CE-11001-03-15-000-2018-00966-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - La providencia cuestionada no vulnera el derecho al mínimo vital, la vida, la salud, debido proceso y los principios de confianza legítima y buena fe / DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO - No se configura dado que la medida cautelar que decretó la suspensión provisional del pago de la pensión gracia no afectó el mínimo vital del accionante [E]l actor señaló que contrario a lo que sostuvo el juez de tutela, su derecho al mínimo vital si fue afectado por la medida cautelar de la suspensión del pago de su pensión gracia. (…). El derecho fundamental al mínimo vital es un elemento que se debe analizar al momento de aplicar el criterio de proporcionalidad para imponer una medida cautelar, por lo que es necesario establecer el alcance del derecho al mínimo vital. (…). El mínimo vital constituye el presupuesto para salvaguardar las necesidades básicas de las personas en su cotidianidad. (…). Si bien, la disminución de los ingresos mensuales del actor es notoria, esta circunstancia no impide la financiación de sus necesidades básicas, pues el actor reconoció que actualmente recibe mes a mes el pago de su pensión de jubilación con la cual podrá cubrir sus gastos más importantes. (…). Las obligaciones crediticias que alega tener el actor por el pago de 5 tarjetas de crédito y varios créditos asumidos con entidades bancarias, no son motivo suficiente para invalidar la decisión del juez natural que consideró que el pago de la pensión gracia es ilegal. En síntesis, la decisión de decretar una medida cautelar provisional que suspende el pago de la pensión gracia, aparentemente obtenida de manera ilegal

no implica una afectación severa del mínimo vital del actor.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al derecho al mínimo vital, ver: Corte Constitucional, sentencia de 9 de diciembre de 1999, exp. SU-995, M.P. Carlos

Gaviria Díaz.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., nueve (9) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00966-01(AC)

Actor: CARLOS ARTURO GIL RAMÍREZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, JUZGADO SÉPTIMO

ADMINISTRATIVO DE MANIZALES Y LA UNIDAD ADMINISTRATIVA

ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES

(UGPP) La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Carlos Arturo Gil, contra la sentencia de 17 de mayo de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, que en la acción de la referencia, resolvió: “DENEGAR la acción de tutela promovida por Carlos Arturo Gil Ramírez en contra de la providencia del Tribunal Administrativo de Caldas, de 17 de noviembre de 2017” ANTECEDENTES El 2 de abril de 2018, el señor Carlos Arturo Gil Ramírez interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Caldas, el Juzgado Séptimo Administrativo de

Manizales y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital, la vida, la salud, debido proceso y los principios de confianza legítima y buena fe.

1. Pretensiones Las pretensiones de la acción de tutela son las siguientes: “PRIMERO. Se me amparen transitoriamente y de ser constitucionalmente, de manera definitiva, mis derechos fundamentales de las personas de la tercera edad al mínimo vital, a la vida digna, a la dignidad humana, a la salud, al debido proceso, a los principios de confianza legítima y buena fe, y demás derechos fundamentales que de manera extra o ultra petita la Honorable Corporación encuentre también vulnerados, con el fin de evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

SEGUNDO: Se decrete la NULIDAD y dejar sin efectos jurídicos los autos interlocutorios N° 788 y 586, proferidos el 24 de julio de 2017 por el Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales, mediante la cual se suspendió provisionalmente los efectos jurídicos de las Resoluciones 8742 de septiembre 22 de 1994 (por medio de la cual se me reconoció la Pensión Gracia), 28464 de julio 19 de 2007 UGM055336 de septiembre 03 de 2012 y RDP20979 de mayo 8 de 2013… que la reliquidaron, y 585, proferido el 24 de noviembre por el Tribunal Contencioso Administrativo, también accionado, mediante el cual confirmó la medida cautelar decretada por aquél.

TERCERO: Se ordene a la UGPP en Bogotá D.C., que en el término

improrrogable de 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia, inicie los trámites necesarios para reanudar el pago de mi pensión gracia suspendida y me gire, dentro del citado término, a través del FOPEP a mi cuenta de ahorros acostumbrada, las mesadas que en lo sucesivo y hasta que mediante sentencia proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se disponga lo contrario, en caso que ello suceda.

CUARTO: Se ordene al Juzgado Séptimo Administrativo de ManizalesCaldas que en el mismo término, ordene el pago a mi nombre del valor total de todos y cada uno de los valores de las mesadas consignadas por el FOPEP en la cuenta de depósitos judiciales que el citado juzgado tiene en el Banco Caja

Agraria de Manizales – Caldas. Las demás órdenes que el Honorable Consejo de Estado considera a su juicio decretar”.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. Mediante Resolución N° 8742 de 22 de septiembre de 1994, la extinta Cajanal EICE le reconoció una pensión gracia al actor, efectiva desde el 3 de octubre de 1993, de conformidad con la Ley 114 de 1913. 2.2. El 2 de julio de 2015, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP), dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2015-00164-00, que tramita ante el Juzgado Séptimo

Administrativo de Manizales por lesividad, solicitó la suspensión provisional de las resoluciones 8742 del 22 de septiembre 22 de 1994 (que reconoció su pensión gracia) y 28464 de julio 19 de 2007, UGM055336 de 3 septiembre de 2012 y RDP20979 de 8 mayo de 2013, que la reliquidaron. 2.3. Por auto interlocutorio de 24 de julio de 2017, el Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales decretó como medida cautelar, la suspensión provisional de las mencionadas resoluciones. 2.4. Inconforme con esta medida, presentó recurso de apelación el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Caldas, que mediante providencia de 17 de noviembre de 2017, lo resolvió en el sentido de confirmar la decisión de primera instancia.

3. Fundamentos de la acción El actor indicó que es una persona de la tercera edad, ya que tiene 73 años y por tanto, sujeto de especial protección constitucional. Aseguró que no posee rentas ni ingresos diferentes a sus dos pensiones, de jubilación y gracia, por lo que al quitarle una de ellas ha quedado en una difícil situación económica que le ocasiona un perjuicio irremediable en tanto ya no dispone de los medios suficientes para hacer frente a sus obligaciones familiares y crediticias.

Aseguró que tanto el juzgado como el tribunal al proferir los autos que decretaron y confirmaron la medida cautelar que suspendió su pensión gracia, incurrieron en las siguientes causales especiales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales:

3.1. Defecto procedimental absoluto: Sostuvo que si bien el artículo 4° de la Constitución ordena que “en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales (…)”, los despachos judiciales no inaplicaron, pudiendo hacerlo hasta proferir fallo, lo establecido en el numeral 1°, literal c del artículo 164 y los artículos 229 y 230 del CPACA. 3.2. Defecto fáctico: Consideró que la medida cautelar se decretó “sin existir un apoyo probatorio suficiente, dándose plena credibilidad a lo expuesto por la parte demandante”. Además, porque el Juzgado accionado no tuvo en cuenta la contestación de la demanda donde, con fundamento en los principios de la confianza legítima y la buena fe, fue clara la oposición a la mencionada medida. 3.3. Violación directa de la Constitución: Aseguró que la medida cautelar se tomó sin consideración a la posibilidad constitucional de inaplicar normas que, como es su caso, “afectan grave, inminente e irremediablemente su derecho fundamental al mínimo vital y demás derechos fundamentales incoados”.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto de 9 de abril de 2018, la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y dispuso la notificación a los sujetos procesales para que se pronunciaran sobre la acción constitucional1. 4.2. El Tribunal Administrativo de Caldas por conducto de la magistrada ponente de la providencia controvertida, solicitó que se declarare la

1 Folio 58 del cuaderno principal. improcedencia de la presente acción o, en su defecto, que se denieguen las pretensiones del amparo. Al respecto, aseguró que el auto objeto de la tutela no adolece de los errores sustantivos y fácticos que pretende endilgarle el accionante, pues este fue proferido bajo estricto acatamiento de los fundamentos jurídicos, jurisprudenciales y legales que el juez de primera instancia empleó para tomar la decisión, la cual, luego de un análisis juicioso de los argumentos expuestos con la impugnación, forzosamente, tuvo que confirmar. Adicionalmente, señaló que el término de la interposición de la tutela no cumplía con el requisito general de la inmediatez, pues la parte actora solo interpuso la acción de tutela al cabo de más de cuatro meses de conocer la decisión. 4.3. La Unidad Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) mediante el director jurídico de la entidad, solicitó que se rechace la acción de tutela por improcedente. Argumentó que la naturaleza jurídica de la entidad, creada a partir de la Ley 1151 de 2007, si bien contemplaba entre sus principales obligaciones la del “reconocimiento de derechos pensionales”, no recogía ninguna relacionada con la protección de derechos fundamentales o su garantía, razón por la cual no puede considerársela legitimada en la causa por pasiva frente a la acción de tutela y, por tanto, debe ser desvinculada del proceso. Agregó que dentro de la tutela no se configura ninguno de los requisitos generales, y menos específicos, para que proceda el amparo contra los autos del

Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales y del Tribunal Administrativo de Caldas, por cuanto las decisiones que allí adoptaron se ciñeron a las normas que regulan el tema y a la jurisprudencia del máximo órgano tanto de la jurisdicción contenciosa administrativa como constitucional. 4.4. El Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales por conducto del titular de ese despacho judicial, manifestó que está en desacuerdo con los argumentos de la acción de tutela y solicitó que se nieguen las pretensiones por considerarlas infundadas. Sostuvo que la decisión de decretar la suspensión provisional de las resoluciones administrativas (de reconocimiento y reliquidación de la pensión gracia del accionante) fue producto de un estricto análisis normativo y jurisprudencial, que tuvo como base la legislación contenciosa administrativa, la Constitución y los criterios establecidos en la actualidad por el Consejo de Estado, por ello, afirmó que el procedimiento fue respetuoso del debido proceso del demandado, pues en todo momento estuvo notificado de las actuaciones y se le dieron las oportunidades legales de defensa.

5. Providencia impugnada Mediante providencia de 17 de mayo de 2018, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” negó la acción de tutela interpuesta por el señor Carlos Arturo Gil. Ante la inconformidad de la medida cautelar decretada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el juez constitucional de primera instancia consideró pertinente hacer un juicio de proporcionalidad entre los derechos fundamentales invocados y la medida cautelar adoptada por las autoridades judiciales, consistente en la suspensión de los efectos del acto

administrativo que reconoció al actor la pensión gracia hasta tanto se resuelva el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Indicó que la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones que reconocieron y reliquidaron la pensión gracia del actor detuvo el desembolso de una cantidad de dinero público, que según todas las pruebas aportadas por la UGPP, venía disfrutando por más de 23 años en forma ilegal, por haber sido concedida sin el cumplimiento de los requisitos que la ley exigía para ello. Por lo tanto, la medida garantizaba el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Argumentó que la Constitución en su artículo 238 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la suspensión provisional “por los motivos y con los requisitos que establezca la ley”, de los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial. Dichos requisitos y motivos fueron desarrollados por la Ley 1437 de 2011, sin que exista otra medida más moderada que permita la suspensión de los efectos de unas resoluciones que estaban entregando unos dineros de manera ilegal desde hace más de 23 años. Aseguró que se encuentra probado en el expediente que el actor no depende exclusivamente del dinero que recibe de la pensión gracia, pues en el escrito de tutela el actor reconoció que posee otra pensión de jubilación que disfruta hace 18 años, por lo que concluyó que la decisión fue proporcionada.

6. Impugnación 6.1. El actor impugnó la decisión adoptada en primera instancia y señaló que

contrario a lo que sostuvo el juez de tutela, su derecho al mínimo vital si fue afectado por la medida cautelar de la suspensión del pago de su pensión gracia, pues al descontarse la suma que mensualmente recibía se ocasionó una grave afectación a su modo de vivir y al de su cónyuge, pues se trata de la mitad de sus ingresos. Afirmó que no se tuvo en cuenta que detrás de la ejecución de la medida cautelar existe una persona honesta y honrada que no tuvo nada que ver con el acto administrativo de reconocimiento de la pensión gracia proferido por la extinta Cajanal y que hoy demanda la UGPP.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales2 y

especiales3 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción.

3. Problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, que negó el amparo constitucional solicitado se debe confirmar, o si por el contrario, se debe acceder a la tutela de 2 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 3 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por

desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. los derechos fundamentales al mínimo vital, la vida, la salud, debido proceso y los principios de confianza legítima y buena fe presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado Séptimo Contencioso Administrativo de Manizales al proferir los autos de 24 de julio de 2017 y 17 de noviembre de 2017, respectivamente, que decretaron la medida cautelar que suspendió los efectos del acto administrativo que reconoció la pensión gracia al actor.

4. Análisis del caso concreto 4.1. En el asunto bajo análisis, el actor solicitó el amparo de sus derechos fundamentales los cuales consideró vulnerados por parte del Tribunal Administrativo de Caldas que mediante sentencia de 17 de noviembre de 2017 confirmó la medida cautelar decretada por el Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales. Alegó el actor que se había incurrido en el defecto procedimental absoluto derivado de la “aplicación” de las normas que regulan la suspensión provisional de los actos administrativos.

En impugnación, el actor señaló que contrario a lo que sostuvo el juez de tutela, su derecho al mínimo vital si fue afectado por la medida cautelar de la suspensión del pago de su pensión gracia, pues al descontarse la suma que mensualmente recibía se ocasionó una grave afectación a su modo de vivir y al de su cónyuge, pues se trata de la mitad de sus ingresos. 4.2. El derecho fundamental al mínimo vital es un elemento que se debe analizar al momento de aplicar el criterio de proporcionalidad para imponer una medida

cautelar, por lo que es necesario establecer el alcance del derecho al mínimo vital. La Corte Constitucional ha definido el mínimo vital como "la porción de los ingresos del trabajador o pensionado que están destinados a la financiación de sus necesidades básicas, como son la alimentación, la vivienda, el vestido, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la recreación, la atención en salud, prerrogativas cuya titularidad es indispensable para hacer efectivo el derecho a la dignidad humana, valor fundante del ordenamiento jurídico constitucional4”. (Negrilla de la Sala). El mínimo vital constituye el presupuesto para salvaguardar las necesidades básicas de las personas en su cotidianidad. Así las cosas, para establecer si se 4 Sentencia SU-995 de 1999. ha vulnerado el derecho fundamental al mínimo vital, se deberá verificar cuáles son aquellas necesidades básicas del individuo, indispensables para garantizar su derecho fundamental a la vida digna, y evaluar si la persona está en capacidad de satisfacerlos. 4.3. El señor Carlos Arturo Gil tiene 74 años de edad y le fueron reconocidas la pensión gracia y de jubilación, esta última otorgada hace 18 años “por el valor de DOS MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA Y CINCO MIL DOSCIENTOS CINCO PESOS ($2.295.205) M/CTE, más un retroactivo de NOVENTA MIL CIENTO OCHENTA Y CINCO PESOS ($90.185.oo) M/CTE, para un valor nominal total de DOS MILLONES TRESCIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS NOVENTA PESOS ($2.385.390) M/CTE5”. Por lo que se encuentra probado que

el actor no depende exclusivamente del dinero que recibía de la pensión gracia. Si bien, la disminución de los ingresos mensuales del actor es notoria, esta circunstancia no impide la financiación de sus necesidades básicas, pues el actor reconoció que actualmente recibe mes a mes el pago de su pensión de jubilación con la cual podrá cubrir sus gastos más importantes. Como bien lo ha reiterado la Corte Constitucional, la variación en los ingresos no implica necesariamente una vulneración del derecho al mínimo vital. Por el contrario, existe una carga soportable para cada persona, “que es mayor entre mejor haya sido la situación económica de cada quien6”. Las obligaciones crediticias que alega tener el actor por el pago de 5 tarjetas de crédito y varios créditos asumidos con entidades bancarias, no son motivo suficiente para invalidar la decisión del juez natural que consideró que el pago de la pensión gracia es ilegal. En síntesis, la decisión de decretar una medida cautelar provisional que suspende el pago de la pensión gracia, aparentemente obtenida de manera ilegal no implica una afectación severa del mínimo vital del actor. 4.4. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia impugnada, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. 5 Folio 3 del cuaderno principal. 6 Sentencia T-184 de 2009. En mérito de lo expuesto la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la decisión impugnada, proferida el 17 de mayo de 2018, por el

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero