CE-11001-03-15-000-2018-00789-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTO QUE NIEGA MEDIDA CAUTELAR DE

EMBARGO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Inexistencia /

PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA

GENERAL DE PARTICIPACIONES - Aplicación / IMPROCEDENCIA DE

APLICACIÓN DE EXCEPCIONES AL PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD

[R]evisadas las pruebas obrantes en el expediente se observa que, para adoptar la decisión judicial controvertida, la (…) corporación judicial analizó las normas constitucionales y legales aplicables en relación con la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones (…) se advierte que la precitada autoridad judicial hizo referencia y analizó las excepciones señaladas por el máximo tribunal constitucional. De hecho, especificó cada una de ellas. Sin embargo, contrario a lo pretendido por el accionante, coligió que los recursos del Sistema General de Participaciones y los bienes de destinación específica son inembargables. Además, debe resaltarse que el Tribunal tuvo en cuenta la decisión del máximo tribunal constitucional al declarar la exequibilidad del artículo 21 del Decreto 28 de 2008, norma aplicable al presente asunto, pues regula la inembargabilidad del Sistema General de Participaciones. Así mismo (…) no es posible determinar si las obligaciones exigidas en el proceso ejecutivo estaban relacionadas con las destinaciones específicas del Sistema General de Participaciones, es decir, los sectores de salud, educación y agua potable y saneamiento básico y, en esa medida, podían constituir una excepción al principio de inembargabilidad. Situación que además no es alegada por el accionante (…)

En ese orden de ideas, se advierte que el Tribunal Administrativo del Cesar justificó la decisión de confirmar el auto (…) proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Valledupar, de conformidad con las normas y la jurisprudencia aplicable de la Corte Constitucional sobre las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de

Participaciones FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 63 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 594 / DECRETO 28 DE 2008ARTÍCULO 1

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la relativización del principio de inembargablidad, ver las sentencias C-793 de 2002, C-1154 de 2008, C-539 de 2010 y C-543 de 2013, de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00789-00(AC)

Actor: OSCAR PALOMINO MISAT

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CÉSAR ASUNTO La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.

HECHOS RELEVANTES a) Ejecución El accionante afirmó que instauró demanda ejecutiva en contra del municipio de

Chimichagua, la cual correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, quien el 8 de octubre de 1996 libró mandamiento de pago. Indicó que posteriormente el Juzgado ordenó el decreto de la medida cautelar de embargo sobre las cuentas de pago de sentencias y conciliaciones de la entidad ejecutada. Señaló que las entidades financieras oficiadas informaron que no se generó ningún título y que en caso de requerirse la ampliación de la medida cautelar sobre las cuentas de destinación específica o del sistema general de participaciones consideradas inembargables, deberían ser reiteradas por el despacho. Aseguró que el Juzgado guardó silencio, por lo cual el 6 de septiembre de 2017 solicitó decretar la ampliación de la medida cautelar sobre las cuentas. Sostuvo que el 20 de octubre de 2017 la autoridad judicial negó la petición bajo el argumento de que no existe norma legal que autorice el embargo de los recursos de la entidad. Por consiguiente, manifestó que interpuso recurso de apelación. Expuso que el 8 de febrero de 2018 el Tribunal Administrativo del Cesar confirmó la anterior decisión al considerar que en el asunto bajo estudio no eran aplicables las excepciones del principio de inembargabilidad. b) Inconformidad Consideró que el Tribunal Administrativo del Cesar vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital, igualdad, acceso a la administración de justicia y trabajo e incurrió en desconocimiento del precedente judicial al confirmar la providencia que negó la solicitud de medida cautelar de embargo sobre los dineros de las cuentas del municipio de Chimichagua, sin tener en cuenta las excepciones

fijadas por la Corte Constitucional frente el principio de inembargabilidad del Sistema General de Participaciones. PRETENSIONES Solicitó amparar los derechos fundamentales referidos. En consecuencia, requirió revocar la providencia del 8 de febrero de 2018 proferida por la corporación judicial accionada y, en su reemplazo, se ordene la ampliación de la medida cautelar sobre los bienes del municipio de Chimichagua que gocen del principio de inembargabilidad, como los del presupuesto general de la Nación y el Sistema General de Participaciones. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Tribunal Administrativo del Cesar (ff. 46-49 vto). La presidenta de la corporación, Vivian Mercedes López Ramos, manifestó que no se han transgredido los derechos fundamentales del accionante, ya que la providencia controvertida se fundamentó en el ordenamiento jurídico y, en esa medida, deben denegarse las pretensiones de la tutela. Mencionó que el máximo tribunal constitucional ha expresado que el principio de inembargabilidad de recursos públicos constituye un mandato derivado de la Constitución Política y que el artículo 21 del Decreto 28 de 2008 se encuentra ajustado a esta última al disponer la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones y autorizar el embargo de otros recursos del presupuesto de las entidades territoriales. Indicó que en la decisión del 8 de febrero de 2018 se determinó que si bien es cierto existen algunas excepciones a la inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado, también lo es que ello no es aplicable para los bienes inembargables señalados en la Constitución y la Ley ni para los bienes de destinación específica,

por lo cual no era posible revocar la decisión de primera instancia consistente en no realizar el embargo de las cuentas. CONSIDERACIONES - Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5º del artículo 1° del Decreto 1983 de 20171, el cual regula que: “[l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada […]”. - Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos). La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias 1 Por medio del cual se modificaron los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015 referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de

2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T-074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-0315-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia

jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Ello son los siguientes:(i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente

para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política. Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en una cualesquiera de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico En el caso concreto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad, por tanto, la parte motiva se ocupará de las causales específicas, que para el asunto bajo examen se centra en el análisis del desconocimiento del presente judicial. El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: 1. ¿El Tribunal Administrativo del Cesar desconoció el precedente judicial de la Corte Constitucional en relación con las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones? 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (I)

desconocimiento del precedente judicial, (II) inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones y (III) análisis de la posición del Tribunal Administrativo del Cesar. Veamos:

I. Desconocimiento de precedente judicial La Corte Constitucional ha sostenido que el desconocimiento del precedente jurisprudencial constituye una causal de procedibilidad de la acción de tutela5, pues si bien es cierto los jueces gozan de autonomía para adoptar la decisión a que haya lugar, también lo es que la misma goza de unos límites como es el respeto por el precedente judicial.

Debe precisarse que el respeto por el precedente jurisprudencial no puede ser entendido de manera absoluta, debido a que se trata de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales. No obstante, se ha admitido la separación del mismo siempre que se expongan las razones por las cuales se aparta. En sentencia T-446/13, la Corte Constitucional sostuvo que para el efecto deben cumplirse dos requisitos: 1. Hacer una referencia expresa del precedente aplicado a casos similares y 2. Exponer las razones suficientes por las que considera que el mismo no resulta ajustado al asunto estudiado. En ese orden de ideas, cuando un juez se aleja del precedente judicial sin exponer los motivos para hacerlo, tal actuación constituye una vulneración al derecho a la igualdad.

III. Inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones El artículo 63 de la Constitución Política dispone que los bienes de uso público y los demás que determine la ley son inalienables, imprescriptibles e inembargables.

Por su parte, el artículo 594 del Código General del Proceso señala como bienes inembargables las cuentas del Sistema General de Participaciones, las regalías y

los recursos de seguridad social. Así mismo, el artículo 21 del Decreto 028 de 2008 reiteró el anterior mandato Al respecto, la Corte Constitucional6 ha sostenido reiteradamente que el principio de inembargabilidad no es absoluto, pues está sometido a varias excepciones, de conformidad con los valores y derechos constitucionales, estos son: a) pago de créditos u obligaciones de origen laboral, b) pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y la realización de los derechos en ellas contenidos y c) títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. Así mismo, el máximo tribunal constitucional7 determinó que la excepción del reiterado principio es aplicable respecto al Sistema General de Participaciones, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tengan origen en algunas de las actividades destinadas a dichos recursos, esto es, salud, educación y agua potable y saneamiento básico. - Análisis de la posición del Tribunal Administrativo del Cesar 5 Ver entre otras sentencias: T-446/13. T-360/14 y T-309/15. 6 Ver sentencias: C-793/02, C-1154/08, , C-539/10 y C-543/13 7 Ibidem. El señor Oscar Palomino Misat solicitó la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, igualdad, acceso a la administración de justicia y trabajo, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Cesar al confirmar la providencia que negó la solicitud de medida cautelar de embargo sobre los dineros de las cuentas del municipio de Chimichagua, dentro del proceso ejecutivo que instauró. Pues bien, revisadas las pruebas obrantes en el expediente se observa que, para

adoptar la decisión judicial controvertida, la precitada corporación judicial analizó las normas constitucionales y legales aplicables en relación con la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones, como son el artículo 63 de la Constitución Política, el artículo 594 del Código General del Proceso y el artículo 21 del Decreto 28 de 2008. Así como la jurisprudencia constitucional, en los siguientes términos (ff. 27-33): «[…] En el artículo 63 de la Constitución Política, aparece consagrada formalmente el principio de inembargabilidad en los siguientes términos: […] Por su parte, el artículo 594 del Código General del Proceso, establece que además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en las leyes especiales, no se podrán embargar, los siguientes […] Por su parte, la Corte Constitucional ha sostenido que el principio de inembargabilidad de recursos públicos, tiene sustento constitucional (artículo 63) en la protección de los recursos y bienes del Estado y la facultad de administración y manejo que a éste compete, por medio del cual se asegura la consecución de los fines de interés general que conlleva la necesidad de hacer efectivos materialmente los derechos fundamentales y, en general, el cumplimiento de los diferentes cometidos estatales. Ahora bien, tratándose de los recursos del Sistema General de Participaciones, la Corte Constitucional ha sostenido que el artículo 21 del Decreto 28 de 2008, teniendo en cuenta la regulación vigente a partir del Acto Legislativo No. (sic) 4 de 2007, se ajusta a la Constitución Política, en la medida en que se consagra la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones a la vez

que autoriza el embargo de otros recursos del presupuesto de las entidades territoriales, de modo que garantiza la destinación social constitucional del Sistema General de Participaciones sin desconocer los demás principios y valores reconocidos en la Carta Política, particularmente en cuanto a la efectividad de las obligaciones de orden laboral. En síntesis, la regla general es la inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado, y si bien existen algunas excepciones, como cuando se trate de créditos laborales, el pago de sentencias y demás obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles a cargo del Estado, para lo cual debe acudirse al procedimiento señalado en el Estatuto Orgánico del Presupuesto y en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo o en los artículos 192, 194, 195 y 297 a 299 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según sea el caso, también lo es que ésta no aplica para los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, así como con el artículo 594 del Código General del Proceso, y para los bienes que sean de destinación específica, razón por la cual considera este Despacho acertada la decisión de la A quo, quien se abstuvo de efectuar el embargo de cuentas de destinación específica […]” A pesar de los argumentos transcritos, el accionante considera que el Tribunal no tuvo en cuenta los pronunciamientos judiciales de la Corte Constitucional, por lo cual se analizará su desacuerdo. Al respecto, se advierte que la precitada autoridad judicial hizo referencia y analizó las excepciones señaladas por el máximo tribunal constitucional. De hecho,

especificó cada una de ellas. Sin embargo, contrario a lo pretendido por el accionante, coligió que los recursos del Sistema General de Participaciones y los bienes de destinación específica son inembargables. Además, debe resaltarse que el Tribunal tuvo en cuenta la decisión del máximo tribunal constitucional al declarar la exequibilidad del artículo 21 del Decreto 28 de 2008, norma aplicable al presente asunto, pues regula la inembargabilidad del Sistema General de Participaciones. Así mismo, se precisa que de las pruebas obrantes en el expediente no es posible determinar si las obligaciones exigidas en el proceso ejecutivo estaban relacionadas con las destinaciones específicas del Sistema General de Participaciones, es decir, los sectores de salud, educación y agua potable y saneamiento básico8 y, en esa medida, podían constituir una excepción al principio de inembargabilidad. Situación que además no es alegada por el accionante. En cuanto a ello, recuérdese que el máximo tribunal constitucional ha sostenido que los recursos del Sistema General de Participaciones únicamente podrán ser embargados si las obligaciones frente a las cuales pretende asegurarse la deuda devienen de algunas de las actividades para las cuales están destinados los recursos, bien sea salud, educación o agua potable y saneamiento básico. En ese orden de ideas, se advierte que el Tribunal Administrativo del Cesar justificó la decisión de confirmar el auto del 20 de octubre de 2017 proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Valledupar, de conformidad con las normas y la jurisprudencia aplicable de la Corte Constitucional sobre las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones En consecuencia, se negará el amparo solicitado por el señor Oscar Palomino

Misat, mediante la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con lo aquí expuesto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A 8 Al respecto el artículo 3º de la Ley 715 de 2001, modificado por el artículo 1º de la Ley 1176 de 2007, dispone: «Conformación del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Participación estará conformado así:

1. Una participación con destinación específica para el sector educación, que se denominará participación para educación.

2. Una participación con destinación específica para el sector salud, que se denominará participación para salud.

3. Una participación con destinación específica para el sector agua potable y saneamiento básico, que se denominará participación para agua potable y saneamiento básico.

4. Una participación de propósito general» Primero: Negar el amparo solicitado por el señor Oscar Palomino Misat, mediante la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991). Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto

2591 de 1991.

Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS