CE-11001-03-15-000-2018-00911-00(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO DE SÚPLICA - Medio judicial idóneo / OMISIÓN EN EL AGOTAMIENTO DEL MEDIO JUDICIAL IDÓNEO En el caso concreto, el actor pretende cuestionar a través de esta acción de tutela el auto que rechazó por extemporáneo el recurso extraordinario de revisión, pero acorde con el artículo 246 del CPACA, contra esa decisión procedía el recurso súplica. (…) De los supuestos fácticos narrados por el demandante y de las pruebas obrantes en el expediente no se advierte que se haya hecho uso del recurso de súplica, instancia en la cual el actor podía exponer las irregularidades deprecadas del auto que rechazó el recurso extraordinario de revisión. En conclusión, la acción de tutela es improcedente porque el [actor] contó con otro medio de defensa para la protección de los derechos invocados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00911-00(AC)

Actor: RICARDO JOSÉ MENESES QUINTERO Y OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE DECISIÓN ESPECIAL Decide la Sala la acción de tutela presentada por el señor Ricardo José Meneses Quintero contra el Consejo de Estado, Sala de Decisión Especial, de conformidad

con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones El señor Ricardo José Meneses Quintero, mediante apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra la citada autoridad, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “(…) solicito se le ordene al honorable Consejero Doctor William Hernández Gómez, que dentro de un término razonable perentorio le dé trámite al recurso extraordinario de revisión invocado, al considerar que violó el debido proceso al fundamentar su decisión en el Auto de la Sala Plena, proferido por el honorable Consejo de Estado el doce (12) de agosto de dos mil catorce (2014). Auto manifiestamente contrario a la Constitución y al precedente jurisprudencial del Consejo de Estado (…)”

2. Hechos Se advierten como hechos relevantes, los siguientes: 2.1. Las señoras Beatriz Isabel Quintero de Meneses y María Jesús Quintero de Cantillo, promovieron demanda de reparación directa en contra del municipio de Soledad, la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de que se les declarara administrativamente responsables por los daños, a título de falla en el servicio por omisión, ante la pérdida del derecho a la propiedad de un inmueble y, como consecuencia, se indemnizara por los perjuicios causados. 2.2. Conoció del proceso, en primera instancia, el Tribunal Administrativo del Atlántico, que en sentencia de 12 de agosto de 2004, declaró la caducidad de la

acción. 2.3. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue resuelto por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en sentencia de 8 de abril de 2014, en la que se revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, al tener por no demostrada la calidad de propietarias de las demandantes del inmueble. 2.4. El 4 de mayo de 2015, la señora Beatriz Isabel Quintero Meneses y los herederos de la señora maría de Jesús Quintero de Cantillo, interpusieron acción de tutela contra la sentencia de segunda instancia, alegando la existencia de un defecto fáctico, porque estimaron que no se valoraron en debida forma las pruebas aportadas al proceso con las cuales se acreditaba la propiedad del inmueble referido. 2.5. El Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante sentencia de 2 de julio de 2015, declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito general de inmediatez. Decisión que se confirmó con sentencia de 21 de septiembre de 2015, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 2.6. El 28 de abril de 2016, la parte actora radicó ante la Secretaría General del Consejo de Estado, recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de 8 de abril de 2014, el cual se asignó al Despacho del Consejero William Hernández Gómez, integrante de la Sección Segunda. 2.7. El Despacho sustanciador, mediante auto SP 004-2017 de 30 de noviembre

de 2017, rechazó por extemporáneo el recurso, con fundamento en el auto proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado el 12 de agosto de 2014.

3. Argumentos de la tutela A juicio de la actora, se incurrió en un defecto sustantivo, toda vez que en su caso eran aplicables las disposiciones del CCA, teniendo en cuenta que en la fecha en que se inició el proceso de reparación directa, no se había expedido la Ley 1437 de 2011, por lo tanto, contaba con un término de 2 años desde la ejecutoria de la sentencia para interponer el recurso extraordinario de revisión.

Por otra parte, adujo que se vulneró el principio de confianza legítima, toda vez que el auto de Sala Plena, en el cual se unificó la postura según la cual el recurso extraordinario de revisión es independiente del proceso ordinario, no se había notificado para la fecha en que se profirió el auto.

4. Trámite Previo Mediante auto de 13 de abril de 2018, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a las partes y al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, al municipio de Soledad – Atlántico, a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y al Tribunal que asumió los procesos que tramitó la Sala de Descongestión, como terceros con interés en las resultas del proceso, a quienes se les remitió copia de la demanda.1

5. Intervenciones 5.1 Consejo de Estado – Sala de Decisión Especial El magistrado ponente de la decisión acusada, solicitó declarar improcedente la

acción de tutela de la referencia, porque no se cumple con el requisito general de subsidiariedad, toda vez que contra el auto que rechazó el recurso extraordinario de revisión procedía el recurso de súplica, pero el actor no lo interpuso. Por otra parte, señaló que en la decisión atacada tuvo en cuenta que, el recurso extraordinario de revisión fue interpuesto en vigencia de la Ley 1437 de 2011 y la ejecutoria de la sentencia objeto del mismo también ocurrió bajo su vigencia, razón por la cual concluyó que esa era la norma aplicable. Aseguró que tuvo como fundamento la tesis expuesta por la Sala Plena del Consejo de Estado, en providencia de 7 de abril de 2015, en la cual se reiteraron los argumentos ya esbozados en providencia de 12 de agosto de 2014, de la misma Corporación, esto es, que para determinar la norma aplicable para el computo de caducidad de los recursos extraordinarios de revisión, es irrelevante la fecha en que se inició el proceso ordinario y la norma bajo la cual se tramitó, pues lo que se debe tener en cuenta es la fecha de ejecutoria de la sentencia objeto del recurso. Que en el caso concreto, la sentencia recurrida quedó ejecutoriada el 2 de mayo de 2014 y la Ley 1437 de 2011 entró en vigencia en julio del año 2012. Luego, el recurso interpuesto el 28 de abril de 2016 fue extemporáneo, porque acorde con el artículo 251 del CPACA, los interesados tenían un año, a partir de la ejecutoria de la sentencia, para presentarlo. 5.2 Ministerio de Defensa – Policía Nacional

El Secretario General de la entidad pidió que se desestimaran las pretensiones de la acción de tutela, porque no han vulnerado ninguno de los derechos fundamentales deprecados por el actor. Señaló que los argumentos del actor tendientes a cuestionar el auto que rechazó por extemporáneo el recurso extraordinario de revisión, no tiene soporte fáctico ni jurídico, pues no se puede desconocer la aplicación temporal de la ley, ni manifestar su desconocimiento para que se de aplicación a una norma anterior. Insistió que en el caso objeto de estudio no era viable la aplicación del CCA, toda vez que el recurso extraordinario de revisión está previsto como una nueva 1 Folio 52 (vuelto) actuación procesal, que debe adelantarse conforme con la normativa vigente a la fecha de su interposición. Que en el demandante, pretende que se deje sin efecto una decisión que se encuentra acorde a derecho, debidamente motivada, la cual se profirió en un proceso en el que se respetaron todas las garantías procesales a las partes, tales como los derechos de defensa y contradicción.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para

proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 20122, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20143, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales.

2 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 3 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: 2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: a) defecto sustantivo, b) defecto fáctico, c) defecto procedimental absoluto, d) defecto orgánico, e) error inducido, f) decisión sin

motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

2. Planteamiento del problema jurídico Consiste en determinar si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos deprecados por el señor Ricardo José Meneses Quintero, al rechazar por extemporáneo un recurso extraordinario de revisión.

3. Caso concreto Mediante el ejercicio de la presente acción de tutela la parte actora pretende que se deje sin efecto el auto SP 004-2017 de 30 de noviembre de 2017, mediante el cual el Consejo de Estado – Sala de Decisión Especial rechazó por extemporáneo el recurso extraordinario de revisión interpuesto en contra de la sentencia de 8 de abril de 2014, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C,

dentro del proceso de reparación directa radicado con No. 08001-23-31-000-199900171-00. A juicio del actor, la autoridad judicial accionada vulneró el derecho fundamental al debido proceso, al dar aplicación retroactiva de la ley, pues asegura que para la fecha en que se inició el proceso de reparación directa no estaba vigente el CPACA, por lo que debía darse aplicación a las disposiciones del CCA. 3.1. Cumplimiento del requisito general de subsidiariedad La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos legales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. En ese sentido, los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991, prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales. La acción de tutela es un mecanismo residual y subsidiario que sólo procede cuando no existan otros recursos o medios de defensa judicial, por lo tanto, no puede ser utilizada como un trámite alternativo para sustituir los procesos judiciales que el ordenamiento ha dispuesto para el efecto. Al respecto, la Corte Constitucional manifestó4:

“(…) La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho. La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha — la acción ordinaria. La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…)”. De esta manera, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los mecanismos legales que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. En el caso concreto, el actor pretende cuestionar a través de esta acción de tutela el auto que rechazó por extemporáneo el recurso extraordinario de revisión, pero acorde con el artículo 246 del CPACA, contra esa decisión procedía el recurso

súplica. Al respecto, la norma indica: “Artículo 246. Súplica. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario. Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda. (…)” 4 Sentencia C-543 de 1992. Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo. De los supuestos fácticos narrados por el demandante y de las pruebas obrantes en el expediente no se advierte que se haya hecho uso del recurso de súplica, instancia en la cual el actor podía exponer las irregularidades deprecadas del auto que rechazó el recurso extraordinario de revisión. En conclusión, la acción de tutela es improcedente porque el señor Ricardo José Meneses Quintero contó con otro medio de defensa para la protección de los derechos invocados. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Ricardo José Meneses, acorde con lo expuesto en la parte considerativa.

2. De no ser impugnada, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional

para lo de su cargo.

3. Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ