CE-11001-03-15-000-2018-00843-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DE

DERECHOS FUNDAMENTALES / DECISIÓN SIN MOTIVACIÓN / DEFECTO

FÁCTICO / PRIMA DE ANTIGÜEDAD / FACTOR SALARIAL

[L]a autoridad judicial demandada no explicó por qué la prima de antigüedad debía computarse en una doceava parte y no en su totalidad. Esa falta de explicación (decisión sin motivación) adquiere relevancia si se tiene en cuenta que, conforme con la constancia de factores devengados por [el accionante] durante toda la vida laboral, la prima de antigüedad era un emolumento que se pagaba de manera mensual. Entonces, el tribunal demandado debía argumentar por qué, a pesar de ser un factor que se percibía en forma mensual, dispuso que ese emolumento únicamente se incluyera en una doceava parte. Además, téngase en cuenta que se trataba de un emolumento que la propia administración había reconocido y sobre el cual no recaía ningún reproche. En consecuencia, la sentencia del 15 de diciembre de 2017 incurrió en las causales de decisión sin motivación y en defecto fáctico, porque adoptó la decisión de disminuir el porcentaje en que debía computarse la prima de antigüedad sin motivación alguna y con desconocimiento de las pruebas que demostraban que se trataba de un factor salarial que se percibía de manera mensual. Bajo esas condiciones, la Sala se relevará de estudiar el defecto orgánico y el defecto procedimental absoluto, pues la configuración de las causales de decisión sin motivación y defecto fáctico resulta suficiente para conceder el amparo de tutela. Queda resuelto, entonces, el

problema jurídico propuesto: la sentencia del 15 de diciembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, incurrió en decisión sin motivación y en defecto fáctico, pues no explicó por qué ese factor salarial, a pesar de que se pagaba de manera mensual, debía computarse en una doceava parte. Por consiguiente, se ampararán los derechos fundamentales invocados por la parte actora, se dejará sin efectos la sentencia del 15 de diciembre de 2017 y se ordenará al Tribunal Administrativo del Tolima que, en el término de veinte días, contado a partir de la fecha de notificación de esta providencia, profiera una nueva decisión en la que tenga en cuenta la constancia de factores devengados por [el accionante] durante toda la vida laboral y, a su vez, explique las razones que sirven de fundamento para definir el restablecimiento del derecho.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., tres (3) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00843-00(AC)

Actor: MANUEL ANTONIO SALGADO PINZÓN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Manuel Antonio Salgado Pinzón contra la sentencia del 15 de diciembre de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, que, en segunda instancia, ordenó la reliquidación de la

pensión del actor, pero, a su vez, dispuso que el factor de prima de antigüedad se incluyera únicamente en una doceava parte.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, el señor Manuel Antonio Salgado Pinzón solicitó la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por la autoridad judicial demandada. Concretamente, pidió1: (…) se proceda dejar sin efectos jurídicos lo pertinente de la sentencia proferida el 15 de diciembre de 2017 por el Tribunal Administrativo del Tolima, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, radicación No. 2015-00519-00, de este signatario contra el DEPARTAMENTO DEL TOLIMA – SECRETARÍA ADMINISTRATIVA Y FONDO TERRITORIAL DE PENSIONES, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda, (…) pero modificando dicha reliquidación de la pensión de jubilación en el concepto denominado “PRIMA DE ANTIGÜEDAD” del 100% a 1/12 parte, únicamente, cuando el mismo no fue objeto de controversia judicial.

2. Como consecuencia de lo anterior, ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, para que dentro del improrrogable término de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación del citado fallo que así lo decida, proceda a dictarse una nueva providencia de reemplazo teniendo en cuenta para ello, las situaciones advertidas que propendan por mantener incólume en mi pensión de jubilación el 100% del factor salarial y

prestacional denominado “PRIMA DE ANTIGÜEDAD”, tal como se determinó en el acto administrativo del reconocimiento genitor, en lugar de la 1/12 parte de dicho concepto, por cuanto la misma en tales condiciones es contraria a derecho.

3. Prevenir al tribunal accionado para que se sirvan dar cumplimiento al fallo que así lo decida, dentro de los términos establecidos para ello, so pena de ser sancionado de conformidad con lo preceptuado en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: 2.1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Manuel Antonio Salgado Pinzón demandó al departamento del Tolima, Secretaría Administrativa y Fondo Territorial de Pensiones, para obtener la reliquidación de la pensión de jubilación, con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. 2.2. Por sentencia del 27 de junio de 2017, el Juzgado Quinto Administrativo de Ibagué denegó las pretensiones de la demanda, porque, de conformidad con la 1 Folio 10 del expediente de tutela. jurisprudencia de la Corte Constitucional, el régimen de transición no cobijaba el ingreso base de liquidación. 2.3. La parte demandante apeló esa decisión y el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante providencia del 15 de diciembre de 2017 (objeto de tutela), la revocó y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda. Sin embargo, en cuanto al restablecimiento del derecho, el tribunal dispuso «se ordenará reliquidar

y pagar la pensión de vejez a la parte actora en cuantía equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante su último año de servicios, incluyendo además la asignación básica, el subsidio de alimentación y la doceava parte de las primas de antigüedad, de vacaciones, de navidad y de servicios»2.

3. Argumentos de la tutela El señor Manuel Antonio Salgado Pinzón afirmó que la sentencia del 15 de diciembre de 2017 vulneró los derechos fundamentales invocados, por la forma en que ordenó el restablecimiento del derecho. Concretamente, adujo: Que el Tribunal Administrativo del Tolima no podía pronunciarse sobre el porcentaje en que debía computarse la prima de antigüedad, toda vez que ese aspecto no fue objeto de discusión en sede judicial ni en sede administrativa. Que, por ende, la autoridad judicial demandada desbordó la órbita de competencia, al disponer sobre un aspecto ajeno a la controversia judicial.

Que, además, el tribunal desconoció que la prima de antigüedad era un factor salarial que se percibía de manera mensual, no anual, de ahí que debiera ordenarse el cómputo en su totalidad y no en una doceava parte. Que, de hecho, la autoridad judicial demandada omitió exponer el fundamento jurídico para disponer que la prima de antigüedad solo debía computarse en una doceava parte. Que, en todo caso, al Tribunal Administrativo del Tolima le estaba vedado pronunciarse sobre la disminución del porcentaje de la prima de antigüedad, porque el cómputo del 100 % de ese factor salarial fue reconocido por la propia administración en el acto que reconoció la pensión y, por ende, la única forma de

desmejorar ese derecho era por intermedio de la revocatoria directa y, eventualmente, mediante la acción de lesividad.

4. Intervenciones 4.1. Tribunal Administrativo del Tolima. El magistrado ponente de la decisión cuestionada pidió que se denegaran las pretensiones de la tutela, pues, a su juicio, «lo que se evidencia es que existen criterios de interpretación disímiles entre este tribunal y la parte accionante, lo que desecha de plano la vulneración de los derechos fundamentales alegados»3. 2 Folio 36 (vuelto) del expediente de tutela. 4.2. A pesar de que fueron notificados4, el Juzgado Quinto Administrativo de Ibagué y el departamento del Tolima no se pronunciaron sobre la solicitud de amparo.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 20125, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de

los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se cuestione una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que se ha aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones 3 Folio 54 del expediente de tutela. 4 Folios 44-46 del expediente de tutela. 5 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. 6 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una

anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»7.

2. Planteamiento del problema jurídico La Sala estima que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales y, por ende, procede el estudio de fondo.

En concreto, la parte actora aduce: i) que el Tribunal Administrativo del Tolima no podía pronunciarse sobre la disminución del porcentaje en que debía computarse la prima de antigüedad, por cuanto ese aspecto nunca fue discutido en el proceso judicial; ii) que la autoridad judicial demandada desconoció que la prima antigüedad era un factor salarial que se pagaba en forma mensual y, por ende, debía computarse en el 100 %, y no en una doceava parte; iii) que la sentencia judicial cuestionada no justificó por qué la prima de antigüedad debía computarse en una doceava parte, mas no en un su totalidad, y iv) que el tribunal demandado carecía de competencia para pronunciarse sobre la disminución del cómputo de la prima de antigüedad, porque, al tratarse de un derecho reconocido por la administración, debía agotarse previamente el trámite de revocatoria directa. Ahora, si bien el demandante no sustentó causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, lo cierto es que las inconformidades que expuso sí se subsumen en algunas de esas causales. Veamos. La inconformidad descrita como i) tiene que ver con la violación del principio de congruencia, que, según la jurisprudencia constitucional8, configura un defecto

procedimental. La inconformidad ii) apunta a que el tribunal disminuyó el cómputo de la prima de antigüedad sin contar con elementos probatorios adecuados para soportar esa decisión, pues ese factor se pagaba de manera mensual y no anual, irregularidad que configura un defecto fáctico. La tercera inconformidad se enmarca en la causal de falta de motivación. Por último, la inconformidad descrita como iv), que se sustenta en la presunta falta de competencia, que podría configurar un defecto orgánico. En ese contexto, a la Sala le corresponde determinar si la sentencia del 15 de diciembre de 2017 incurrió en defecto procedimental absoluto, en defecto fáctico, en decisión sin motivación y en defecto orgánico, al disminuir el porcentaje en que debía computarse la prima de antigüedad en la pensión de jubilación del señor Manuel Antonio Salgado Pinzón.

3. Solución del caso 7 SU-573 de 2017. 8 Ver, por ejemplo, SU-424 de 2012 y T-152 de 2013.

Para dar solución al problema jurídico, conviene invocar las razones que expuso el Tribunal Administrativo del Tolima al momento de disponer el restablecimiento del derecho. En ese sentido, la sentencia del 15 de diciembre de 2017 explicó: Ahora bien, conforme a la interpretación realizada por el Consejo de Estado sobre factores salariales que se deben tomar como base de liquidación en las pensiones reconocidas al amparo de las leyes 33 y 62 de 1985, como beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, se deben

incluir todos y cada uno de los factores devengados en el último año de servicio. Establecido lo anterior se debe tener en cuenta para reliquidar la pensión, cuáles factores percibió la parte accionante. Para el efecto, se observa que durante el último año de servicios, devengó los siguientes factores salariales:

1. Sueldo básico

2. Prima de antigüedad

3. Prima de navidad

4. Prima de vacaciones

5. Prima de servicios

6. Subsidio de alimentación De conformidad con lo anterior, concluye la Sala que, para la liquidación de esta pensión resulte acorde con las normas que han sido expuestas, debía tomarse en cuenta el 75% de la asignación básica y de todos los factores devengados durante el último año de servicio, es decir, todas aquellas sumas de dinero que de manera habitual y periódica hubiese recibido el actor como retribución por sus servicios durante su último año laborado.

Por lo anterior, se revocará la decisión que ha sido impugnada, y en su lugar, se declarará la nulidad de las Resoluciones Nº 2076 del 26 de agosto de 2015 y Nº 259 del 21 de octubre del 2015, y se ordenará reliquidar y pagar la pensión de vejez de la parte actora en cuantía equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante su último año de servicios, incluyendo además de la asignación básica, el subsidio de alimentación y la doceava parte de las primas de antigüedad, de vacaciones, de navidad y de servicios. Como se ve, la autoridad judicial demandada no explicó por qué la prima de antigüedad debía computarse en una doceava parte y no en su totalidad. Esa falta

de explicación (decisión sin motivación) adquiere relevancia si se tiene en cuenta que, conforme con la constancia de factores devengados por Manuel Antonio Salgado Pinzón durante toda la vida laboral9, la prima de antigüedad era un emolumento que se pagaba de manera mensual. Entonces, el tribunal demandado debía argumentar por qué, a pesar de ser un factor que se percibía en forma mensual, dispuso que ese emolumento 9 Folios 40-45 del expediente del proceso ordinario. Expediente que obra en formato PDF en el CD visible a folio 50 del expediente de tutela. únicamente se incluyera en una doceava parte. Además, téngase en cuenta que se trataba de un emolumento que la propia administración había reconocido y sobre el cual no recaía ningún reproche. En consecuencia, la sentencia del 15 de diciembre de 2017 incurrió en las causales de decisión sin motivación y en defecto fáctico, porque adoptó la decisión de disminuir el porcentaje en que debía computarse la prima de antigüedad sin motivación alguna y con desconocimiento de las pruebas que demostraban que se trataba de un factor salarial que se percibía de manera mensual. Bajo esas condiciones, la Sala se relevará de estudiar el defecto orgánico y el defecto procedimental absoluto, pues la configuración de las causales de decisión sin motivación y defecto fáctico resulta suficiente para conceder el amparo de tutela. Queda resuelto, entonces, el problema jurídico propuesto: la sentencia del 15 de diciembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, incurrió en decisión sin motivación y en defecto fáctico, pues no explicó por qué ese factor

salarial, a pesar de que se pagaba de manera mensual, debía computarse en una doceava parte. Por consiguiente, se ampararán los derechos fundamentales invocados por la parte actora, se dejará sin efectos la sentencia del 15 de diciembre de 2017 y se ordenará al Tribunal Administrativo del Tolima que, en el término de veinte días, contado a partir de la fecha de notificación de esta providencia, profiera una nueva decisión en la que tenga en cuenta la constancia de factores devengados por Manuel Antonio Salgado Pinzón durante toda la vida laboral y, a su vez, explique las razones que sirven de fundamento para definir el restablecimiento del derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Amparar los derechos fundamentales invocados por la parte actora, por las razones expuestas en esta providencia. En consecuencia, se dispone: 1.1. Dejar sin efectos la sentencia del 15 de diciembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima. 1.2. Ordenar al Tribunal Administrativo del Tolima que, en el término de veinte días, contado a partir de la fecha de notificación de esta providencia, profiera una nueva decisión en la que tenga en cuenta la constancia de factores devengados por Manuel Antonio Salgado Pinzón durante toda la vida laboral y, a su vez, explique las razones que sirven de fundamento para definir el restablecimiento del derecho.

2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo

30 del Decreto 2591 de 1991.

3. En caso no ser impugnada esta decisión, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ