (IJ), actor: Alpina Productos Alimenticios S.A., M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, advirtió lo siguiente: “(…) la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable. Anotase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto19. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el

caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la 19 La Sección Primera de esta Corporación, en algunas ocasiones ha tomado un término equivalente al previsto para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, de cuatro meses y, en otras, ha manifestado que es de seis meses. La Sección Segunda ha sostenido que el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales no puede exceder de un año. Por su parte, las Secciones Cuarta y Quinta han fijado como razonable para su interposición un plazo de seis meses. tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. (…)”. - Así pues, de lo probado en el proceso se evidencia que la presente acción de tutela fue interpuesta al haber transcurrido más dos (2) años contados desde la fecha en que se notificó la providencia de segunda instancia cuestionada; en efecto, esto fue mediante correo electrónico el 17 de febrero de 201620, quedando debidamente ejecutoriada a partir del 22 de febrero de 2016 y la tutela fue

presentada el 15 de marzo de 201821, circunstancia que claramente refleja el incumplimiento del requisito de inmediatez para viabilizar formalmente esta tutela contra providencias judiciales. Así mismo, si bien es cierto que la Corte Constitucional ha sostenido que el juez de tutela debe analizar las circunstancias particulares de cada asunto para determinar la razonabilidad y proporcionalidad del periodo transcurrido para acudir al mecanismo de amparo, también lo es que la parte actora no allegó prueba, ni refirió alguna justificación razonable que permitiera afirmar que la tardanza estuvo supeditada a un hecho especial consideración que implique una excepción a la regla general fijada por esta corporación judicial. Todo lo expuesto sin duda impone a la Sala, rechazar por improcedente la acción de tutela incoada por el señor Hernando Villada Londoño, a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Tolima, en tanto no superó el requisito general de inmediatez ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de esta corporación, y de la Corte Constitucional, como ut supra fue descrito. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA 20 Folio 118 del Expediente de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el No. 201400315-01. 21 Folio 1. PRIMERO.- RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Hernando Villada Londoño, a través de apoderado judicial, contra la el

Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con la parte motiva de esta providencia SEGUNDO.- NOTIFICAR a las partes esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

TERCERO: En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en Sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER