CE-11001-03-15-000-2018-00787-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA

SEGURIDAD SOCIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE /

RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN /

INCLUSIÓN DE LA TOTALIDAD DE FACTORES SALARIALES DEVENGADOS EN EL ÚLTIMO AÑO DE SERVICIOS ¿[I]ncurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y a la protección de la tercera edad, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revoca el fallo que reconoció la reliquidación de la pensión de jubilación de una persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó ésta durante el último año de servicio? (…) se tiene que el Tribunal (…) efectuó una errónea aplicación de las providencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y SU 427 de 2016 proferidas por la Corte Constitucional, toda vez que los presupuestos fácticos y jurídicos que fundamentan dichas decisiones no se adecuan a la situación fáctica y jurídica del accionante, motivo por el cual no constituyen precedente de la controversia planteada. Al respecto debe ponerse de presente que, las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en sede de tutela, y aún aquellas de unificación, no son precedente de obligatorio cumplimiento para los tribunales y Jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en tanto existen

sentencias de unificación dictadas como Tribunal supremo de la Jurisdicción y con fundamento en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, que fijan el criterio unificado de la Corporación respecto de la determinación de índice base de liquidación de las pensiones sometidas al régimen de transición, y que en concreto señalan que en virtud del principio de inescendibilidad, para el efecto debe tenerse en cuenta la regulación contenida en la ley anterior y no lo previsto en el artículo 21 de la ley 100 de 1993. Así las cosas, la existencia de sentencias de unificación del Consejo de Estado hacían inaplicable los razonamientos realizados por la Corte Constitucional al resolver casos concretos en las sentencias de unificación antes referidas. Además se ha reiterado por parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado y por esta Sala en pronunciamientos de tutela, que la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, únicamente aplica para personas que se encuentran en el régimen pensional de congresistas y de altas dignidades del Estado y que, en tal virtud, la regla de interpretación en ella contenida que se hizo extensiva a todos los regímenes especiales con la sentencia SU-230 de 2015.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00787-00(AC)

Actor: DIEGO DE JESÚS ALFONSO VENEGAS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y OTRO La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Diego de Jesús Alfonso Venegas en contra de la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ocasión de la sentencia proferida el 23 de noviembre de 2017 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 11001 3335 014 2015 00530 01, que denegó las pretensiones de la demanda.1 1.- SÍNTESIS DEL CASO El señor Diego de Jesús Alfonso Venegas, solicitó en ejercicio de la acción de tutela que fueran protegidos sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad, a la seguridad social, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados con ocasión del fallo del 23 de noviembre de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,

Subsección “A”.

2. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 2.1. La tutela fue radicada el 21 de marzo del 2018 en la Secretaría General de esta Corporación2 y asignada por reparto al Despacho de la Consejera María Elizabeth García González, quien se declaró impedida por escrito del 3 de abril del presente año3. 2.2. Por auto del 26 de abril de 20184 se declaró fundado el impedimento por encontrarse ajustado a la causal prevista en el numeral 1º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, razón por la cual éste Despacho avoco

conocimiento del presente asunto. 2.3. Mediante providencia del 11 de mayo de 20185 se admitió la tutela y se dispuso notificar a los magistrados que integran la Sección Segunda –Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, asimismo se vinculó a 1 Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido en contra de Colpensiones. 2 Folios 1 a 26 cuaderno acción de tutela. 3 Folio 29 cuaderno acción de tutela. 4 Folios 32 y 33 cuaderno acción de tutela. 5 Folios 34 y 35 cuaderno acción de tutela. Colpensiones, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Juez Catorce (14) Administrativo del Circuito de Bogotá. 2.4. Todas las accionadas guardaron silencio. 3.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el numeral 2 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,6 a su vez modificado por el numeral 5 del artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017,7 así como en virtud de lo señalado por el artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003, disposición relativa a la distribución de negocios entre las secciones del Consejo de Estado.

3.2. HECHOS:

En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente: 3.2.1. El señor Diego de Jesús Alfonso Venegas, nació el 15 de abril de 19538 y laboró en el Hospital de Chapinero desde el 30 de abril de 1976 al 16 de abril de 20079. 3.2.2. Mediante la Resolución nro.031114 de 25 de julio de 2008 la Asesora IVicepresidencia de Pensiones del Instituto de Seguro Social le reconoció la pensión de vejez al demandante a partir del 15 de abril de 2008, teniendo como base para liquidar el promedio de lo devengado durante el tiempo que le hacía falta para tener derecho a la pensión a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, actualizado anualmente con el IPC y los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994. 10 6 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 7 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” 8 Folio 2 cuaderno en préstamo. 9 Folio 2 cuaderno en préstamo. 10 Folios 3 a 5 cuaderno en préstamo. 3.2.3. El actor actuando por conducto de apoderado, solicitó la reliquidación de su

mesada pensional a efectos de que se tuviera en cuenta lo devengado en el último año de servicio y la inclusión de todos los factores salariales, sin embargo mediante la Resolución nro. 38623 de 27 de agosto de 2009, el Gerente II del Centro de Atención de Pensiones del ISS negó tal petición.11 3.2.4. Por lo anterior, el demandante interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución nro.31114 de 25 de julio de 2008 y 038623 del 27 de agosto de 2009, que negó la reliquidación de la pensión de vejez, pues en su sentir no tuvo en cuenta el precedente jurisprudencial establecido en la sentencia de unificación de fecha 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda de ésta Corporación12. 3.2.6. La demanda fue asignada por reparto al Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito de Bogotá, que mediante sentencia proferida del 28 de febrero de 2017 accedió a las pretensiones acogiendo el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado.13 3.2.7. La decisión fue recurrida por Colpensiones y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia del 23 de noviembre de 2017 revocó la sentencia de primera instancia por las siguientes razones: Argumentó frente a la reliquidación de la mesada pensional que existían posturas relacionadas con la inclusión de los factores salariales según lo determinado por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para lo cual citó las sentencias proferidas por la

Sección Segunda del Consejo de Estado, el 4 de agosto de 2010, dentro del expediente radicado bajo el nro. 25000-23-25-000-2006-07509-01, así como las decisiones proferidas por la Corte Constitucional en sentencias SU 230 de 2015 y SU 427 de 11 de agosto de 2016, para concluir: “[…] Sin embargo esta Sala de Decisión en sesión de 3 de noviembre de 2016, decidió acoger la postura que al respecto ha expresado la Corte Constitucional en sentencias SU-230de 2015 y recientemente en SU-427 de 11 de agosto de 2016, en cuanto a que el régimen de 11 Folios 6 a 8 cuaderno en préstamo. 12 Folios 13 a 23 cuaderno en préstamo. 13 Folios 92 a 100 cuaderno en préstamo. transición de la Ley 100 de 1993, lo es para los aspectos tales como dad, monto y tasa de reemplazo de la pensión por tanto no siendo el IBL un aspecto sometido por el legislador a la transición en dicho aspecto debe aplicarse el régimen general en pensiones.(…) De la anterior sentencia de unificación, se advierte que la Sala Plena de la Corte Constitucional, hace un estricto seguimiento de la interpretación fijada en la sentencia C-258 de 2013, en lo relacionado con el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, indicando que este respectivamente solamente a la edad, el tiempo de servicios o cotizaciones y el monto; sobre el ingreso base de la liquidación (IBL) sostuvo que no era un aspecto a tener en cuenta en la transición, por lo

que debía darse cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 21 y 36 inciso tercero de la ley 100 de 1993. (…) De manera reciente, en sentencia SU 395 de 2017, la Corte Constitucional señala nuevamente que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización y excluye el ingreso base de liquidación (…) Acogiendo la costura de la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia de unificación parcialmente transcrita, y atendiendo que la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONESCOLPENSIONES, reconoció a la causante una pensión de jubilación mediante la Resolución No. GNR 031114 de 25 julio de 2009, y que la liquidación del IBL se efectuó de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 3o del artículo 36 de la Ley 100 de 1991 encuentra la Sala ajustado a derecho los actos administrativos acusados, y en consecuencia se procederá a negar las pretensiones de la demanda.. […]” 3.3. PROBLEMA JURIDICO El asunto a resolver por esta Sala de decisión consiste en determinar sí, ¿incurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y a la protección de la tercera edad, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revoca el fallo que reconoció la reliquidación de la pensión de jubilación de una persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó ésta durante el último año de servicio?

3.3.1. ANÁLISIS DEL ASUNTO La Sala observa que en este caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en razón a que: i) Se invoca la vulneración de derechos fundamentales como son el mínimo vital, la igualdad, la seguridad social, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, como consecuencia de la decisión judicial que negó las pretensiones del medio control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por el señor Diego de Jesús Alfonso Venegas; ii) El actor agotó todos los medios de defensa judicial de que disponía (el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió fallo en segunda instancia); iii) la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable,14 pues el recurso de apelación fue resuelto el 23 de noviembre de 2017, notificado por correo el 7 de diciembre del mismo año y la tutela radicada el 16 de marzo de 2018, esto es, pasados 4 meses de que se profirió la última decisión que se acusa vulnera los derechos del accionante; iv) la irregularidad manifestada por la demandante es de naturaleza jurisprudencial (desconocimiento del precedente), v) la situación que generó la vulneración de derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela; y vi) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela. 3.4. EL PRECEDENTE JUDICIAL. 3.4.1. La Corte Constitucional15, al referirse a esta causal, ha precisado que: “El precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez,

que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa”, y que la manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”. De esta forma -concluye- “[…] el precedente utilizado debe 14 Consejo de EstadoSala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Radicado nro. 11001-03-15-000-2012-02201-01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, donde se dijo que acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional era razonable que se presentara el amparo máximo en seis (6) meses después de notificada la providencia que se cuestionaba en sede constitucional, sin perjuicio de estudiar en cada caso, las circunstancias particulares para determinar el cumplimiento del requisito de inmediatez. 15 Sentencia T-1033 de 2012. guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad útil usada para resolver los casos”. Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia

pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados y unos mismos fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho. Visto desde esta perspectiva, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados. Tampoco podrá invocarse el desconocimiento del precedente si la sentencia que difiere del mismo fundamenta su decisión en contra de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, pues ello está dentro de la autonomía funcional del juez. 3.4.2. En el presente caso, la parte actora manifiesta que la sentencia censurada desconoció el precedente establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, al haberse proferido con fundamento en la Sentencia SU-230 de 2015 dictada por la Corte Constitucional, que al abordar el estudio del artículo 36 de la

Ley 100 de 1993, determinó que todas las pensiones de servidores públicos y trabajadores oficiales debían liquidarse con base en lo devengado en los últimos diez (10) años de servicio y no con base en lo recibido durante el último año de servicio. En aras de efectuar el análisis planteado por la accionante y determinar si la sentencia atacada incurrió en el defecto señalado, es necesario precisar que la discusión jurídica del presente caso gira respecto de los factores que deben ser tenidos en cuenta en el ingreso base de liquidación para efectos de liquidar la pensión de vejez de aquellas personas que son beneficiarias del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en particular, si debe ser incluido lo devengado por la trabajadora durante el último año de servicio. Para determinar si la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en el defecto alegado, resulta pertinente establecer lo siguiente: i) una mirada al alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y la Corte Constitucional; ii) la posición adoptada por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017 iii) la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con los factores que deben incluirse en el IBL para liquidar las pensiones de jubilación, y iv) solución al caso en concreto.16 III.1.1.Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional Delimitar el alcance de las disposiciones que gobiernan las decisiones de los citados órganos de cierre, resulta cardinal a efectos de resolver el caso que se nos

pone de presente. III.1.1.1. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado Sobre el punto, ya esta Sección en un importante pronunciamiento del 8 de junio de 2018, resaltó que todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; que sus sentencias de unificación tienen valor vinculante para los Tribunales y Jueces; que pueden existir casos en los cuales no es procedente aplicarlas si los casos son disímiles o fundamentando razonadamente y con suficiencia la postura, y que el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo. El discernimiento que llevó a concluir lo expuesto en la oportunidad mencionada, vino acompañado de todo un 16 Se reiteran en esta oportunidad las consideraciones expuestas por la Sección Primera en sentencias de tutela de 15 de julio de 2016 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-0043600(AC), 6 de octubre de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01980-00(AC), C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de marzo de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-201603192-00 (AC); C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés (E)); y 27 de julio de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03171-01(AC); C. P: Hernando Sánchez Sánchez). análisis de las normas que regulan la función de unificación del Consejo de Estado

y de los pronunciamientos que sobre el particular ha expedido la Corte Constitucional, en los cuales reconoce expresamente el carácter vinculante de las decisiones del órgano de cierre en lo contencioso administrativo. A estos efectos, dice en lo pertinente la sentencia de junio 8 de 2018, al tratar de la función de unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, en las sentencias de la Corte Constitucional: “(…) a propósito de la expedición de la Ley 1437 de 201117, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia18, regulado en los artículos 256 a 268 ibídem, y pronunciarse sobre el artículo 270 ejusdem, relacionado con las sentencias de unificación, la Corte Constitucional19 razonó de la siguiente manera: “[…] uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa20. Según se observa en los antecedentes legislativos, más allá de responder a un tema de igualdad de trato, se entendió que reforzar la citada función tendría una incidencia directa en la protección de los derechos, con miras a reducir la litigiosidad y fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como judicial21. 17 "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo”. 18 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “[…] Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?. En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución[…]”. 19 Sentencia C-179 de 2016 20 CP art. 237.1 21 En la exposición de motivos se expuso que: “Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia

reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado”. Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009. Con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes22. Por virtud de esta categorización, se observa que no todas las decisiones que se profieren por el citado Tribunal adquieren la condición de sentencias de unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como tales expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en relación con la proyección de sus efectos. […] Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del

principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas cortes23. Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el 22 En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se específica lo siguiente: “(…) Me parece muy importante buscar ese mecanismo, un mecanismo que permita eso que queremos, tanto el Gobierno como la jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a uno decirle a los funcionarios del sector administrativo: ‘De aquí en adelante, frente a este tema, ésta es la posición’; algo que pudiera haber sido discutido por la Sala Plena, las salas o las secciones, y que a partir de esas líneas jurisprudenciales, el Gobierno pudiese adoptar, y los jueces también, actitud y acciones que permitieran evitar tanta proliferación de demandas

innecesarias”. 23 En la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se concluyó que: “El respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (Arts. 29, 121 y 122 C.P.); (ii) en el hecho que el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) en que las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) en que el desconocimiento del precedente y con ello del principio de legalidad, implica la responsabilidad de los servidores públicos (Arts. 6º y 90 C.P.); y (v) en que las actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley (Art. 13 C.P.).” mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En todo caso, cabe aclarar que la obligatoriedad que tienen las sentencias de unificación, no excluye el deber genérico de seguir el precedente, respecto de las decisiones del Consejo de Estado que no tienen dicha condición. Así lo advirtió esta Corporación, en

la Sentencia C-588 de 201224, al señalar que: “(…) en cuanto a la presunta omisión en el mecanismo de extensión de otras sentencias del Consejo de Estado distintas de las de unificación jurisprudencial, téngase en cuenta que, como bien se ha dicho, estas sentencias de unificación cumplen la función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable. En este sentido, es plenamente razonable que sean estas sentencias y no otras del Consejo de Estado, las llamadas a ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Las demás sentencias del Consejo de Estado siguen teniendo su valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso-administrativo, pero son un tipo especial de providencias -las sentencias de unificación jurisprudenciala las que el Legislador, en ejercicio de su poder de configuración normativa, asignó la potestad de ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que tienen la virtud de evitar la realización de un proceso y de facilitar el acceso directo al Consejo de Estado.” […] 6.6.5. Por consiguiente, en línea con el papel que el Constituyente les otorgó a los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones, el CPACA asume como uno de sus objetivos impulsar el carácter unificador de la jurisprudencia del Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para lo cual creó la categoría de las sentencias de unificación jurisprudencial, caracterizadas por su naturaleza ordenadora y vinculante, por lo que resultan exigibles frente a la resolución de casos con

identidad de supuestos fácticos y jurídicos, tanto en la vía administrativa como judicial, en aras de garantizar los principios de igualdad y de seguridad jurídica”. Luego del análisis expuesto, la citada sentencia de junio 8 de 2018, concluyó lo siguiente: (i) “Todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso-administrativo, ya sea que se trate de sentencias de unificación o no y, en este orden, su desconocimiento constituye un defecto que vulnera el debido proceso. 24 M.P. Mauricio González Cuervo. Énfasis por fuera del texto original. (ii)De manera particular, las sentencias de unificación del Consejo de Estado constituyen precedente vinculante para los Tribunales y jueces conforme lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia antes citada, de modo que el criterio jurisprudencial establecido por el órgano de cierre solo puede ser modificado por éste. (iii