CE-11001-03-15-000-2018-00866-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA

SEGURIDAD SOCIAL / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL MÍNIMO VITAL /

DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE

JUBILACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INCLUSIÓN DE LA TOTALIDAD

DE FACTORES SALARIALES DEVENGADOS EN EL ÚLTIMO AÑO DE SERVICIOS ¿incurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, mínimo vital y protección de la tercera edad, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revoca el fallo que reconoció la reliquidación de la pensión de jubilación de una persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó ésta durante el último año de servicio? (…) se tiene que el Tribunal (…) efectuó una errónea aplicación de las providencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y SU 427 de 2016 proferidas por la Corte Constitucional, toda vez que los presupuestos fácticos y jurídicos que fundamentan dichas decisiones no se adecuan a la situación fáctica y jurídica del accionante, motivo por el cual no constituyen precedente de la controversia planteada. Al respecto debe ponerse de presente que, las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en sede de tutela, y aún aquellas de unificación, no son precedente de obligatorio cumplimiento para los tribunales y Jueces de la

Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en tanto existen sentencias de unificación dictadas como Tribunal supremo de la Jurisdicción y con fundamento en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, que fijan el criterio unificado de la Corporación respecto de la determinación de índice base de liquidación de las pensiones sometidas al régimen de transición, y que en concreto señalan que en virtud del principio de inescendibilidad, para el efecto debe tenerse en cuenta la regulación contenida en la ley anterior y no lo previsto en el artículo 21 de la ley 100 de 1993. Así las cosas, la existencia de sentencias de unificación del Consejo de Estado hacían inaplicable los razonamientos realizados por la Corte Constitucional al resolver casos concretos en las sentencias de unificación antes referidas. Además se ha reiterado por parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado y por esta Sala en pronunciamientos de tutela, que la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, únicamente aplica para personas que se encuentran en el régimen pensional de congresistas y de altas dignidades del Estado y que, en tal virtud, la regla de interpretación en ella contenida que se hizo extensiva a todos los regímenes especiales con la sentencia SU-230 de 2015.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00866-00(AC)

Actor: CECILIA DE LAS MERCEDES SAGRE LYONS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C Se decide la acción de tutela interpuesta por la señora Cecilia de las Mercedes Sagre Lyons en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda –Subsección C con ocasión de la sentencia dictada el día 21 de febrero de 2018 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número de radicación 11001 33 35 023 2014 00131 02.

I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Cecilia de las Mercedes Sagre Lyons solicitó la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, seguridad social mínimo vital y protección de la tercera edad y en consecuencia, dejar sin efectos la sentencia del 21 de febrero de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y proferir nuevo fallo1.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. Mediante auto del 10 de mayo de 2018 la Sección Primera del Consejo de Estado declaró fundado el impedimento manifestado por la Consejera María Elizabeth García González y en consecuencia, la separó del conocimiento de la presente acción de tutela. 2.2. La demanda fue admitida mediante auto del 29 de mayo de 2018 en el que se ordenó vincular a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, notificar a los Magistrados del Tribunal demandado y al representante legal de la UGPP; así mismo, comunicar el inicio del trámite procesal al representante legal de la Agencia

Nacional de Defensa Jurídica del Estado2. 2.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C se opuso a las pretensiones de la demanda, afirmó que no existe violación de los derechos fundamentales alegados y allegó copia de la sentencia 1 Folio 1. 2 Folio 40. acusada para que esta Corporación constatara que no le asiste razón a la accionante3. 2.4. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP solicitó declarar improcedente la acción de tutela en razón a que lo pretendido por la parte actora “es sustituir una decisión judicial ejecutoriada proferida por el juez natural de la causa, quien acató el precedente de la Corte Constitucional”4. Así mismo, señaló que de no seguirse la tesis de la Corte Constitucional en la materia, se afectaría la sostenibilidad financiera del sistema pensional. Adicionalmente, alegó la inexistencia del perjuicio irremediable, la improcedencia de la acción de tutela para reclamar prestaciones económicas y la autonomía del juez natural de la causa. 2.5. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio.

III. CONSIDERACIONES III.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN De conformidad con lo previsto por el numeral quinto del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, reformado por el Decreto 1983 de 2017 y en virtud del numeral 6º del artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003 de la Sala Plena

del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. III.2. HECHOS III.2.1.La señora Cecilia de las Mercedes Sagre Lyons prestó sus servicios en el Ministerio de Obras Públicas y Transporte del 12 de diciembre de 1967 al 20 de mayo de 1969 y del 14 de abril de 1975 al 30 de noviembre de 19935 III.2.2.La demandante a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 contaba con 16 años de servicio y 35 de edad (nació el 6 de agosto de 1958), por lo que se encontraba dentro del régimen de transición6. 3 Folio 48. 4 Folio 62V°. 5 Folio 29. 6 Folio 5. III.2.3.A la señora Cecilia de las Mercedes Sagre Lyons se le reconoció por parte de CAJANAL pensión de jubilación (Resolución 14824 del 8 de agosto de 2003), sobre la cual solicitó su reliquidación con la inclusión de los factores salariales no tomados en cuenta al momento de reconocer el derecho pensional, esto es mediante la aplicación de la Ley 33 de 1985, con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio. III.2.4.Por medio de la Resolución RDP 035149 del 1º de agosto de 2013, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, negó la reliquidación, la cual fue apelada por la parte actora y mediante Resolución RDP 042303 del 11 de septiembre de 2013, se confirmó en todas sus partes el acto administrativo

apelado. III.2.5.La actora promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el cual fue resuelto por el Juzgado 23 Administrativo de Bogotá en sentencia del 1º de noviembre de 2016 en la que accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de la demandante con el 75% del salario promedio devengado en el último año de servicio. III.2.6. La anterior providencia fue apelada por la UGPP y mediante sentencia del 21 de febrero de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C la revocó y negó las pretensiones de la demanda, dando aplicación a las sentencias de la Corte Constitucional SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016, las cuales dejan por fuera del régimen de transición el IBL e indican que debe aplicarse el régimen general de pensiones para su conformación. III.3. PROBLEMA JURIDICO El asunto a resolver por esta Sala de decisión consiste en determinar sí, ¿incurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, mínimo vital y protección de la tercera edad, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revoca el fallo que reconoció la reliquidación de la pensión de jubilación de una persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó ésta durante el último año de servicio? III.4. ANÁLISIS DEL ASUNTO III.4.1.La Sala encuentra que los requisitos generales para intentar la acción se

cumplen, en razón a que: i) para la atención de un asunto sobre la seguridad social de una persona de la tercera edad, se invoca la vulneración de derechos de orden fundamental como lo son los derechos a al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital; ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial de los cuales se disponía (el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió fallo en segunda instancia, el 21 de febrero de 2018); iii) la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable7, pues la sentencia cuestionada fue proferida el 21 de febrero de 2018, notificada vía correo electrónico el 28 de febrero de esa misma anualidad8 y la acción de tutela fue radicada el 21 de marzo de 2018, es decir, veintiún (21) días después; iv) La Sala observa que la demandante acusa al fallo cuestionado de incurrir en una vía de hecho al desconocer el precedente jurisprudencial establecido por la Sección Segunda de ésta Corporación, en sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, Consejero Ponente Dr. Víctor Alvarado Ardila, que fijó los criterios de interpretación que deben tenerse sobre las leyes 33 y 62 de 1985, frente al régimen de transición determinado por la Ley 100 de 1993, v) la situación que generó la vulneración de derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela; y vi) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela. III.4.2.Se encuentra acreditado en el proceso que la señora Cecilia de las

Mercedes Sagre Lyons es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en razón a que para la fecha de entrada en vigencia de esta norma, la demandante tenía más de 20 años de servicio (laboró para el Ministerio de Obras Públicas y Transporte desde el 12 de diciembre de 1967 al 20 de mayo de 1969 y del 14 de abril de 1975 al 30 de noviembre de

1993. Así mismo, efectuó cotizaciones al ISS del 21 de junio de 1995 al 28 de febrero de 2002) y más de 35 años de edad (nació el 25 de julio de 1947)9. 3.5.3. EL PRECEDENTE JUDICIAL. 7 Sentencia del treinta (5) de agosto de 2014, Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado No. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera. 8 Visible a folio 305 del cuaderno principal del expediente en préstamo. 9 Folio 29. 3.5.3.1. La Corte Constitucional10, al referirse a esta causal, ha precisado que: “El precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa”, y que la manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente,

presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”. De esta forma -concluye- “[…] el precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad útil usada para resolver los casos”. Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados y unos mismos fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho. Visto desde esta perspectiva, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados.

Tampoco podrá invocarse el desconocimiento del precedente si la sentencia que difiere del mismo fundamenta su decisión en contra de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, pues ello está dentro de la autonomía funcional del juez. 10 Sentencia T-1033 de 2012. 3.5.3.2. En el presente caso, la parte actora manifiesta que la sentencia censurada desconoció el precedente establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, al haberse proferido con fundamento en la Sentencia SU-230 de 2015 dictada por la Corte Constitucional, que al abordar el estudio del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, determinó que todas las pensiones de servidores públicos y trabajadores oficiales debían liquidarse con base en lo devengado en los últimos diez (10) años de servicio y no con base en lo recibido durante el último año de servicio. En aras de efectuar el análisis planteado por la accionante y determinar si la sentencia atacada incurrió en el defecto señalado, es necesario precisar que la discusión jurídica del presente caso gira respecto de los factores que deben ser tenidos en cuenta en el ingreso base de liquidación para efectos de liquidar la pensión de vejez de aquellas personas que son beneficiarias del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en particular, si debe ser incluido lo devengado por la trabajadora durante el último año de servicio. Para determinar si la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en el defecto alegado, resulta pertinente

establecer lo siguiente: i) una mirada al alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y la Corte Constitucional; ii) la posición adoptada por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017 iii) la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con los factores que deben incluirse en el IBL para liquidar las pensiones de jubilación, y iv) solución al caso en concreto11. III.4.3.Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional Delimitar el alcance de las disposiciones que gobiernan las decisiones de los citados órganos de cierre, resulta cardinal a efectos de resolver el caso que se nos pone de presente. III.4.3.1. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado 11 Se reiteran en esta oportunidad las consideraciones expuestas por la Sección Primera en sentencias de tutela de 15 de julio de 2016 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-0043600(AC), 6 de octubre de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01980-00(AC), C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de marzo de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-201603192-00 (AC); C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés (E)); y 27 de julio de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03171-01(AC); C. P: Hernando Sánchez Sánchez).

Sobre el punto, ya esta Sección en un importante pronunciamiento del 8 de junio de 2018, resaltó que todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; que sus sentencias de unificación tienen valor vinculante para los Tribunales y Jueces; que pueden existir casos en los cuales no es procedente aplicarlas si los casos son disímiles o fundamentando razonadamente y con suficiencia la postura, y que el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo. El discernimiento que llevó a concluir lo expuesto en la oportunidad mencionada, vino acompañado de todo un análisis de las normas que regulan la función de unificación del Consejo de Estado y de los pronunciamientos que sobre el particular ha expedido la Corte Constitucional, en los cuales reconoce expresamente el carácter vinculante de las decisiones del órgano de cierre en lo contencioso administrativo. A estos efectos, dice en lo pertinente la sentencia de junio 8 de 2018, al tratar de la función de unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, en las sentencias de la Corte Constitucional: “(…) a propósito de la expedición de la Ley 1437 de 201112, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia13, regulado en los artículos 256 a 268 ibídem, y pronunciarse sobre el artículo 270 ejusdem, relacionado con las sentencias de unificación, la Corte Constitucional14 razonó de la siguiente manera: “[…] uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la

necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa15. Según se observa en los antecedentes legislativos, más allá de responder a un tema de igualdad de trato, se entendió que reforzar la 12 "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 13 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “[…] Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?. En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo

237, numeral 1, de la Constitución[…]”. 14 Sentencia C-179 de 2016 15 CP art. 237.1 citada función tendría una incidencia directa en la protección de los derechos, con miras a reducir la litigiosidad y fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como judicial16. Con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes17. Por virtud de esta categorización, se observa que no todas las decisiones que se profieren por el citado Tribunal adquieren la condición de sentencias de unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como tales expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en relación con la proyección de sus efectos. […] Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la

ley, y por ende, al necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas cortes18. Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al 16 En la exposición de motivos se expuso que: “Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado”. Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009. 17 En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se específica lo siguiente: “(…) Me parece muy importante buscar ese mecanismo, un mecanismo que permita eso que queremos, tanto el Gobierno como la jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a uno decirle a los funcionarios del sector administrativo: ‘De aquí en adelante, frente a este tema, ésta es la posición’; algo que pudiera haber sido discutido por la Sala Plena, las salas o las

secciones, y que a partir de esas líneas jurisprudenciales, el Gobierno pudiese adoptar, y los jueces también, actitud y acciones que permitieran evitar tanta proliferación de demandas innecesarias”. 18 En la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se concluyó que: “El respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (Arts. 29, 121 y 122 C.P.); (ii) en el hecho que el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) en que las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) en que el desconocimiento del precedente y con ello del principio de legalidad, implica la responsabilidad de los servidores públicos (Arts. 6º y 90 C.P.); y (v) en que las actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley (Art. 13 C.P.).” identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete

la operatividad de este mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En todo caso, cabe aclarar que la obligatoriedad que tienen las sentencias de unificación, no excluye el deber genérico de seguir el precedente, respecto de las decisiones del Consejo de Estado que no tienen dicha condición. Así lo advirtió esta Corporación, en la Sentencia C-588 de 201219, al señalar que: “(…) en cuanto a la presunta omisión en el mecanismo de extensión de otras sentencias del Consejo de Estado distintas de las de unificación jurisprudencial, téngase en cuenta que, como bien se ha dicho, estas sentencias de unificación cumplen la función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable. En este sentido, es plenamente razonable que sean estas sentencias y no otras del Consejo de Estado, las llamadas a ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Las demás sentencias del Consejo de Estado siguen teniendo su valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso-administrativo, pero son un tipo especial de providencias -las sentencias de unificación jurisprudenciala las que el Legislador, en ejercicio de su poder de configuración normativa, asignó la potestad de ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que tienen la virtud de evitar la realización de un proceso

y de facilitar el acceso directo al Consejo de Estado.” […] 6.6.5. Por consiguiente, en línea con el papel que el Constituyente les otorgó a los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones, el CPACA asume como uno de sus objetivos impulsar el carácter unificador de la jurisprudencia del Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para lo cual creó la categoría de las sentencias de unificación jurisprudencial, caracterizadas por su naturaleza ordenadora y vinculante, por lo que resultan exigibles frente a la resolución de casos con identidad de supuestos fácticos y jurídicos, tanto en la vía administrativa como judicial, en aras de garantizar los principios de igualdad y de seguridad jurídica”. Luego del análisis expuesto, la citada sentencia de junio 8 de 2018, concluyó lo siguiente: 19 M.P. Mauricio González Cuervo. Énfasis por fuera del texto original. (i) “Todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso-administrativo, ya sea que se trate de sentencias de unificación o no y, en este orden, su desconocimiento constituye un defecto que vulnera el debido proceso. (ii)De manera particular, las sentencias de unificación del Consejo de Estado constituyen precedente vinculante para los Tribunales y jueces conforme lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia antes citada, de modo que el criterio jurisprudencial establecido por el órgano de cierre solo puede ser modificado por éste. (iii) En el evento en que un Tribunal o un Juez considere que el

precedente no es aplicable al caso concreto y decide apartarse de él, debe exponer: (i) las razones claras, lógicas y precisas que justifican el apartamiento de las decisiones anteriores; y (ii) argumentos suficientes y razonados, a partir de los cuales debe darse una respuesta diferente al problema jurídico planteado. Lo anterior, en tanto, “no basta que el tribunal considere que la interpretación actual es un poco mejor que la anterior”. (iv) Además, el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo que faculta al usuario judicial a interponer acción de tutela, en aquellos casos en los cuales no resulte viable acudir al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, el cual está limitado al cumplimiento de unos requisitos que no en todos los eventos se reúnen, particularmente en aquellos en los cuales ese desconocimiento se produce en la decisión del Tribunal Administrativo que revoca la decisión de primera instancia, caso para el cual el legislador no previó dicho recurso extraordinario. Bajo este panorama, la vinculación al precedente judicial y la consecuente censura cuando el funcionario judicial se aparta de él sin exponer motivos de orden jurídico suficientes y preponderantes, busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia. Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional20, según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial, está

supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, p