CE-11001-03-15-000-2018-00961-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Inexistencia / PRECEDENTE - Aplicación exige similitud fáctica y jurídica [L]a Sala precisa que la providencia invocada como precedente no resolvió un asunto análogo al de la [accionante], pues los supuestos fácticos y jurídicos son diferentes en uno y otro caso. (…) En consecuencia, la providencia del 17 de septiembre de 2013, dictada por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, no constituía un precedente judicial vinculante para el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Queda resuelto el problema jurídico: la providencia del 15 de febrero de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, no desconoció el precedente judicial, al declarar probada la excepción de caducidad en el proceso de reparación directa promovida por la actora.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00961-00(AC)

Actor: ANA FRANCISCA SALAS MONCADA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Ana Francisca Salas Moncada

contra la providencia del 15 de febrero de 2018, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, la señora Ana Francisca Salas Moncada solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas, que estimó vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. En

concreto, formuló las siguientes pretensiones:

1. Solicito que se decrete la nulidad del auto de fecha 15 de febrero de 2018 y notificado el 23 de febrero de 2018, del C. de E. por medio de la cual se revoca el auto del 31 de agosto de 2017 del H. Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró impróspera la excepción de caducidad de la acción, dado que el presente caso no se rige por el CPACA, sino por la Ley de Víctimas del conflicto armado en Colombia.

2. Disponga una vez anulado el auto que declaró la caducidad de la acción de reparación directa que continúe el proceso, entre otras cosas para garantizar la práctica de pruebas y demostrar las situaciones fácticas soportadas por los demandantes.

3. Las medidas que el Juez Constitucional considere eficaces para la defensa de nuestros derechos fundamentales invocados.

4. Lo anterior, sin perjuicio de cualquier otra determinación que el despacho considere procedente para proteger efectivamente los derechos reclamados, habida consideración a las amplias facultades de que está investido el juez

constitucional para hacer prevalecer la integridad y supremacía de la Constitución.

2. Hechos Del expediente de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El 3 de agosto de 1995, hombres pertenecientes a un grupo subversivo asesinaron al señor Óscar Cardona Cortés, en el municipio de Dabeiba, Antioquia. A raíz de ese hecho, el grupo familiar del señor Cardona Cortés se desplazó a la ciudad de Medellín. 2.2. Al entrar en vigencia la Ley 1448 de 2011, la señora Ana Francisca Salas Moncada solicitó, en ese momento, a Acción Social que la indemnizara por la muerte de Óscar Cardona Cortés (esposo). Luego de agotarse el trámite correspondiente, Acción Social reconoció la condición de víctima a la señora Salas Moncada, pero no ha pagado la indemnización administrativa. 2.3. En ese contexto, la señora Ana Francisca Salas Moncada y su núcleo familiar presentaron demanda de reparación directa «indemnizatoria Ley de víctimas 1448 de 2011»1 contra la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, Policía Nacional y Fiscalía General de la Nación, para que se indemnizaran los perjuicios causados por la muerte del señor Óscar Cardona Cortés y el desplazamiento forzado del que fueron víctimas. 2.4. La demanda de reparación directa le correspondió al Tribunal Administrativo de Antioquía, que, mediante auto del 31 de agosto de 2017, en el trámite de la audiencia inicial, resolvió declarar no probada la excepción previa de caducidad

—propuesta por el Ejército Nacional—. 1 Folio 3. 2.5. Inconforme con esa decisión, la apoderada del Ejército Nacional presentó recurso de apelación y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante providencia del 15 de febrero de 2017, la revocó. En síntesis, las razones del ad quem fueron: i) que los demandantes no acreditaron la calidad de desplazados y, por ende, no podía asumirse que los hechos que dieron origen a la demanda de reparación directa fueran constitutivos de un delito de lesa humanidad; ii) que, ante la ausencia de prueba del desplazamiento forzado, debían aplicarse las normas generales de la caducidad de la acción de reparación directa; iii) que los hechos a los que se atribuía el desplazamiento forzado ocurrieron el 3 de agosto de 1995, mientras que la demanda de reparación directa fue presentada el 29 de marzo de 2016, es decir, respecto de ese daño (desplazamiento forzado) había acaecido la caducidad, y iv) que la muerte del señor Óscar Cardona Cortés ocurrió el 3 de agosto de 1995 y, por lo tanto, también estaba caducada la acción, conforme con el artículo 136 del CCA.

3. Argumentos de la tutela 3.1. La parte actora alegó que la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales invocados, porque, a su juicio, no tuvo en cuenta que lo pretendido con la demanda era el reconocimiento de la reparación administrativa de que trata la Ley 1448 de 2011, normatividad que «dio origen a la obligación de

reparar administrativamente a las víctimas del conflicto armado hasta un monto de $24.000.000.oo, para paliar mínimamente las condiciones de abandono y miseria»2. 3.2. De otro lado, señaló que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, desconoció que la muerte del señor Oscar Cardona Cortes y el desplazamiento forzado de sus familiares constituían delitos de lesa humanidad y, por ende, no podía aplicarse la caducidad, según el precedente judicial establecido en la providencia del 17 de septiembre de 20133, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. 3.3. Para finalizar, alegó que la autoridad judicial demandada, al declarar la caducidad en la etapa de la audiencia inicial, impidió que se probara la condición de desplazados en el curso del proceso.

4. Trámite procesal 2 Folio 5. 3 Expediente 25000-23-26-000-2012-00537-01. 4.1. Por auto del 11 de abril de 20184, el despacho sustanciador admitió la tutela y, entre otras, ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Además, dispuso notificar, como terceros con interés: al ministro de defensa nacional; al comandante general del Ejército Nacional; al director general de la Policía Nacional; al fiscal general de la Nación, y a los señores Faber Aníbal Cardona Salas, Oscar de Jesús Cardona Salas, Sonia Cardona Salas, Dorian de Jesús Cardona Salas, Josefina Cardona

Salas, Doralba Cardona Salas, Patricia Cardona Salas, Johan Alexis Cardona Zapata, Jeison Andrés Cardona Zapata y Mónica Cardona Zapata, que comparecieron al proceso ordinario en calidad de demandantes. 4.2. En cumplimiento de esa orden, la Secretaría General de la Corporación practicó las notificaciones correspondientes, mediantes oficios Nos. 325125, 325136, 325147, 325158, DB31229, DB312410 del 17 de abril de 2018. Una vez practicadas las notificaciones, el 16 de mayo de 2018, el expediente ingresó a despacho para fallo11. No obstante lo anterior, una vez revisadas las notificaciones efectuadas, se advirtió que no se practicó en legal forma la notificación a los señores los señores Faber Aníbal Cardona Salas, Oscar de Jesús Cardona Salas, Sonia Cardona Salas, Dorian de Jesús Cardona Salas, Josefina Cardona Salas, Doralba Cardona Salas, Patricia Cardona Salas, Johan Alexis Cardona Zapata, Jeison Andrés Cardona Zapata y Mónica Cardona Zapata, por lo que, en auto del 21 de mayo de 2018, se ordenó a la Secretaría General de esta Corporación cumplir de inmediato con lo dispuesto en el literal b del numeral tercero del auto admisorio de la demanda. 4.3. Así las cosas, la Secretaría General de la Corporación, mediante correo electrónico12, práctico en debida forma las notificaciones ordenadas en auto del 11 de abril de 2018. Una vez practicadas las notificaciones, el 1º de junio de 2018, el expediente ingresó para fallo13. 4 Folio 23. 5 Folio 25 (revés).

6 Folio 26 (revés). 7 Folio 27 (revés). 8 Folio 28 (revés). 9 Folio 29. 10 Folio 30. 11 Folio 54. 12 Folios 57-57. 13 Folio 59.

5. Intervenciones 5.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, por conducto de la magistrado ponente de la providencia cuestionada, indicó que los argumentos para declarar la caducidad de la acción de reparación directa estaban plasmados en el auto del 15 de febrero de 2018, por lo que, a su juicio, «no hay nada que agregar a lo allí expuesto»14. 5.2. La coordinadora del Grupo Contencioso del Ministerio de Defensa solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda de tutela. En síntesis, alegó que la providencia cuestionada está debidamente sustentada en las normas que regulan la caducidad de la acción de reparación directa, pues, en efecto, transcurrieron más de dos años entre la ocurrencia del hecho dañoso y al presentación de la demanda de reparación directa. 5.3. La profesional de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General de la Nación adujó que la acción de tutela era improcedente, porque pretendió reabrir actuaciones y etapas procesales que ya se agotaron en el proceso ordinario. 5.4. El secretario general de la Policía Nacional señaló que la presunta vulneración de derechos fundamentales proviene, supuestamente, de unas decisiones judiciales, y no de una acción u omisión de la Policía Nacional. Agregó

que la omisión de los demandantes en el proceso ordinario, de no aportar elementos probatorios que acreditaran la ocurrencia de delitos de lesa humanidad, fue determinante para que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado desestimara este argumento y declarara la caducidad de la acción de reparación directa. Por lo anterior, solicitó que se declarara improcedente o, en su defecto, que se denegaran las pretensiones de la tutela. 5.5. Los señores Faber Aníbal Cardona Salas, Oscar de Jesús Cardona Salas, Sonia Cardona Salas, Dorian de Jesús Cardona Salas, Josefina Cardona Salas, Doralba Cardona Salas, Patricia Cardona Salas, Johan Alexis Cardona Zapata, Jeison Andrés Cardona Zapata y Mónica Cardona Zapata, que actuaron como demandantes en el proceso ordinario de reparación directa, ratificaron los hechos, argumentos y pretensiones de la tutela.

CONSIDERACIONES 14 Folio 40.

1. La acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 201215, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201416, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la

sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se cuestione una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que se ha aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»17.

2. Problema jurídico Previo a plantear el problema jurídico, es necesario identificar los defectos, que, a

juicio de la actora, incurrió el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en la providencia del 15 de febrero de 2018. Si bien la parte actora no identificó causales específicas de procedencia de la 15 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. 16 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. 17 SU-573 de 2017. solicitud de amparo, lo cierto es que los argumentos expuestos sí pueden enmarcarse en algunas de ellas. Concretamente, la demandante alegó: i) que la autoridad judicial demandada no podía declarar la caducidad, porque, según la providencia del 17 de septiembre de 201318, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, los delitos de lesa humanidad no están sujetos a caducidad, y ii) que el juez de segunda instancia del proceso ordinario interpretó equivocadamente lo pretendido con la demanda de reparación directa, pues lo que se buscaba era el reconocimiento de la reparación administrativa, en virtud de la Ley 1448 de 2011. Si bien la parte actora no identificó causales específicas de procedencia de la solicitud de amparo, lo cierto es que el argumento descrito como i) involucra un presunto desconocimiento del precedente judicial. No sucede lo mismo con el argumento descrito como ii), pues, en realidad, consiste en un entendimiento erróneo de los mecanismos de protección dispuesto por el ordenamiento jurídico para el reclamo de los derechos. La finalidad de la Ley 1448 de 2011 es reparar de manera integral a las víctimas

del conflicto armado en Colombia, a través de compensaciones económicas por hechos victimizantes, que se otorgarán a quien ostente la calidad de víctima. Esas compensaciones económicas, denominadas indemnizaciones administrativas, son reconocidas por la Unidad de Reparación Integral de Víctimas, previo el cumplimiento de los requisitos para ello. En cambio, la demanda de reparación directa, prevista en el artículo 140 de la ley 1437 de 201119, se trata de una acción judicial dirigida contra el Estado, cuando se produzca un daño por causa de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma. Siendo así, como se trata de reclamaciones completamente independientes, que se rigen por reglas propias y autónomas, la autoridad judicial demandada no podía pronunciarse sobre la procedencia de la indemnización administrativa, como pretende la parte actora, según los argumentos de la tutela. 18 Sección Tercera, Subsección C, magistrado ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación: 25000-23-26-000-2012-00537-01 19 ARTÍCULO 140. REPARACIÓN DIRECTA. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño

sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma. Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública. En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño. En ese contexto, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en determinar si la providencia del 15 de febrero de 2018, al declarar la caducidad de la demanda de reparación directa promovida por la actora, desconoció el precedente judicial del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C.

3. Solución del caso concreto 3.1. La señora Ana Francisca Salas Moncada manifestó que la providencia del 17 de septiembre de 2013, proferida por la autoridad judicial demandada, analizó un caso similar al que ella planteó, pues se trataba de una demanda de reparación directa que se originó en delitos de lesa humanidad.

De entrada, la Sala precisa que la providencia invocada como precedente no resolvió un asunto análogo al de la señora Salas Moncada, pues los supuestos fácticos y jurídicos son diferentes en uno y otro caso.

En la providencia del 17 de septiembre de 2013, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado se pronunció en un caso en el que concluyó que el daño se originó a partir de un delito de lesa humanidad20, por cuanto se trató de un ataque generalizado21 y sistemático22. En esa oportunidad, la muerte de la víctima ocurrió en hechos que involucraron la toma del Palacio de Justicia, ataque dirigido contra funcionarios y empleados de la Rama Judicial, en el que los miembros del M-19 demostraron un alto nivel de planeación metódica, es decir, se trató de un acto deliberado encaminado a atacar a la población civil. Entonces, se tiene que esa providencia descartó la caducidad porque los hechos que dieron origen a la demanda de reparación directa eran constitutivos de delitos de lesa humanidad. Ese supuesto jurídico no concurre en el caso de la señora Salas Moncada, pues, como advirtió la autoridad judicial demandada, la muerte del señor Cardona Cortés no se trató de un ataque generalizado y sistemático. 20 Esa providencia explicó que, para catalogar un hecho como acto de lesa humanidad, deben concurrir elementos esenciales , a saber: (i) es necesario que ocurra en el contexto de un ataque dirigido contra una población civil; (ii) el acto debe ser cometido como parte de un ataque generalizado o sistemático; (iii) debe implicar la comisión de actos inhumanos; (iv) tener el conocimiento de que se trata de un ataque sistemático o generalizado contra una población civil; (v) para los actos de persecución solamente, se ha de tomar en cuenta los fundamentos políticos,

raciales, nacionales, étnicos, culturales, religiosos o de género; (vi) el contexto dentro del cual puede ocurrir un crimen de lesa humanidad puede ser en tiempos de paz, de guerra internacional o de conflicto interno. 21 La providencia explicó que el ataque generalizado era aquel «que causa una gran cantidad de víctimas o dirigido contra una multiplicidad de personas, es decir, se trata de un criterio cuantitativo». 22 La providencia explicó que el ataque sistemático supone «la existencia de una planificación previa de las conductas ejecutadas». En consecuencia, la providencia del 17 de septiembre de 201323, dictada por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, no constituía un precedente judicial vinculante para el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Queda resuelto el problema jurídico: la providencia del 15 de febrero de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, no desconoció el precedente judicial, al declarar probada la excepción de caducidad en el proceso de reparación directa promovida por la actora. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Denegar el amparo pedido por Ana Francisca Salas Moncada, por las razones expuestas.

2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. En caso de no ser impugnada, enviar el expediente a la Corte

Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRIGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ 23 Expediente 25000-23-26-000-2012-00537-01.