CE-11001-03-15-000-2018-00798-00(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / EXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL La Sala advierte que lo pretendido por la actora es cuestionar los actos administrativos por medio de los cuales la referida entidad le reconoció y reliquidó la pensión de vejez, para lo cual el mecanismo idóneo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, demanda que fue previamente interpuesta por la accionante, y se encuentra pendiente de decidir. Por tanto, respecto de los actos de reliquidación de la pensión, la acción de tutela se torna improcedente, debido a la existencia de un proceso que se encuentra en curso. En este orden de ideas, declarará improcedente la tutela interpuesta por la [actora] contra Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Consejo Superior de la Judicatura y la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, en cuanto a la petición de nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se reconoció y reliquidó la pensión de vejez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00798-00(AC)

Actor: ANA LUZMILA MOLINA AMÉZQUITA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y OTROS Decide la Sala la acción de tutela presentada por la señora Ana Luzmila Molina Amézquita contra Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otros, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1983 de 2017.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela1, la señora la señora Ana Luzmila Molina Amézquita, solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Consejo Superior de la Judicatura y la

Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “(…) A. SE DEJEN SIN EFECTO JURÍDICO, PARCIALMENTE, LAS RESOLUCIONES NÚMEROS VPB-6783 del 08 de noviembre de 2013, 1 Folios 1 a 6. GNR-113033 del 21 de abril de 2015, GNR-69054 del 3 de marzo de 2016 y VPB-20371 del 03 de mayo de 2016.

B. Se ordene a COLPENSIONES que, sin más dilaciones injustificadas, reliquide mi pensión, aplicando, sin restricción alguna, el Decreto 546 de 1971, conforme a lo detallado en esta demanda. (…)

C. Si no fuere posible lo anterior, se ordene al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SALA ADMINISTRATIVA, designar un juez adhoc o DE DESCONGESTIÓN si se quiere, que se ocupe en forma

inmediata del trámite del proceso Número 110013342-052-2016-0060900 que actualmente permanece en los anaqueles de la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (…)”.

2. Hechos Indicó que ha prestado sus servicios en diferentes empresas públicas y privadas durante más de treinta y tres (33) años, incluidos más de dieciséis (16) años en la Rama Judicial y que el 10 de agosto de 2011 cumplió con los requisitos legales para acceder a la pensión de vejez, por ser beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993.

Precisó que a través de Resolución No. VPB – 6783 de 8 de noviembre de 2013, COLPENSIONES le reconoció la pensión de vejez, desconociendo lo previsto en el Decreto 546 de 1971, pues la liquidación se efectuó sin tener en cuenta el 75% de la asignación más elevada devengada en el último año de servicios, incluyendo la bonificación judicial mensual. Señaló que como consecuencia de una solicitud de reliquidación, la citada entidad profirió la Resolución No.GNR-113033 de 21 de abril de 2015, en la que el valor de la prestación fue incrementado, pero sin tener en cuenta los parámetros fijados en el mencionado decreto. Expresó que contra el mencionado acto interpuso recurso de reposición, resuelto por el Gerente Nacional de Reconocimiento de COLPENSIONES, mediante Resolución No. GNR-69054 de 3 de marzo de 2016, en la que se aumentó el monto de su pensión, pero no se resolvió el fondo del problema jurídico planteado;

por tanto, elevó recurso de apelación, decidido por el Vicepresidente de Beneficios y Prestaciones de la referida entidad, a través de Resolución No. VPB-20371 de 3 de mayo de 2016, en la que ordenó modificar la resolución previamente citada. Indicó que demandó la nulidad de los referidos actos, a través de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo reparto correspondió al Juzgado Cincuenta y Dos (52) Administrativo de Bogotá, bajo el radicado No. 2016-0609. Sin embargo, al tener interés en la causa, la juez de conocimiento se declaró impedida, por tanto, el expediente fue remitido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, entidad que determinó que la totalidad de los jueces de la corporación estarían impedidos para conocer del caso. Por lo anterior, se ordenó la designación de un conjuez, de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 131 de la Ley 1437 de 2011. Manifestó que desde la designación del conjuez han pasado más de dieciséis (16) meses sin que haya tomado posesión del cargo, situación que no es única, debido a que existen miles de casos represados por la misma razón, a pesar de lo cual la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura no adopta medidas orientadas a tramitar esos asuntos. Precisó que a finales del año 2017 se comunicó con el conjuez que fue designado para su caso, quien le manifestó que no tomaría posesión del cargo debido a que los impedimentos presentados no se tramitaron en forma adecuada. Indicó que su estado de salud es precario debido a que tiene pérdida de la

capacidad auditiva en el oído izquierdo, por lo cual se ve obligada a tener extremo cuidado con su oído derecho y que su mínimo vital está en riesgo, debido a que ocupa un cargo de juez en provisionalidad, el cual próximamente será provisto en propiedad.

3. Fundamentos de la acción Indicó que con la expedición de las mencionadas resoluciones, la entidad demandada desconoció que le es aplicable lo previsto en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, según el cual su pensión se debe liquidar con base en el equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio.

4. Trámite Previo Mediante auto de 3 de abril de 2018, se ordenó notificar a las entidades demandadas, a quienes se les remitió copia de la demanda y se les instó a rendir informe sobre los hechos objeto de la presente acción.2

4. Intervenciones Tribunal Administrativo de Cundinamarca El Presidente de la mencionada Corporación señaló que el 24 de febrero de 2017 se realizó el primer reparto del expediente con radicado No. 2016-0609, el cual fue asignado al Juez Ad - hoc doctor Gustavo Adolfo Oñate Fuentes, quien no se pronunció sobre la aceptación del proceso.

Indicó que el 23 de enero de 2018 el referido proceso fue nuevamente sometido a reparto -junto con otros 616 procesos de impedimentoasunto que le correspondió a la doctora Carmen Graciela Flórez, quien se posesionó en el cargo el 5 de febrero de 2017 (sic). Agregó que mediante oficio SG-129 de 9 de abril de 2018 se

le remitió el referido expediente con el fin de darle impulso procesal3.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera (sic) que estos resulten vulnerados o amenazados 2 Folio 74. 3 Folios 85 y 85 vto. por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La señora Aña Luzmila Molina Amézquita, aduce la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Caso concreto La señora Ana Luzmila Molina Amézquita, formuló medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, en el que solicitó la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se reliquidó su pensión de vejez, debido a que en los mismos no se tuvieron en cuenta los criterios dispuestos en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971. Dentro del plenario se acreditó que el mencionado proceso correspondió por

reparto al Juzgado Cincuenta y Dos (52) Administrativo de Circuito de Bogotá. Sin embargo, la titular del despacho se declaró impedida para conocer del caso por tener interés en el asunto, de conformidad con lo previsto en el numeral 1º del artículo141 del Código General del Proceso. Por lo anterior, el proceso fue remitido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, cuya Sala Plena, mediante providencia de 28 de noviembre de 2016, declaró fundado el impedimento formulado por la referida juez, y al considerar que el mismo le es aplicable a la totalidad de los Jueces Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, ordenó designar a un conjuez para el conocimiento del caso4. De la falta de cumplimiento del requisito de la subsidiariedad La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos legales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. En ese sentido, los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991, prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales. La acción de tutela es un mecanismo residual y subsidiario que sólo procede

cuando no existan otros recursos o medios de defensa judicial, por lo tanto, no puede ser utilizada como un trámite alternativo para sustituir los procesos judiciales que el ordenamiento ha dispuesto para el efecto. 4 Folios 37 a 41. Al respecto, la Corte Constitucional manifestó5: “(…) La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho. La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria. La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…)”. De esta manera, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los mecanismos legales que tenía a su

disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. En el caso concreto, la señora Ana Luzmila Molina solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por parte de COLPENSIONES, debido a que su pensión de vejez debió reconocerse con base en el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, y con inclusión de la bonificación judicial mensual. La Sala advierte que lo pretendido por la actora es cuestionar los actos administrativos por medio de los cuales la referida entidad le reconoció y reliquidó la pensión de vejez, para lo cual el mecanismo idóneo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, demanda que fue previamente interpuesta por la accionante, y se encuentra pendiente de decidir. Por tanto, respecto de los actos de reliquidación de la pensión, la acción de tutela se torna improcedente, debido a la existencia de un proceso que se encuentra en curso. Además, la Sala no encuentra acreditada la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la tutela como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales, teniendo en cuenta que, tal como se observa en el acervo probatorio, COLPENSIONES reliquidó a la actora pensión vitalicia de vejez, mediante Resolución No. VPN20371 de 3 de mayo de 2016. Por tanto, en el evento en que esta sea desvinculada de su cargo como juez, en todo caso tendría derecho a gozar de dicha prestación. En ese sentido, no se

evidencia que esté en riesgo su mínimo vital. Frente al precario estado de salud alegado por la accionante, se precisa que dicha circunstancia per se no es suficiente para declarar la existencia de un perjuicio irremediable, debido a que la misma no se encuentra directamente ligada a las resultas del proceso que cursa en sede contenciosa, pues la controversia que allí se discute está relacionada con la reliquidación de la pensión de vejez, no con el reconocimiento mismo de la pensión, que, se reitera, se generó mediante acto administrativo proferido en mayo de 2016. Además, dentro del proceso no se 5 Sentencia C-543 de 1992. Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo. acreditó que dicha circunstancia le impida acceder a los servicios de salud para tratar las patologías que padece. La mora judicial La jurisprudencia de la Corte Constitucional6 ha señalado que la congestión y mora judiciales afectan gravemente el disfrute de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso por dilación injustificada e inobservancia de los términos judiciales. A pesar de lo anterior, cuando el incumplimiento de los términos no es imputable al operador judicial o existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Así las cosas, para determinar si en un proceso se ha presentado dilación injustificada, se debe acreditar la falta de diligencia del funcionario judicial y verificar si su comportamiento derivó de una omisión en el cumplimiento de sus

funciones. Contrario a lo expuesto, el incumplimiento de los términos se encuentra justificado, en los eventos en que se presenten problemas estructurales en la administración de justicia, o cuando se prueben otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley o por complejidad de los asuntos que se conocen. De si existe o no mora judicial en el caso concreto En el caso sub examine, la señora Ana Luzmila Molina Amézquita pretende la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo Superior de la Judicatura debido a que a la fecha no se ha dado trámite a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso contra la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES. Respecto a la solicitud de designación de un conjuez que decida el caso de la accionante, se precisa que, según informe presentado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 23 de enero de 2018 fue designada para el efecto la doctora Carmen Graciela Flórez, quien se posesionó en el cargo el 5 de febrero del mismo año. Además, mediante oficio SG-129 de 9 de abril de 2018, se le remitió a la mencionada funcionaria el expediente 2016-0609-01, con el fin de darle el impulso correspondiente7. En ese sentido, se observa que la demora en el trámite del proceso se encuentra plenamente justificada y el expediente ya fue remitido a la autoridad competente, quien en ejercicio de sus funciones, procederá a estudiar la controversia.

En consecuencia, se negará el amparo al debido proceso y a la administración de justicia por no existir mora judicial injustificada. Conclusión 6 Ver sentencia T-1249 de 2004, T-230 de 2013 y T-803 de 2012, entre otras. 7 Folio 85. En suma, respecto de los actos de reliquidación de la pensión de vejez de la actora, la acción de tutela es improcedente porque la señora Ana Luzmila Molina cuenta con otro medio de defensa para la protección de los derechos invocados, el cual se encuentra en curso. Además, no se advierte la existencia de un perjuicio irremediable. En este orden de ideas, declarará improcedente la tutela interpuesta por la señora Ana Luzmila Molina Amézquita contra Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Consejo Superior de la Judicatura y la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, en cuanto a la petición de nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se reconoció y reliquidó la pensión de vejez. Así mismo, se negará la solicitud de amparo por mora judicial, pues recientemente se envió al conjuez el expediente de la actora para que tramite al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso para cuestionar la legalidad de los actos de reliquidación de la pensión de vejez. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. FALLA Primero.- Declarar improcedente el amparo solicitado por la señora Ana Luzmila

Molina Amézquita, respecto de los actos de reliquidación de la pensión de vejez, por las razones expuestas en esta providencia. Segundo.-Negar las demás pretensiones de la tutela. Tercero.- Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cuarto.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ