CE-11001-03-15-000-2018-00980-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDADExistencia de otro medio de defensa judicial / MEDIO DE CONTROL DE

CUMPLIMIENTO / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA

[La actora] ni su representante legal [M.A.H.V.], intervinieron dentro del proceso mencionado. (...) la ahora parte accionante no hizo uso del mecanismo judicial con el que contaba para manifestar su posición al interior del proceso de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos y ejercer su derecho de contradicción. Por lo tanto, resulta forzoso concluir que no cumplió con el requisito de subsidiariedad y, adicionalmente, carece de legitimación en la causa por activa, comoquiera que al abstenerse de participar al interior del proceso cuya decisión hoy se controvierte, no puede considerarse que se le vulneró un derecho al interior del mismo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 134 - INCISO 3 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 165 / LEY 5 DE 1992 - ARTÍCULO 116 / LEY 5 DE 1992ARTÍCULO 117 / LEY 5 DE 1992 - ARTÍCULO 196 / DECRETO 2591 DE 1991ARTÍCULO 10 / ACTO LEGISLATIVO 017 DE 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., cinco (05) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00980-01(AC)

Actor: CORPORACIÓN JESÚS MARÍA VALLE JARAMILLO Y OTRO

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN QUINTA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia proferida el 24 de mayo de 2018 por la Sección Primera del Consejo de

Estado. HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos El señor Guillermo Rivera Flórez, en nombre propio y en calidad de Ministro del Interior, presentó demanda de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos, con el fin de que se exhortara al Presidente del Senado de la República dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 134 inciso 3.º y 165 de la Constitución Política, 116, 117 y 196 de la Ley 5ª de 1992 y, en consecuencia, procediera a enviar el proyecto de Acto Legislativo 017 de 2017 Cámara 05 de 2017, por medio del cual se crearon 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la cámara de representantes en los períodos 2018-2022 y 2022-2026, al Presidente de la República para su promulgación y posterior control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional.

El 18 de diciembre de 2017 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A accedió a las pretensiones de la demanda. El Senado de la República impugnó la anterior decisión. El 15 de febrero de 2018 la Sección Quinta del Consejo de Estado revocó la providencia de primera instancia y, en su lugar, rechazó la demanda en lo correspondiente al artículo 196 de la Ley 5ª de 1992 y negó las pretensiones en cuanto a los artículos 116 y 117 de la citada Ley 5ª de 1992. b) Inconformidad Afirmó que la decisión proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado contiene errores judiciales que vulneran gravemente normas constitucionales y derechos fundamentales, puesto que sacrifica el derecho sustancial sobre el formal. Lo anterior, toda vez que la autoridad judicial de la referencia negó las pretensiones de la demanda de cumplimiento, bajo el argumento de que no se agotó el requisito de procedibilidad relacionado con la constitución de renuencia correspondiente al artículo 196 de la Ley 5ª de 1992, incurriendo así en un exceso ritual manifiesto. Expuso que sus derechos como víctima fueron transgredidos por el Presidente del Senado y el Presidente de la República al no aplicar lo previsto en el artículo 196 de la Ley 5ª de 1992, ya que han obstaculizado el desarrollo normal del trámite legislativo y no han permitido que entre en vigencia y sea válida la ley de circunscripciones especiales de paz. Finalmente, explicó que, basado en el principio de confianza legítima respecto a

la aprobación de la citada ley de circunscripciones especiales de paz, inició su campaña en las regiones informadas en el acuerdo de paz con la intención de representar las zonas olvidadas por el Estado e invirtió tiempo, recursos y su patrimonio para contratar asesores y publicidad, gastando aproximadamente doscientos millones de pesos, aspirando a la candidatura del Congreso de la República. Sin embargo, dicho proyecto no fue remitido para su respectiva aprobación. PRETENSIONES Solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la prevalencia del orden constitucional, justicia, igualdad, debido proceso, participación política, reparación colectiva y dignidad. En consecuencia, se proceda a emitir una providencia judicial en la que se ordene al presidente del Senado que de manera inmediata expida los actos administrativos necesarios para la entrada en vigencia del proyecto de ley 017 de 2017, el cual fue aprobado en las respectivas cámaras del Congreso de la República. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Tribunal Administrativo de Cundinamarca (ff. 85-88). Señaló que esa Corporación consideró que en el caso particular el Ministro del Interior constituyó en renuencia al Presidente del Congreso de la República con respecto a los artículos 116 y 117 de la Ley 5ª de 1992, según las peticiones que dirigió los días 30 de noviembre y 4 de diciembre de 2017 y, asimismo, entendió que lo había hecho frente al cumplimiento del artículo 196 de la citada ley. Aclaró que si bien en las peticiones no se mencionó el artículo 196 de la Ley 5ª de 1992, el alto funcionario del Gobierno Nacional sí aludió al enunciado normativo o

mandato contenido en la norma referida, comoquiera que particularmente en la petición del 30 de noviembre de 2017 el Ministro del Interior solicitó al Presidente del Congreso de la República que remitiera al Presidente de la República el texto correspondiente para su promulgación. Por lo anterior, aceptó como expresa la constitución en renuencia del contenido del deber omitido en el artículo 196 de la Ley 5ª de 1992, en la medida de que el artículo 8.º, inciso 2.º de la Ley 393 de 1997 exige al demandante en el medio de control de cumplimiento constituya en renuencia a la autoridad reclamándole el cumplimiento del deber legal o administrativo. Además, reparó que en la última parte de la norma ibídem se estableció la posibilidad de que el juez del medio de control de cumplimiento prescinda, excepcionalmente, del aludido requisito de la constitución en renuencia cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable. Ministerio del Interior (ff. 89-90). Solicitó declarar falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no existe nexo de causalidad entre la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte accionante y la acción u omisión por parte de ese Ministerio. Consejo de Estado, Sección Quinta (ff. 100-101). Indicó que no existe legitimación en la causa por activa para el ejercicio de la acción de tutela de la referencia, toda vez que ni el señor Mauricio Alberto Herrera Valle ni la Corporación que representa intervinieron en el medio de control de cumplimiento en el que fue dictada la sentencia censurada.

Agregó que la parte accionante al no tener la calidad de demandante en dicho proceso y o haber intervenido como tercero con interés, como coadyuvante de las pretensiones, mal puede cuestionar por esta vía una decisión que no produjo efectos en su contra. Sostuvo que no le asiste razón al accionante, por cuanto la sentencia cuestionada fue emitida en derecho, con base en los extremos de la controversia planteada por las partes y plena observancia de las disposiciones legales que regulan el trámite y decisión del medio de control de cumplimiento. Discutió que el hecho de que el accionante no comparta la interpretación efectuada sobre el alcance del requisito para la constitución en renuencia de la autoridad demandada, según lo dispuesto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997, no significa que la decisión sea contraria a la ley. De igual manera, arguyó que el señalamiento de la disposición cuya eficacia persigue el accionante es condición que guarda plena correspondencia con la interpretación de los alcances de la constitución en renuencia, de acuerdo con el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997, dado el objeto del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley y de actos administrativos que debe conocer la autoridad a la cual es solicitado, sin que sea suficiente la mención abstracta que se haga de sus deberes y funciones. Senado de la República (ff. 104-109) Precisó que existe una clara e incontrovertible falta de legitimación en la causa por activa al no haber actuado como sujeto procesal en el medio de control de cumplimiento. Asimismo, resaltó que la presente acción de tutela tampoco cumple con el

requisito de subsidiariedad, puesto que por los mismos hechos se tramita en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, una demanda de cumplimiento en contra del Senado de la República, la cual fue interpuesta por la ONG – Comisión Colombiana de Juristas –CCJrepresentada por el señor Gustavo Gallón Giraldo, bajo el radicado 25000-23-41-000-2018-00393-00. Igualmente, indicó que en la Sección Primera del Consejo de Estado obra medio de control de nulidad simple incoado por el Ministro del Interior, Guillermo Rivera Flórez, siendo demandado el Congreso de la República, Presidencia del Senado de la República, con idénticas pretensiones y similares hechos a los descritos en la demanda de cumplimiento denegada por la Sección Quinta del Consejo de Estado dentro del proceso que aquí se discute. Por lo tanto, la solicitud de amparo se torna en improcedente. Por otro lado, manifestó que la sentencia no adolece de errores judiciales, no está soportada en vías de hecho y menos aún se encuentra inmersa en vicios procedimentales, fácticos y tampoco desconoce precedentes constitucionales, como temerariamente lo afirmó el accionante. Explicó que la presente acción constitucional no es procedente, ya que a la fecha el Senado de la República ha conformado una comisión accidental y el día 9 de abril de 2018 radicaron un proyecto de Acto Legislativo por medio del cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la Cámara de Representantes en los períodos 2018-2022 y 2022-2026.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 24 de mayo de 2018 la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la falta de legitimación en la causa por activa para promover la acción de tutela de la referencia, toda vez que la parte accionante discute la sentencia del 15 de febrero de 2018, la cual fue emitida por la Sección Quinta del Consejo de Estado dentro del medio de control de cumplimiento radicado 25000234100020170199301, sin haber sido parte dentro de ese proceso, presupuesto procesal necesario para considerar a la Corporación accionante titular del derecho fundamental al debido proceso invocado. IMPUGNACIÓN La parte accionante impugnó la providencia de primera instancia, en el sentido de insistir en que cualquier ciudadano puede solicitar la protección del orden constitucional y legal y en el caso bajo estudio uno de los cargos demandados mediante la vía de hecho es la protección del orden constitucional, razón por la cual el Consejo de Estado se equivocó en su decisión. Además, explicó que el derecho de las víctimas está contemplado en los instrumentos internacionales como un fundamento jurídico principal y prevalente de los demás derechos legales de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2016, que ordena a los servidores públicos tener como norte la política de estado de paz. Discutió que no se aplicó el derecho a la igualdad respecto a los desmovilizados de las FARC, a quienes sí se les asignó 5 curules, razón por la cual insistió en que a las víctimas debe otorgársele la misma oportunidad de ser representados en el Congreso de la República. Por último, manifestó que en el caso particular el derecho de las víctimas en

aplicación de la justicia sustancial está siendo sacrificado porque el proyecto de Acto Legislativo 017 presentado ante el Congreso de la República para su trámite administrativo, fue aprobado tanto en Cámara como en Senado, razón por la que no puede obviarse su aprobación, so pena de configurarse una vía de hecho que raya con la ilegalidad. CONSIDERACIONES - Competencia La Subsección “A”, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 2.º del Acuerdo 55 de 20031, en cuanto estipula que “Las impugnaciones contra providencias expedidas en los procesos de qué trata el inciso primero del numeral 2 del artículo 1 del Decreto 1382 de 2000, serán repartidas a la sección o subsección que siga en orden a aquélla que dictó la providencia, teniendo en cuenta las secciones o subsecciones que conocen de este tipo de acciones en los términos del presente acuerdo”. - Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: 1. ¿La Corporación Jesús María Valle Jaramillo intervino dentro del medio de control de cumplimiento instaurado por el Ministro del Interior, Guillermo Rivera Flórez, en contra del Senado de la República y, en esa medida, agotó el mecanismo judicial con el que contaba y está legitimada en la causa por activa? Para resolver el problema así planteado se abordará la siguiente temática: (I) principio de subsidiariedad, (II) legitimación en la causa por activa en la acción de 1 Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado.

tutela y (III) análisis de la intervención en el trámite del medio de control de cumplimiento. Veamos:

I. Principio de subsidiariedad La jurisprudencia de la Corte Constitucional2 como de esta Corporación ha sostenido que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, en principio, este medio de defensa judicial resulta improcedente en dos eventos.

Primero, cuando el accionante dejó de interponer los recursos judiciales ordinarios que estaban a su alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales, toda vez que no tiene la vocación de sustituir aquellos mecanismos ordinarios de defensa que, por negligencia, descuido o incuria de quien solicita el amparo constitucional, no fueron utilizados a su debido tiempo y segundo, cuando acude directamente a la acción de tutela a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial a su disposición. Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general tiene algunas excepciones. En relación con el primero de los casos la acción de tutela resulta procedente cuando logre demostrarse que dicha acción es el único mecanismo de defensa para proteger un daño gravísimo a un derecho fundamental y que el accionante no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que se lo impedía por completo. Ahora, en cuanto a la excepción frente al segundo de los eventos, se configura cuando los otros mecanismos (i) no resultan idóneos para proteger el derecho fundamental presuntamente vulnerado y/o (ii) no son expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

II. Legitimación en la causa por activa en la acción de tutela

El artículo 86 de la Constitución Política dispone que todas las personas pueden interponer acción de tutela, por sí mismas o por quien actúe en su nombre, para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales. Por su parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 determina la legitimidad e interés para ejercer la referida acción constitucional. Específicamente indica que la tutela podrá ser ejercida por la persona vulnerada o amenazada en sus derechos fundamentales, quien podrá actuar por sí misma o a través de representante. Igualmente, admite la agencia de derechos ajenos, cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa, y la intervención del defensor del pueblo y de los personeros municipales. En esos términos, la acción de tutela puede ser presentada por: 1. La persona que considera vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales, 2. Su representante legal, 3. Su apoderado judicial, 4. El agente oficioso, 5. El defensor del pueblo y 6. Los personeros municipales. 2 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007. Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. “… En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha

manifestado esta Corporación (…)”. Al respecto, se aclara que la informalidad que caracteriza a la acción de tutela no significa que su ejercicio no esté sometido a unos requisitos mínimos de procedibilidad, entre los cuales se encuentra la legitimación en la causa por activa. Por último, se resalta que la Corte Constitucional, en la sentencia T-240 de 2004, indicó que las únicas personas que están legitimadas para interponer una acción de tutela contra una providencia judicial y solicitar la protección de los derechos fundamentales que consideran vulnerados al incurrirse en una vía de hecho, son las que intervinieron en dicho procedimiento. Ciertamente una persona que alega la vulneración de un derecho fundamental con ocasión de una decisión judicial debe haber intervenido dentro del proceso, para poder considerar la existencia de dicha transgresión. - Análisis de la intervención en el trámite del medio de control de cumplimiento La Corporación Jesús María Valle Jaramillo, representada legalmente por el señor Mauricio Alberto Herrera Valle, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la prevalencia del orden constitucional, justicia, igualdad, debido proceso, participación política, reparación colectiva y dignidad, presuntamente vulnerados por la Sección Quinta del Consejo de Estado. Para el efecto, explicó que la referida autoridad judicial al emitir la providencia del 15 de febrero de 2018 incurrió en errores judiciales que vulneran gravemente normas constitucionales y derechos fundamentales, por cuanto sacrificó el derecho sustancial sobre el formal al exigir el agotamiento de un requisito de procedibilidad relacionado con la constitución de la renuencia correspondiente al artículo 196 de la Ley 5ª de 1992.

Pues bien, para resolver las anteriores inconformidades es necesario hacer un recuento de las actuaciones efectuadas dentro del proceso de cuya sentencia de segunda instancia se controvierte. Así, se observa que el señor Guillermo Rivera Flórez, actuando en nombre propio y en calidad de Ministro del Interior, instauró el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos, para que se instara al Presidente del Senado de la República a dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 134 inciso 3º y 165 de la Constitución Política, 116, 117 y 196 de la Ley 5ª de 1992 y, en consecuencia, enviara el proyecto de Acto Legislativo 017 de 2017 Cámara - 05 de 2017, mediante el cual se crearon 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la cámara de representantes en los períodos 2018-2022 y 2022-2026, al Presidente de la República para su promulgación y posterior control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional (ff. 1-20 del expediente). Igualmente, se repara en que el 12 de diciembre de 2017 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A admitió el medio de control señalado en contra del Presidente del Congreso y el Presidente de la República (ff. 77-78 ibidem). Así mismo, se tiene que el 18 de diciembre de 2017 el Tribunal mencionado accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó al Presidente del Congreso de la República remitir de manera inmediata al Presidente de la República el proyecto de Acto Legislativo 017 de 2017 Cámara - 05 de 2017 Senado, conforme a los

artículos 116, 117 y 196 de la Ley 5ª de 1992, para su promulgación. Sin embargo, en lo que respecta a los artículos 134 y 165 de la Constitución Política declaró improcedente el medio de control de cumplimiento (ff. 126-141 ibidem). Por lo anterior, el Senado de la República interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia (ff. 186-204 y 278-279 ibidem). El 23 de enero de 2018 la Sección Quinta del Consejo de Estado resolvió una solicitud de nulidad y de coadyuvancia presentada por los señores José Obdulio Gaviria y Álvaro Hernán Prada y por la Corporación para los Derechos Humanos y el Desplazamiento – CODHES (f. 293 ibidem). El 15 de febrero de 2018 la Sección Quinta del Consejo de Estado revocó la providencia de primera instancia y, en su lugar, rechazó la demanda por no encontrar configurado el requisito de constitución de renuencia respecto del artículo 196 de la Ley 5ª de 1992 y negó las pretensiones en cuanto a los artículos 116 y 117 de la citada Ley 5ª de 1992 (ff. 378-386 ibidem). Ahora bien, es importante mencionar que la Corporación Jesús María Valle Jaramillo ni su representante legal Mauricio Alberto Herrera Valle, intervinieron dentro del proceso mencionado. En ese orden de ideas, se advierte que la ahora parte accionante no hizo uso del mecanismo judicial con el que contaba para manifestar su posición al interior del proceso de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos y ejercer su derecho de contradicción.

Por lo tanto, resulta forzoso concluir que no cumplió con el requisito de subsidiariedad y, adicionalmente, carece de legitimación en la causa por activa, comoquiera que al abstenerse de participar al interior del proceso cuya decisión hoy se controvierte, no puede considerarse que se le vulneró un derecho al interior del mismo. En esa medida, no es posible analizar los argumentos de fondo planteados por la Corporación Jesús María Valle Jaramillo al no reunirse con un requisito general de procedencia de la acción de tutela y no tener legitimación en la causa por activa. En consecuencia, se confirmará la providencia del 24 de mayo de 2018 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró la falta de legitimación en la causa por activa para promover la presente acción de tutela instaurada por la Corporación Jesús María Valle Jaramillo en contra de la Sección Quinta del Consejo de Estado, de conformidad con lo aquí expuesto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Confirmar la sentencia del 24 de mayo de 2018 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró la falta de legitimación en la causa por activa para promover la presente acción de tutela instaurada por la Corporación Jesús María Valle Jaramillo en contra de la Sección Quinta del Consejo de Estado, de conformidad con lo aquí expuesto.

Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del

Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno.

Tercero: Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS