CE-11001-03-15-000-2018-00913-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO / NEGATIVA DE RECONOCIMIENTO DE PERJUICIOS MATERIALES - Por no solicitarse en el recurso de apelación / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR INHALACIÓN DE GASES TÓXICOS POR ALCANTARILLA DESTAPADA / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO El municipio de Montenegro impugnó el fallo constitucional de primera instancia, en donde: i) insistió en que la parte actora podía solicitar dentro del proceso ordinario la adición de la providencia que ataca, en lo relacionado con el reconocimiento de los perjuicios materiales y ii) solicitó negar el amparo, al considerar que el fallo atacado es “(…) congruente y coherente con lo solicitado en el recurso de apelación impetrado por la parte demandante”. Esta Sección observa que, frente al primer argumento presentado, tal y como lo expuso la Sección Cuarta de esta Corporación, los accionantes no podían solicitar la adición de la sentencia, pues la autoridad judicial accionada no omitió resolver sobre los perjuicios materiales, sino que, por el contrario, los negó, por cuanto no habían sido objeto de apelación. Ahora bien, en lo relacionado con que el fallo atacado es coherente con lo solicitado en el recurso de apelación presentado por los actores dentro del proceso ordinario, esta Sala coincide con el juez a quo constitucional, en que la providencia judicial cuestionada sí incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, por cuanto el reconocimiento de perjuicios materiales fue

negado a partir de un razonamiento excesivamente formal, toda vez que la autoridad judicial accionada requirió la solicitud expresa en el recurso de alzada del reconocimiento de perjuicios materiales, exigencia que resulta a todas luces arbitraria e irrazonada, por cuanto bastaba con controvertir la inexistencia de la culpa exclusiva de la víctima y reiterar que se concedieran las pretensiones presentadas en el escrito inicial, para habilitar el análisis del ad quem dentro del proceso ordinario, frente a los perjuicios materiales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00913-01(AC)

Actor: LUZ DELIA CORTÉS MEJÍA Y OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C La Sala decide la impugnación interpuesta por el municipio de Montenegro – Quindío, contra la sentencia de 24 de mayo de 2018, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que amparó el derecho fundamental al debido proceso de los señores Luz Delia Cortés Mejía, Vanessa Alexandra Torres Cortés,

Jhorser Edwar Torres Cortés y Claudia Marcela Torres Marín.

1. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud Con escrito presentado el 2 de abril de 2018, los señores Luz Delia Cortés Mejía, Vanessa Alexandra Torres Cortés, Jhorser Edwar Torres Cortés y Claudia Marcela

Torres Marín, ejercieron acción de tutela en contra de la Sección Tercera – Subsección “C” del Consejo de Estado, con el fin de reclamar el amparo de su derecho fundamental al debido proceso. Tal derecho lo consideraron vulnerado por la autoridad judicial referida, con ocasión de la providencia de 22 de noviembre de 2017, que modificó la decisión de primera instancia y declaró la responsabilidad del Estado por la muerte del señor Camilo Alberto Torres Vallejo, pero negó el reconocimiento de perjuicios materiales, dentro del proceso de reparación directa No. 2006-00331-01. 1.2. Hechos La Sala sintetiza los supuestos fácticos de la demanda así:  En ejercicio del medio de control de reparación directa, los familiares de Camilo Alberto Torres Vallejo y de Luis Alfonso Pérez Ríos demandaron al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, al departamento de Cundinamarca y al municipio de Montenegro (Quindío), en atención a los perjuicios causados por las muertes de los referidos, que fallecieron el día 19 de marzo de 2004, debido a la inhalación de gases tóxicos en una alcantarilla destapada.  El proceso le correspondió por reparto al Tribunal Administrativo del Quindío, autoridad judicial que en sentencia de 13 de mayo de 2010, declaró administrativamente responsable al municipio de Montenegro por la muerte de Luis Alfonso Pérez Ríos y ordenó indemnizar los perjuicios causados a sus familiares, pero denegó los perjuicios reclamados por los familiares de Camilo Alberto Torres Vallejo, porque, a su juicio, la muerte

del señor Torres Vallejo se produjo por culpa exclusiva de la víctima.  Inconformes con la decisión, el municipio de Montenegro y la parte demandante presentaron recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que en providencia del 22 de noviembre de 2017, modificó el fallo de primera instancia y declaró la responsabilidad del Estado por la muerte del señor Camilo Alberto Torres Vallejo, pero negó el reconocimiento de perjuicios materiales, por cuanto no habían sido objeto de apelación. 1.3. Fundamentos de la acción A juicio de la parte actora, la autoridad judicial accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso. Argumentó que contra la sentencia de primera instancia proferida dentro del proceso ordinario, fue interpuesto recurso de apelación, “(…) suplicando su revocatoria en lo atinente al grupo familiar conformado por la familia del señor CAMILO ALBERTO TORRES VALLEJO, a quien se le había aplicado culpa exclusiva y determinante de la víctima y como su consecuencia indemnizar conforme al escrito de demanda”. Enfatizó que el ad quem omitió aplicar el principio de la congruencia, entre lo peticionado en el escrito introductorio (indemnizar por daños) y lo decidido en segunda instancia. Precisó que lo anterior se traduce en un defecto procedimental, “(…) conforme al artículo 281 del CGP, al denegar la indemnización por daños y perjuicios materiales, al considerar que no habían sido motivo del recurso de apelación, lesionando el principio de congruencia”. 1.4. Pretensiones En la tutela se solicitó el siguiente amparo:

“(…) TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso, dada la presencia de un defecto fáctico negativo por las razones expuestas; y, en consecuencia, ordenar que se profiera una decisión complementaria o modificatoria, ordenando la indemnización por los daños y perjuicios materiales ocasionados a las accionantes”1. 1.5. Trámite en primera instancia La Sección Cuarta, mediante auto de 11 de abril de 20182, admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la parte demandante y a la autoridad judicial accionada. Igualmente, vinculó, en calidad de terceros con interés directo en las resultas del proceso, al director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, al gobernador de Cundinamarca, al alcalde del municipio de Montenegro (entidades demandadas en el proceso ordinario) y a los señores Luz Mary Pérez Ríos, Anderson Pérez Ríos, Vanessa Pérez Benítez, Ludivia Torres Vallejo, Juan Evencio Torres, María Mercedes Torres Vallejo (demás demandantes del proceso ordinario). Respecto del Tribunal Administrativo del Quindío, precisó que no es necesaria su vinculación, pues en la solicitud de amparo solo se cuestiona la actuación del Consejo de Estado, motivo por el cual no le asiste interés directo ni indirecto. 1.6. Contestaciones 1 Folio 13. 2 Folio 18. 1.6.1. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C” Mediante escrito recibido el 19 de abril de 2018, la autoridad judicial se pronunció frente a la demanda constitucional. Solicitó declarar la improcedencia del amparo debido a que la parte actora pudo

solicitar la adición de la sentencia atacada, con el fin de que la subsección se pronunciara sobre el reconocimiento de la indemnización por los daños y perjuicios materiales. 1.6.2. Municipio de Montenegro Por medio de documento enviado el 19 de abril de 2018, el municipio contestó la demanda de tutela. Solicitó declarar la improcedencia del amparo, por incumplimiento del requisito de inmediatez, pues entre la notificación de la sentencia cuestionada y la presentación de la tutela transcurrieron cinco meses, lo que, a su juicio, es un término irrazonable. Frente al asunto de fondo, precisó que, de acuerdo con el artículo 328 del Código General del Proceso, el juzgador de segunda instancia solo tenía competencia para pronunciarse sobre los argumentos de la apelación y, por lo tanto, le estaba vedado decidir sobre el reconocimiento de perjuicios materiales, porque no fueron objeto de la alzada. 1.6.3. El Departamento Administrativo para la Presidencia de la República, el departamento de Cundinamarca y los demás demandantes del proceso ordinario, pese a que fueron debidamente notificados del auto admisorio del proceso, guardaron silencio. 1.7. Fallo impugnado En sentencia de 24 de mayo de 2018, la Sección Cuarta del Consejo de Estado amparó el derecho fundamental al debido proceso de los señores Luz Delia Cortés Mejía, Vanessa Alexandra Torres Cortés, Jhorser Edwar Torres Cortés y Claudia Marcela Torres Marín. Indicó que no es cierto que la parte actora haya podido pedir la adición de la sentencia para exigirle a la autoridad judicial demandada que se pronunciara

sobre el reconocimiento de los perjuicios materiales, pues la adición de la sentencia, prevista en el artículo 287 del Código General del Proceso, procede cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento. Señaló que, en el presente caso, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado “(…) no es que haya omitido resolver sobre los perjuicios materiales, pues, de hecho, sí hizo mención a ellos. En efecto, al analizar qué perjuicios debían reconocerse a los familiares de Camilo Alberto Torres Vallejo, la sentencia del 22 de noviembre de 2017 indicó ‘los perjuicios materiales no fueron objeto de apelación por la parte actora’”. En cuanto al fondo del asunto, señaló que la única consideración que la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado efectuó sobre los perjuicios materiales fue que no fueron objeto de apelación por la parte actora. Indicó que si bien es cierto que el recurso de apelación no pedía expresamente el reconocimiento de perjuicios materiales, no es posible desconocer que una de las peticiones del escrito de alzada fue “REVOCAR en lo desfavorable al segundo grupo familiar, para que en su lugar se acceda a las súplicas de la demanda ante la inexistencia de la culpa exclusiva y determinante de la víctima”. Expresó que es entendible que los apelantes no se refirieran expresamente a los perjuicios materiales, toda vez que el tribunal de primera instancia no hizo consideración alguna sobre ellos, pues había concluido que la muerte de Camilo

Alberto Torres Vallejo no era responsabilidad del Estado, sino de la propia víctima. De esta manera, era lógico que el recurso de apelación se centrara en demostrar la inexistencia de culpa exclusiva de la víctima y la existencia de responsabilidad del Estado, pues de eso dependía el reconocimiento de los perjuicios pedidos. Destacó que la demanda de reparación directa sí incluía una pretensión orientada al reconocimiento de perjuicios materiales, por lo tanto, al concluir que no había culpa exclusiva de la víctima y que el municipio de Montenegro sí era responsable por la muerte de Camilo Alberto Torres Vallejo, el ad quem debió analizar si estaban demostrados los perjuicios materiales y en qué monto. Indicó que la sentencia de 22 de noviembre de 2017 no incurrió en defecto procedimental absoluto, por violación del principio de congruencia, pues, como se advirtió, la autoridad judicial demandada sí se pronunció sobre los perjuicios materiales, en el sentido de negarlos. Aclaró que la providencia judicial cuestionada sí incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, por cuanto el reconocimiento de perjuicios materiales fue negado a partir de un argumento excesivamente formal, pues se sostuvo que los actores debieron apelar y pedir expresamente el reconocimiento de perjuicios materiales, cuando, en realidad, bastaba con controvertir el argumento del a quo (inexistencia de la culpa exclusiva de la víctima) y reiterar que se concedieran las pretensiones. 1.8. Impugnación Mediante escrito presentado oportunamente3, el municipio de Montenegro impugnó la providencia constitucional de primera instancia. Solicitó negar el amparo, al considerar que el fallo atacado es “(…) congruente y

coherente con lo solicitado en el recurso de apelación impetrado por la parte demandante”. Insistió en que la parte actora podía solicitar dentro del proceso ordinario la adición de la providencia que ataca, en lo relacionado con el reconocimiento de los perjuicios materiales.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada contra el fallo de primera instancia, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017, y el artículo 2° del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2. El asunto bajo análisis Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar el fallo de 24 de mayo de 2018, por medio del cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado amparó el derecho fundamental al debido proceso de los señores Luz

Delia Cortés Mejía, Vanessa Alexandra Torres Cortés, Jhorser Edwar Torres Cortés y Claudia Marcela Torres Marín. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y ii) el caso en concreto. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial Esta Sección, mayoritariamente4, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por dirigirse contra una decisión judicial. Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado

que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. 3 La sentencia de tutela fue notificada el 1º de junio de 2018 y la impugnación fue presentada el 7 de junio de 2018 a las 4:44 p.m. 4 Sobre el particular, el Consejero Ponente mantuvo una tesis diferente sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial que se puede consultar en los salvamentos y aclaraciones de voto que se hicieron en todas las acciones de tutela que conoció la Sección. Ver, por ejemplo, salvamento a la sentencia Consejera Ponente: Dra. Susana Buitrago Valencia.

Radicación: 11001031500020110054601. Accionante: Oscar Enrique Forero Nontien. Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, y otro.

Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20125 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema6. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales7. Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo

ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”8 (Negrilla fuera de texto) A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debe modificar su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20149, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por 5 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE

TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 7 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 8 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELAImportancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 9 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. A partir de esa decisión, se dejó claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado,

autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actora tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia10 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantivay cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-. Por tanto, la Sección verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá principalmente: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como

una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.4. Caso concreto A juicio de la parte actora, la autoridad judicial accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso, toda vez que la sentencia atacada incurrió en defecto procedimental, por negar la indemnización de perjuicios materiales, al considerar que no habían sido motivo de apelación, “(…) lesionando de contera el principio de congruencia que le imponía fallar en consonancia entre lo peticionado – escrito de demanda – lo probado en el debate y lo resuelto en la sentencia final”. 10 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. En sentencia de 24 de mayo de 2018, la Sección Cuarta del Consejo de Estado amparó el derecho fundamental al debido proceso de los señores Luz Delia Cortés Mejía, Vanessa Alexandra Torres Cortés, Jhorser Edwar Torres Cortés y Claudia Marcela Torres Marín. El municipio de Montenegro impugnó el fallo constitucional de primera instancia, en donde: i) insistió en que la parte actora podía solicitar dentro del proceso ordinario la adición de la providencia que ataca, en lo relacionado con el reconocimiento de los perjuicios materiales y ii) solicitó negar el amparo, al considerar que el fallo atacado es “(…) congruente y coherente con lo solicitado en el recurso de apelación impetrado por la parte demandante”. Esta Sección observa que, frente al primer argumento presentado, tal y como lo

expuso la Sección Cuarta de esta Corporación, los accionantes no podían solicitar la adición de la sentencia, pues la autoridad judicial accionada no omitió resolver sobre los perjuicios materiales, sino que, por el contrario, los negó, por cuanto no habían sido objeto de apelación. Ahora bien, en lo relacionado con que el fallo atacado es coherente con lo solicitado en el recurso de apelación presentado por los actores dentro del proceso ordinario, esta Sala coincide con el juez a quo constitucional, en que la providencia judicial cuestionada sí incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, por cuanto el reconocimiento de perjuicios materiales fue negado a partir de un razonamiento excesivamente formal, toda vez que la autoridad judicial accionada requirió la solicitud expresa en el recurso de alzada del reconocimiento de perjuicios materiales, exigencia que resulta a todas luces arbitraria e irrazonada, por cuanto bastaba con controvertir la inexistencia de la culpa exclusiva de la víctima y reiterar que se concedieran las pretensiones presentadas en el escrito inicial, para habilitar el análisis del ad quem dentro del proceso ordinario, frente a los perjuicios materiales. Por lo anterior, la Sala confirmará en su totalidad la sentencia de 28 de mayo de 2018, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que amparó el derecho fundamental al debido proceso de los señores Luz Delia Cortés Mejía, Vanessa Alexandra Torres Cortés, Jhorser Edwar Torres Cortés y Claudia Marcela Torres Marín.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, administrando

justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 24 de mayo de 2018, por medio de la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado amparó el derecho fundamental al debido proceso de los señores Luz Delia Cortés Mejía, Vanessa Alexandra Torres Cortés, Jhorser Edwar Torres Cortés y Claudia Marcela Torres Marín.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Consejero

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero