CE-11001-03-15-000-2018-00822-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA

SEGURIDAD SOCIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE /

RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN /

INCLUSIÓN DE LA TOTALIDAD DE FACTORES SALARIALES DEVENGADOS EN EL ÚLTIMO AÑO DE SERVICIOS ¿[I]ncurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y a la protección de la tercera edad, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revoca el fallo que reconoció la reliquidación de la pensión de jubilación de una persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó ésta durante el último año de servicio? (…) se tiene que el Tribunal (…) efectuó una errónea aplicación de las providencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y SU 427 de 2016 proferidas por la Corte Constitucional, toda vez que los presupuestos fácticos y jurídicos que fundamentan dichas decisiones no se adecuan a la situación fáctica y jurídica del accionante, motivo por el cual no constituyen precedente de la controversia planteada. Al respecto debe ponerse de presente que, las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en sede de tutela, y aún aquellas de unificación, no son precedente de obligatorio cumplimiento para los tribunales y Jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en tanto existen

sentencias de unificación dictadas como Tribunal supremo de la Jurisdicción y con fundamento en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, que fijan el criterio unificado de la Corporación respecto de la determinación de índice base de liquidación de las pensiones sometidas al régimen de transición, y que en concreto señalan que en virtud del principio de inescendibilidad, para el efecto debe tenerse en cuenta la regulación contenida en la ley anterior y no lo previsto en el artículo 21 de la ley 100 de 1993. Así las cosas, la existencia de sentencias de unificación del Consejo de Estado hacían inaplicable los razonamientos realizados por la Corte Constitucional al resolver casos concretos en las sentencias de unificación antes referidas. Además se ha reiterado por parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado y por esta Sala en pronunciamientos de tutela, que la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, únicamente aplica para personas que se encuentran en el régimen pensional de congresistas y de altas dignidades del Estado y que, en tal virtud, la regla de interpretación en ella contenida que se hizo extensiva a todos los regímenes especiales con la sentencia SU-230 de 2015.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00822-00(AC)

Actor: PASTORA ENRÍQUEZ MARTÍNEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Y OTRO La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Pastora Enríquez Martínez contra el Tribunal Administrativo de Nariño con ocasión de la sentencia del 30 de noviembre de 2017, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación número 52001 333 001 2014 00086 01 que denegó las pretensiones de la demanda1 . 1.- SÍNTESIS DEL CASO La señora Pastora Enríquez Martínez solicitó en ejercicio de la acción de tutela que fuera tutelados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad social, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Nariño con motivo de la sentencia del 30 de noviembre de 2017, que negó las pretensiones de la demanda.

2. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 2.1. La tutela fue radicada el 15 de marzo del año en curso en la Secretaría de esta Corporación2 y por auto del 23 de marzo de 20183 se admitió y dispuso notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Nariño, así como a la Universidad de Nariño y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, orden que se cumplió el 3 de abril de 20184. En la misma providencia se dispuso que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto enviara en calidad de préstamo el expediente radicado bajo el nro. 52001 3333 001 2014 00086 00. 2.2. Mediante auto del 22 de mayo de 2018 la Sala declaró fundado el

impedimento manifestado por doctora María Elizabeth García González por encontrarse ajustado a la causal prevista en el numeral 1º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal.5 1 Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Universidad de Nariño. 2 Folios 1 al 23 cuaderno 1 de la acción de tutela. 3 Folio 78 cuaderno 1 de la acción de tutela. 4 Folios 80-88 cuaderno 1 de la acción de tutela. 5 Folios 68 y 69 Cuaderno 1 de la acción de tutela. 2.3. A través de memorial del 6 de abril de 20186, la Universidad de Nariño rindió informe y solicitó negar la acción de tutela esgrimiendo las siguientes razones: Adujo que no resultaba posible aplicar lo dispuesto por la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia del 4 de agosto de 2010, habida cuenta que la señora Pastora Enríquez Martínez se pensionó en el año 2003 y no se podía conceder un efecto retroactivo a ese fallo. Citó el concepto rendido por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado el 17 de diciembre de 2017 y las circulares conjuntas emitidas por la Procuraduría General de la Nación y por el Defensor del Pueblo relacionados con los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables en materia de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el ingreso Base de Liquidación. Sostuvo que a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, a la Señora Pastora Enríquez le faltaban 8 años para consolidar su derecho a la pensión, razón por la

que el ingreso base de liquidación debía calcularse con el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta para pensionarse, tal como se hizo en las Resoluciones números. 00190 del 2 de febrero de 2004 y 3365 del 27 de noviembre de 2013 en las que se tuvo en cuenta el marco normativo que regula los factores salariales determinados por ley como lo son los detallados en el artículo 6º del Decreto 691 de 1994, modificado por el artículo 1º del Decreto1158 de 1994 y el artículo 7º del Decreto 1068 de 1995. Resaltó que al momento en que se liquidó la pensión de la actora se incluyeron los factores salariales definidos por la ley y era improcedente incluir unos diferentes; aunado a que la divergencia de posiciones jurisprudenciales aplicables al IBL de quienes se encontraban en régimen de transición de la Ley 100 de 1993 ya fue un tema abordado por la Sección Quinta de esta Corporación en sentencia del 25 de febrero de 2016, así como por la Corte Constitucional en sentencias de unificación SU 230 de 2015, SU-427 de 2016, SU -210 de 2017, SU 395 de 2017. Por lo tanto concluyó que de accederse a las pretensiones de la tutela se incurriría en una vía de hecho por defecto sustantivo y en vulneración directa de la Constitución. 6 Folios 89 a 115 y 117 a 141 cuaderno 1 de la tutela. 2.4. Las demás entidades accionadas guardaron silencio

3.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el numeral 2 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,7 a su vez modificado por el numeral 5 del artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017,8 así como en virtud de lo señalado por el artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003, disposición relativa a la distribución de negocios entre las secciones del Consejo de Estado. 3.2. HECHOS: En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente: 3.2.1. La señora Pastora Enríquez Martínez, laboró como Secretaria Ejecutiva de la Universidad de Nariño desde el 1º de julio de 1979 hasta el 30 de diciembre de 2003.9 3.2.2. Mediante la Resolución nro. 00190 de 2 de febrero de 2004, la Universidad de Nariño le reconoció y ordenó el pago de la pensión de “jubilación”.10 3.2.3. La señora Pastora Enríquez Martínez actuando por conducto de apoderado, solicitó la reliquidación de su mesada pensional, sin embargo mediante la Resolución nro. 365 de 27 de noviembre de 2013 la Universidad de Nariño le negó tal reliquidación.11

7 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 8 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” 9 Folio 25 Cuaderno 1 de la tutela. 10 Folios 27 al 29 Cuaderno 1 de la tutela. 11 Folios 30 a 33 Cuaderno 1 de la tutela. 3.2.4. Por lo anterior, la demandante interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad parcial de la Resolución nro. 00190 de 2 de febrero de 2004 que reconoció y ordenó el pago de su pensión, así como de la Resolución nro. 365 de 27 de noviembre de 2013 que negó la reliquidación pensional, pues en su sentir la Universidad de Nariño no tuvo en cuenta el precedente jurisprudencial establecido en la sentencia de unificación de fecha 4 de agosto de 2010.12 3.2.5. La demanda fue asignada por reparto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto, que mediante sentencia del 30 de septiembre de 2016 accedió a las pretensiones y declaró la nulidad de las resoluciones demandadas. 3.2.6. No obstante y con ocasión del recurso de apelación interpuesto por la

Universidad de Nariño, el Tribunal Administrativo de Nariño en providencia del 30 de noviembre de 2017 revocó la sentencia de primera instancia por las siguientes razones: Como problemas jurídicos a resolver indicó que se debía establecer si la demandante era beneficiaria del régimen de transición previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y si tenía o no derecho a la reliquidación pensional con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. Argumento que frente a la reliquidación de la mesada pensional existían dos posturas relacionadas con la inclusión de los factores salariales a efectos de liquidar el monto de las pensiones, para lo cual citó las sentencias proferidas por la Sección Segunda de esta Corporación el 4 de agosto de 2010, dentro del expediente radicado bajo el nro. 25000-23-25-000-2006-07509-01, la de 25 de febrero de 2016 con el nro.250002325000420002013015401, así como las decisiones proferidas por la Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013,SU 230 de 2015 y SU 427 de 2016, para concluir: “[…] La primera esgrimida por el Consejo de Estado, la cual establece que el trabajador que fuera beneficiario del señalado régimen de transición, tiene derecho a que el ingreso base de liquidación se incluyeran todos los factores salariales que hubieren percibido durante el último año de servicios, habida cuenta que los factores enlistados en las leyes 33 y 62 de 1985, solamente son enunciativos, mas no taxativos, por lo que ello no impedía que fueran comprendidos otros

12 Folios 1 a 45 del cuaderno 2 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. rubros que la persona hubiera recibido como remuneración a su labor, incluso, los destinados a cubrir contingencias del trabajador, con las primas de vacaciones y navidad. La segunda, defendida, por la Corte Constitucional, que establece que el aludido régimen de transición, únicamente comprende lo relacionado a edad, tiempo de servicios o cotizaciones al sistema de seguridad social y tasa de reemplazo, pero que en lo relacionado al ingreso base de liquidación y factores salariales, se aplicaría lo determinado en el régimen general de pensiones. Lo anterior, implica que para la liquidación de las mesadas pensionales, dijo la Corte, únicamente, se incluirían los factores salariales que constituyeran, valga la redundancia, salario, y sobre los cuales se hubieran efectuado cotizaciones al sistema de seguridad social. Además, indicó, que tal liquidación, se realizará con base en lo devengado durante los últimos 10 años de servicios. Frente a aquellas dos posturas judiciales, que resultan igualmente válidas, el Tribunal Administrativo ha decidido acoger esta última, que ha sido expuesta, por la Corte Constitucional, comoquiera que, a criterio de la Sala, atiende en mayor medida a principios constitucionales y legales que operan en el sistema de seguridad social, tales como universalidad, solidaridad, eficiencia, obligación de ampliación de la cobertura y sostenibilidad financiera. Aunado a los argumentos antes señalados, ha de referirse, que la Sección Segunda del Consejo de Estado ha reconocido la coexistencia de dos posturas disímiles, y en esa razón, en sede de tutela, ha

negado el amparo contra sentencias de este Tribunal en los se ha adoptado (sic) la tesis de la Corte Constitucional. En ese orden de ideas, a juicio de la sala, se anuncia la improsperidad de las pretensiones, en atención a que la accionante no tiene derecho a que su mesada pensional sea reliquidada con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, sino, únicamente, sobre las cuales habrían sido efectuadas cotizaciones al sistema de seguridad social. Por lo tanto habrá lugar a revocar la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad de la actuación administrativa acusada. […]” 3.3. PROBLEMA JURIDICO El asunto a resolver por esta Sala de decisión consiste en determinar sí, ¿incurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y a la protección de la tercera edad, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revoca el fallo que reconoció la reliquidación de la pensión de jubilación de una persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó ésta durante el último año de servicio? III.4. ANÁLISIS DEL ASUNTO III.4.1.La Sala observa que en este caso, se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en razón a que: i) se invoca la vulneración de derechos de orden fundamental, como son el debido proceso, la igualdad y seguridad social; ii) la accionante agotó todos los medios de

defensa judicial de que disponía (el Tribunal Administrativo de Nariño profirió fallo en segunda instancia); iii) la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable13, dado que la sentencia atacada fue proferida el 30 de noviembre de 2017, notificada personalmente el 17 de enero de 2018 y, la acción de tutela fue radicada el 21 de marzo de 2018; iv) la irregularidad manifestada por la demandante es de naturaleza jurisprudencial (desconocimiento del precedente), v) la situación que generó la vulneración de derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela; y vi) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela. 3.4.2. EL PRECEDENTE JUDICIAL. 3.4.2.1. La Corte Constitucional14, al referirse a esta causal, ha precisado que: “El precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa”, y que la manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son 13 Consejo de EstadoSala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de

2014, Radicado nro. 11001-03-15-000-2012-02201-01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera,donde se dijo que acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional era razonable que se presentara el amparo máximo en seis (6) meses después de notificada la providencia que se cuestionaba en sede constitucional, sin perjuicio de estudiar en cada caso, las circunstancias particulares para determinar el cumplimiento del requisito de inmediatez. 14 Sentencia T-1033 de 2012. semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”. De esta forma -concluye- “[…] el precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad útil usada para resolver los casos”. Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados y unos mismos fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el

derecho. Visto desde esta perspectiva, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados. Tampoco podrá invocarse el desconocimiento del precedente si la sentencia que difiere del mismo fundamenta su decisión en contra de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, pues ello está dentro de la autonomía funcional del juez. 3.4.2.2. En el presente caso, la parte actora manifiesta que la sentencia censurada desconoció el precedente establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, al haberse proferido con fundamento en la Sentencia SU-230 de 2015 dictada por la Corte Constitucional, que al abordar el estudio del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, determinó que todas las pensiones de servidores públicos y trabajadores oficiales debían liquidarse con base en lo devengado en los últimos diez (10) años de servicio y no con base en lo recibido durante el último año de servicio. En aras de efectuar el análisis planteado por la accionante y determinar si la sentencia atacada incurrió en el defecto señalado, es necesario precisar que la discusión jurídica del presente caso gira respecto de los factores que deben ser tenidos en cuenta en el ingreso base de liquidación para efectos de liquidar la pensión de vejez de aquellas personas que son beneficiarias del régimen de

transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en particular, si debe ser incluido lo devengado por la trabajadora durante el último año de servicio. Para determinar si el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en el defecto alegado, resulta pertinente establecer lo siguiente: i) una mirada al alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y la Corte Constitucional; ii) la posición adoptada por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017 iii) la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con los factores que deben incluirse en el IBL para liquidar las pensiones de jubilación, y iv) solución al caso en concreto.15 III.4.2.Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional Delimitar el alcance de las disposiciones que gobiernan las decisiones de los citados órganos de cierre, resulta cardinal a efectos de resolver el caso que se nos pone de presente. III.4.2.1. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado Sobre el punto, ya esta Sección en un importante pronunciamiento del 8 de junio de 2018, resaltó que todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; que sus sentencias de unificación tienen valor vinculante para los Tribunales y Jueces; que pueden existir casos en los cuales no es procedente aplicarlas si los casos son disímiles o fundamentando razonadamente y con

suficiencia la postura, y que el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo. El discernimiento que llevó a 15 Se reiteran en esta oportunidad las consideraciones expuestas por la Sección Primera en sentencias de tutela de 15 de julio de 2016 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-0043600(AC), 6 de octubre de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01980-00(AC), C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de marzo de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-201603192-00 (AC); C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés (E)); y 27 de julio de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03171-01(AC); C. P: Hernando Sánchez Sánchez). concluir lo expuesto en la oportunidad mencionada, vino acompañado de todo un análisis de las normas que regulan la función de unificación del Consejo de Estado y de los pronunciamientos que sobre el particular ha expedido la Corte Constitucional, en los cuales reconoce expresamente el carácter vinculante de las decisiones del órgano de cierre en lo contencioso administrativo. A estos efectos, dice en lo pertinente la sentencia de junio 8 de 2018, al tratar de la función de unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, en las sentencias de la Corte Constitucional: “(…) a propósito de la expedición de la Ley 1437 de 201116, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 relativo al recurso

extraordinario de unificación de jurisprudencia17, regulado en los artículos 256 a 268 ibídem, y pronunciarse sobre el artículo 270 ejusdem, relacionado con las sentencias de unificación, la Corte Constitucional18 razonó de la siguiente manera: “[…] uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa19. Según se observa en los antecedentes legislativos, más allá de responder a un tema de igualdad de trato, se entendió que reforzar la citada función tendría una incidencia directa en la protección de los derechos, con miras a reducir la litigiosidad y fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como judicial20. 16 "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 17 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “[…] Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la

sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?. En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución[…]”. 18 Sentencia C-179 de 2016 19 CP art. 237.1 20 En la exposición de motivos se expuso que: “Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado”. Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009.

Con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes21. Por virtud de esta categorización, se observa que no todas las decisiones que se profieren por el citado Tribunal adquieren la condición de sentencias de unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como tales expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en relación con la proyección de sus efectos. […] Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas cortes22. Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la

regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho 21 En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se específica lo siguiente: “(…) Me parece muy importante buscar ese mecanismo, un mecanismo que permita eso que queremos, tanto el Gobierno como la jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a uno decirle a los funcionarios del sector administrativo: ‘De aquí en adelante, frente a este tema, ésta es la posición’; algo que pudiera haber sido discutido por la Sala Plena, las salas o las secciones, y que a partir de esas líneas jurisprudenciales, el Gobierno pudiese adoptar, y los jueces también, actitud y acciones que permitieran evitar tanta proliferación de demandas innecesarias”. 22 En la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se concluyó que: “El respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (Arts. 29, 121 y 122 C.P.); (ii)

en el hecho que el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) en que las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) en que el desconocimiento del precedente y con ello del principio de legalidad, implica la responsabilidad de los servidores públicos (Arts. 6º y 90 C.P.); y (v) en que las actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley (Art. 13 C.P.).” propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En todo caso, cabe aclarar que la obligatoriedad que tienen las sentencias de unificación, no excluye el deber genérico de seguir el precedente, respecto de las decisiones del Consejo de Estado que no tienen dicha condición. Así lo advirtió esta Corporación, en la Sentencia C-588 de 201223, al señalar que: “(…) en cuanto a la presunta o