CE-11001-03-15-000-2018-00875-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de inmediatez / INMEDIATEZ - Seis (6) meses es el término razonable para interponer acción de tutela contra providencia judicial / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia En lo que concierne a la inmediatez, contrario a lo señalado por el actor, se tiene que en el presente asunto no se cumple con dicho presupuesto, pues a partir del acto de notificación de la providencia de 13 de julio de 2017 que confirmó el rechazo de la demanda de reparación directa, hasta la presentación de la acción de tutela, transcurrieron más de seis meses. Ahora bien, señala el actor que la acción de tutela fue presentada dentro del término correspondiente, toda vez que el salvamento de voto de la providencia de 13 de julio de 2017 fue notificado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 18 de septiembre del mismo año, y quedó ejecutoriada el 22 de septiembre y el citado mecanismo tutelar se radicó el 22 marzo de 2018. Argumento que no es de recibo, puesto que el salvamento de voto no se constituye en una providencia judicial con efectos vinculantes, (…). En este sentido, en el caso bajo estudio, la decisión adoptada que debió notificarse es la del 13 de julio de 2017, actuación que se surtió en debida forma. De manera que, el auto de 13 de julio de 2017, se notificó por estado del 21 de julio de 2017, por lo que quedó ejecutoriado el 25 de julio del mismo año, y la presente acción de tutela se radicó 22 de marzo de 2018, es decir, 7 meses y 27 días después,

término que no resulta razonable para el ejercicio del presente mecanismo de amparo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 30 / DECRETO 2591

DE 1991 - ARTÍCULO 32 / DECRETO 1069 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.3.1.1.3

NOTA DE RELATORÍA: Respecto a que la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp. 11001-03-15000-2009-01328-01(IJ), C.P. María Elizabeth García González. Acerca de los requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela, ver: Corte Constitucional, sentencia del 16 de octubre de 2003, exp. T-949, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, sentencia del 13 de agosto de 2004, exp. 774, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y sentencia de 8 de junio de 2005, exp. C-590, M.P. Jaime

Córdoba Triviño.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D.C., cinco (5) de julio de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00875-01(AC)

Actor: MARINO BRAVO AGUILERA

Demandado: CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Y OTRO Decide la Sala la impugnación presentada por el actor contra el fallo del 24 de mayo de 2018, proferido por la Sección Cuarta de esta Corporación, a través del cual declaró la improcedencia de la acción de tutela por no acreditarse el requisito de la inmediatez.

I. ANTECEDENTES

1. La petición de amparo El día 22 de marzo de 2018, el señor Marino Bravo Aguilera, actuando a través de apoderado judicial, ejerció acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, con el objeto de que fueran protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso, a la reparación integral, al acceso a la administración de justicia y a la equidad, los cuales consideró vulnerados con ocasión de las providencias del 25 de marzo de 2015 y 13 de julio de 2017, proferidas por las citadas Corporaciones, a través de las cuales se dispuso el rechazo de la demanda de reparación directa presentada el señor Bravo Aguilera contra el Distrito Capital de Bogotá – Contraloría Distrital, por caducidad del medio de control y se confirmó tal decisión, por las razones allí expuestas.

En consecuencia, solicitó: “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso del señor MARINO BRAVO

AGUILERA vulnerados por la Sección Tercera - Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Tercera – Sala de Contencioso (sic) Administrativo del Consejo de Estado, con los autos de 25 de marzo de 2015 y 13 de julio de 2017, respectivamente, dictados dentro del proceso de reparación directa impulsado por la parte actora, con Rad. 25000233600020150012100/01 Expediente No. 54343.

SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS el auto del 13 de julio de 2017 de la Sección Tercera – Sala de Contencioso (sic) Administrativo del Consejo de Estado, en el cual confirmó el rechazo de la demanda interpuesta por el actor.

TERCERO: ORDENAR a Sección (sic) Tercera – Sala de Contencioso

(sic) Administrativo del Consejo de Estado Tribunal Administrativo de Norte de Santande (sic), que dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de esta providencia, decida nuevamente el recurso de apelación presentado contra el auto del 25 de marzo de 2015 proferido por la Sección Tercera – Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda presentada por el actor contra el despojo del inmueble de propiedad de MARINO BRAVO AGUILERA, con arreglo a las consideraciones expuestas en la providencia, esto es, teniendo en cuenta el derecho al acceso a la administración de justicia, el principio de favorabilidad, el derecho a la tutela judicial efectiva, la totalidad del material probatorio obrante en el proceso y valorándolo según las reglas de la sana crítica”.

La solicitud de tutela tuvo como fundamento los siguientes

2. Hechos Señaló que el accionante, adquirió el predio identificado con matricula inmobiliaria No. 50S-40252053, el cual resultó afectado dentro del proceso de cobro coactivo adelantado por la Contraloría Distrital de Bogotá frente a la Sociedad Comercial

CAB y P Oriental Ltda. Indicó que, por tal razón, el señor Bravo Aguilera, presentó incidente de nulidad dentro del citado trámite, invocando como causales la falta de jurisdicción y competencia del mencionado órgano de control. Tal actuación procesal, fue rechazada de plano, decisión que fue recurrida por el actor. Mencionó que el 23 de octubre de 2012 se efectuó la diligencia de entrega del inmueble comprometido en el proceso de cobro coactivo, con la oportuna oposición de Marino Bravo Aguilera. Precisó que al ver afectados sus derechos, el 13 de enero de 2015, presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra el Distrito Capital de Bogotá - Contraloría Distrital, la cual fue rechazada por la Sección Tercera - Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 25 de marzo de 2015, en razón de la caducidad de la acción. Anotó que la anterior determinación, fue confirmada por la Sección TerceraSubsección B del Consejo de Estado, mediante providencia del 13 de julio de 2017, al estimar que el medio de control adecuado era el de nulidad y

restablecimiento del derecho y que efectivamente había operado la caducidad de la acción.

3. Fundamento de la petición Argumentó que las autoridades judiciales demandadas, incurrieron en defecto sustantivo y fáctico, pues el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no debió aplicar una norma inexistente sobre el término de caducidad de la acción de reparación directa, sin atender que el daño y su conocimiento ocurrieron el 23 de octubre de 2012, dado que no es factible contar el término de caducidad de la acción antes del conocimiento del perjuicio.

Indicó igualmente, que en la providencia de 13 de julio de 2017 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, se advierte un defecto fáctico, puesto que la Sala no contaba con el apoyo probatorio suficiente para determinar que el medio de control idóneo era el de nulidad y restablecimiento del derecho, para sustentar la decisión de declarar la caducidad de la acción. Adujo que la acción señalada, fue establecida para impugnar actos administrativos definitivos que gocen de presunción de legalidad y las actuaciones adelantadas en el proceso de cobro coactivo, carecen de legalidad, razón por la cual la acción pertinente resulta ser la de reparación directa.

4. Trámite Procesal.

En auto del 6 de abril de 2018, se admitió la demanda, se ordenó notificar de la actuación a las Corporaciones accionadas, y se vinculó a la Contraloría Distrital de Bogotá, en calidad de tercera interesada en las resultas del proceso.

De igual manera, se notificó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 610 del Código General del Proceso.

5. Contestaciones

5.1. Contraloría Distrital de Bogotá D.C. El ente de control vinculado, contestó la tutela en los siguientes términos: Indicó que no es cierto que se hubiese embargado un inmueble de propiedad del accionante, toda vez que el bien sobre el cual recayó la diligencia de remate en el proceso de cobro coactivo, no corresponde al que hace referencia el señor Bravo Aguilera, al identificarse con distinto número de matrícula inmobiliaria. Agregó que la falta de competencia y jurisdicción señaladas por el demandante, no son de recibo, puesto que por mandato constitucional, la responsabilidad fiscal recae tanto en los servidores públicos, como en todos los particulares que manejen dinero del Estado, razón por la que la intervención de la Contraloría de Bogotá en los contratos celebrados por la sociedad Cab. y P Oriental Ltda., es pertinente, en la medida en que se manejaron recursos del Distrito Capital. Sostuvo que la acción de tutela enfilada resulta improcedente, al no satisfacer el requisito de inmediatez, pues han transcurrido más de diez años desde que se adoptaron las decisiones controvertidas. Aseguró que los hechos expuestos en la demanda tutelar, ya han sido objeto de pronunciamiento en una anterior acción de tutela, que fue negada en primera y segunda instancia por improcedente. Finalmente, señaló que las actuaciones adelantadas por la Contraloría de Bogotá dentro del proceso de jurisdicción Coactiva 1713, no vulneraron los derechos

fundamentales del actor. 5.2. Magistrada Stella Conto Díaz del Castillo. Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B La Consejera de la referida Subsección, contestó la tutela en los siguientes términos: Aclaró que salvó el voto respecto del auto del 13 de julio de 2017, proferido por la Sala de la Subsección B de la Sección Tercera, por considerar que el actor ejerció oportunamente el medio de control procedente, dado que la demanda pretende la indemnización de los perjuicios ocasionados por el error judicial en el que se habría incurrido en el auto No. 244 del 5 de diciembre de 2012, a través del cual la Contraloría Distrital de Bogotá despojó definitivamente al accionante de su derecho de dominio sobre el inmueble. Consideró que, la decisión objeto de tutela se fundamenta en la interpretación razonada que le corresponde al juez sobre la causa petendi de la demanda, por lo que se concluyó, que dada la naturaleza de la decisión invocada por el actor como causa del daño, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual no se ejerció dentro del término oportuno. Anotó en síntesis, que carece de fundamentos la acción de tutela presentada por el actor.

6. Sentencia de primera instancia La Sección Cuarta de esta Corporación, mediante sentencia del 24 de mayo de 2018, declaró improcedente la acción de tutela, por no acreditarse el requisito de la inmediatez.

Como fundamento de dicha decisión, expresó en resumen lo siguiente: Señaló que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de inmediatez que la

caracteriza, pues el auto que resolvió la apelación frente al rechazo de la demanda de reparación se dictó el 13 de julio de 2017, y se notificó por estado el 21 de julio del mismo año. Mencionó que a la fecha de presentación de la acción de tutela, transcurrieron aproximadamente 8 meses. Expuso que, conforme al criterio uniforme del Consejo de Estado, el término de 6 meses es considerado como el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales, contados a partir de la fecha de notificación del proveído acusado. Lo anterior en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos por la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra aquellos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.

7. La Impugnación El actor, inconforme con la decisión, la impugnó. Como fundamento de dicho recurso expresó lo siguiente: Precisó que la providencia proferida por el Consejo de Estado, con el salvamento de voto contenido en ella, fue conocida por el demandante mediante notificación realizada por el Tribunal de Cundinamarca en estado del 19 de septiembre de 2017, ejecutoriado el 22 de septiembre del mismo año.

Advirtió que la acción de tutela se presentó el 22 de marzo de 2018, es decir, dentro de los seis meses concedidos para el efecto, si se tiene en cuenta el 22 de septiembre de 2017 como fecha de notificación, razón por la que se cumple con el requisito de inmediatez.

Reseñó apartes de sentencias de tutela, que a juicio del accionante demuestran cómo la Corte Constitucional ha optado por estudiar un plazo razonable y proporcional en cuanto se refiere a la inmediatez.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia por la Sección Cuarta de esta Corporación, de conformidad con los artículos 32 del Decreto 2591 de 1991 y 2.2.3.1.1.3 del Decreto 1069 de 2015 y el artículo 2 del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena del

Consejo de Estado.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar la decisión de declarar improcedente la acción de tutela por no cumplirse con el requisito de inmediatez.

Para el efecto, habrá de determinarse si en este caso se cumple con los presupuestos adjetivos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de encontrar superados los mismos, se estudiará si la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte actora, con ocasión de las providencias del 25 de marzo de 2015 y 13 de julio de 2017, a través de las cuales se rechazó la demanda de reparación directa instaurada por el actor y se confirmó la mentada decisión.

3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce

(2012)1, mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales2, conforme al cual: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”3. 1 Consejo de Estado. Sala Plena. Expediente No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 2 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 3 Ídem. La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran

algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Ahora, es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”. En efecto, es claro que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia4 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asuntoprocedencia adjetiva-. En tales condiciones, se verificará en primer término que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad, a saber: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez y iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. En caso contrario, en el evento en que el asunto supere dichos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los

argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 4 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. Al respecto, resulta del caso reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia.

4. Inmediatez - Caso concreto.

En lo que concierne a la inmediatez5, contrario a lo señalado por el actor, se tiene que en el presente asunto no se cumple con dicho presupuesto, pues a partir del acto de notificación de la providencia de 13 de julio de 2017 que confirmó el rechazo de la demanda de reparación directa, hasta la presentación de la acción de tutela, transcurrieron más de seis meses. Ahora bien, señala el actor que la acción de tutela fue presentada dentro del término correspondiente, toda vez que el salvamento de voto de la providencia de 13 de julio de 2017 fue notificado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 18 de septiembre del mismo año, y quedó ejecutoriada el 22 de septiembre y el

citado mecanismo tutelar se radicó el 22 marzo de 2018. Argumento que no es de recibo, puesto que el salvamento de voto no se constituye en una providencia judicial con efectos vinculantes, sino que es una potestad que “permite a los disidentes de la decisión explicar las razones por las cuales estuvieron en desacuerdo con aquélla, según hubiere quedado planteado a partir de su voto negativo”6, sin que su ejercicio afecte el pronunciamiento inicial. En este sentido, en el caso bajo estudio, la decisión adoptada que debió notificarse es la del 13 de julio de 2017, actuación que se surtió en debida forma7. De manera que, el auto de 13 de julio de 2017, se notificó por estado del 21 de julio de 2017, por lo que quedó ejecutoriado el 25 de julio del mismo año, y la presente acción de tutela se radicó 22 de marzo de 2018, es decir, 7 meses y 27 5 El mencionado requisito exige que la acción de tutela se interponga tan pronto se produce el hecho, acto u omisión al que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales, o por lo menos dentro de un término prudencial y consecuencial a su ocurrencia, pues el paso prolongado del tiempo, indica que se ha disipado la gravedad de la lesión y la urgencia de la protección deprecada, desvirtuándose así, la inminencia de la afectación. La razón de ser del referido principio, es evitar que este mecanismo constitucional de defensa se utilice como herramienta que subsane la desidia, negligencia o indiferencia de las personas que debieron buscar una protección

oportuna de sus derechos y no lo hicieron, o que la misma se convierta en factor de inseguridad jurídica. 6 Sentencia T 345 de 2014 7 Folio 27. días después, término que no resulta razonable para el ejercicio del presente mecanismo de amparo. En tales condiciones, como no se encuentra acreditado dicho requisito, la Sala se releva del estudio de fondo del asunto. Así las cosas, la sentencia del 24 de mayo de 2018, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, habrá de confirmarse. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: Confírmase la sentencia del 24 de mayo de 2018, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de la misma al Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Consejero (Ausente con permiso)

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero