CE-11001-03-15-000-2018-01011-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA

SEGURIDAD SOCIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE /

RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN /

INCLUSIÓN DE LA TOTALIDAD DE FACTORES SALARIALES DEVENGADOS EN EL ÚLTIMO AÑO DE SERVICIOS ¿[I]ncurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y a la protección de la tercera edad, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revoca el fallo que reconoció la reliquidación de la pensión de jubilación de una persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó ésta durante el último año de servicio? (…) se tiene que el Tribunal (…) efectuó una errónea aplicación de las providencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y SU 427 de 2016 proferidas por la Corte Constitucional, toda vez que los presupuestos fácticos y jurídicos que fundamentan dichas decisiones no se adecuan a la situación fáctica y jurídica del accionante, motivo por el cual no constituyen precedente de la controversia planteada. Al respecto debe ponerse de presente que, las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en sede de tutela, y aún aquellas de unificación, no son precedente de obligatorio cumplimiento para los tribunales y Jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en tanto existen

sentencias de unificación dictadas como Tribunal supremo de la Jurisdicción y con fundamento en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, que fijan el criterio unificado de la Corporación respecto de la determinación de índice base de liquidación de las pensiones sometidas al régimen de transición, y que en concreto señalan que en virtud del principio de inescendibilidad, para el efecto debe tenerse en cuenta la regulación contenida en la ley anterior y no lo previsto en el artículo 21 de la ley 100 de 1993. Así las cosas, la existencia de sentencias de unificación del Consejo de Estado hacían inaplicable los razonamientos realizados por la Corte Constitucional al resolver casos concretos en las sentencias de unificación antes referidas. Además se ha reiterado por parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado y por esta Sala en pronunciamientos de tutela, que la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, únicamente aplica para personas que se encuentran en el régimen pensional de congresistas y de altas dignidades del Estado y que, en tal virtud, la regla de interpretación en ella contenida que se hizo extensiva a todos los regímenes especiales con la sentencia SU-230 de 2015.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01011-01(AC)

Actor: PEDRO JOSÉ RAMÍREZ ARCINIEGAS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C La Sala decide la impugnación presentada por el señor Pedro José Ramírez Arciniegas, contra la sentencia dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 3 de mayo de 2018, por medio de la cual se negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por el actor.

I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Pedro José Ramírez Arciniegas, actuando a través de apoderado, solicitó en ejercicio de la acción de tutela, que se deje sin efectos el fallo proferido el 6 de diciembre de 2017 por la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado número 11001 3335 015 2014 00219 02, que negó las pretensiones de la demanda.

II. TRÁMITE DE LA TUTELA 2.1. La Sección Quinta de ésta Corporación, mediante auto del 10 de abril de 20181, admitió la presente solicitud de amparo y ordenó notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, al Juez Quince (15) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, al Director General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (En adelante UGPP), y al

Director General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

2.2. Mediante memorial calendado el 16 de abril de 20182, el Juez Quince (15) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, indicó que el 14 de marzo de 2016 dictó sentencia de primera instancia en la que accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó reliquidar la pensión de vejez en los términos solicitados en la demanda, sin embargo, señaló que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 29 de noviembre de 2017 revocó esa decisión. 1 Visible a folios 66 del expediente 2 Visible a folio 73 del expediente Advirtió que pese a lo anterior, con la publicación de la sentencia SU-395 de 2017 por la Corte Constitucional, ese Despacho modificó su posición sobre la reliquidación pensional y en consecuencia en casos similares está negando la prosperidad de las pretensiones sobre esa materia. 2.3. La UGPP a través de escrito radicado en la Secretaría General de esta Corporación el 19 de abril de 20183, solicitó que se declare la improcedencia de la presente acción de amparo, teniendo en cuenta las siguientes razones: Señaló que las personas que son beneficiarias del régimen de transición, están sujetas a la aplicación del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, que dispone que, el IBL debe hacerse teniendo en cuenta el promedio de lo devengado en los últimos diez (10) años de servicio o todo el tiempo si resulta más favorable teniendo en cuenta los factores dispuestos en el Decreto 1158 de 1994. Señaló que el Tribunal aplicó en debida forma, los lineamientos trazados por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU 230 de 2015, para

efectos de determinar los factores salariales que deben tenerse en cuenta para la liquidación pensional. Manifestó que la Corte Constitucional en múltiples pronunciamientos señaló que no es procedente el reconocimiento de prestaciones económicas a través de la acción de tutela, máxime cuando la presente solicitud de amparo no reúne los requisitos para su procedencia. 2.4. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi a través de memorial del 19 de abril de 20184, señaló que esa entidad no tiene competencia para reliquidar y pagar pensiones, por lo que indicó que existe falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.5. Por medio de escrito del 20 de abril de 20185 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, señaló que la providencia del 6 de diciembre de 2016, comprometió un análisis fáctico y jurídico serio del caso particular, razón por la cual, se opone a las pretensiones de la demandante. 3 Visible a folios 75 a 103 del expediente 4 Visible a folios 104 a 106 del expediente 5 Visible a folios 111 a 122 del expediente

III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Quinta del Consejo de Estado en providencia del 3 de mayo de 20186 negó el ampara de los derechos fundamentales invocados, teniendo en cuenta las siguientes razones: Señaló que de conformidad con la regla fijada por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU 230 de 2015 y SU 395 de 2017, el ingreso base de liquidación no es un aspecto sujeto a transición y, por lo tanto, existe sujeción

sobre esa materia a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Indicó que el Tribunal no vulneró los derechos del demandante, puesto a que estudió su situación jurídico – administrativa conforme con el régimen de transición que regulaba su pensión, el cual excluye el IBL como elemento integrante del mismo.

IV. LA IMPUGNACIÓN El señor Pedro José Ramírez Arciniegas mediante memorial del 11 de mayo de 20187, impugnó el fallo proferido el 3 de mayo de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, teniendo en cuenta que: Manifestó que, aunque para la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, no cumplía con el requisito de edad para acceder a la pensión, pero contaba con más de 20 años de servicios prestados, es decir cumplía con los requisitos de monto y tiempo de servicios para acceder a la pensión, por lo que le asiste el derecho a la reliquidación de su pensión, con la totalidad de factores salariales previstos en la Ley 33 y 62 de 1985.

Señaló que no es posible aplicar el criterio de la Corte Constitucional para su caso en concreto, toda vez que para antes del 1 de abril de 1994 había reunido los requisitos de monto y tiempo de servicio para acceder a la pensión de jubilación, así las cosas tiene derecho a la aplicación integral del régimen anterior al de la Ley 100 de 1993, siendo éste el previsto en la Ley 33 de 1985.

V. TRÁMITE DE IMPUGNACIÓN 6 Visible a folios 153 a 160 del expediente 7 Visible a folios 166 a 172 del expediente La UGPP a través de memorial del 28 de mayo de 2018 solicitó se confirme el fallo

proferido el 3 de mayo de 2018 reiterando los argumentos expuestos en el escrito de contestación de tutela.

VI. CONSIDERACIONES 6.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral quinto del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 20158, modificado por el Decreto 1983 del 30 de noviembre de 20179, y en virtud del numeral 6º del artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado10, el cual regula la distribución de negocios entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 6.2. CUESTIÓN PREVIA Mediante escrito del 5 de junio de 201811, la doctora María Elizabeth García González, Magistrada de la Sección Primera de la Corporación, manifestó encontrarse impedida para actuar, por cuanto tiene un interés directo en las resultas del proceso, dado que el asunto definido en la sentencia objeto de tutela tiene que ver con el alcance de la sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional y el régimen pensional de los Congresistas, que de conformidad con lo previsto en la Ley 4ª de 18 de mayo de 199212 y el Decreto 1359 de 12 de julio de 199313, está vinculado al sistema de pensiones de los Magistrados de las Altas Cortes. Por tal 8 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho. 9 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de

2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 10 Por medio del cual se modifica el Reglamento del Consejo de Estado. 11 Folio 213 12 “Por la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. (…)”. 13 “Por el cual se establece un régimen especial de pensiones, así como de reajustes y sustituciones de las mismas, aplicable a los senadores y representantes a la cámara”. motivo, considera encontrarse incursa en la causal de impedimento consagrada en el artículo 56, numeral 1º, del Código de Procedimiento Penal14. Respecto de la manifestación de impedimento de la doctora María Elizabeth García González, conviene recordar que, como bien lo ha sostenido esta Sección15, para la configuración de dicha causal deben concurrir dos presupuestos i) El objetivo: consistente en que en la actuación intervenga el juez y/o uno de sus parientes en cierto grado determinado por la ley. Es suficiente que el impedido afirme la existencia del parentesco o la calidad de juez para que se configure la causal; y ii) El subjetivo: relacionado con el hecho de que el juez o sus parientes, tengan interés calificado en

las resultas del proceso. Este interés se presenta en variadas situaciones que deben identificarse en cada caso concreto, y tienen como común denominador que los sujetos de quienes se predica la causal puedan resultar afectados o favorecidos con la decisión. En relación con este último aspecto, el juez que estudia el impedimento debe valorar si quien lo manifiesta o su pariente, tiene un interés calificado en el resultado del proceso, aspecto que desde luego exige que en cada caso particular se haga una valoración de las circunstancias de tiempo, modo y lugar. En el presente asunto, la Sala observa que, efectivamente, el alcance de la sentencia SU-230 de 2015 tiene una relación con la liquidación de la pensión de jubilación (Ley 4ª de 1992); y, en consideración a que lo decidido en el proceso de la referencia podría afectar la situación personal de la Magistrada María Elizabeth García González, estima la Sala que se encuentran acreditados los presupuestos para que se declare fundado el impedimento manifestado por ella. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto. 14 “ARTÍCULO 56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento.

1. Que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la actuación procesal. (…)”. 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 15 de diciembre de 2015. Rad.: 2013 – 6956. 6.3. HECHOS 6.3.1. El señor Pedro José Ramírez Arciniegas, nació el 9 de junio de 1950,

laboró en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, desde el 16 de agosto de 1971 hasta el 1 de julio de 1993, esto es 21 años, 11 meses y 14 días. 6.3.2. Indicó que para el 1 de abril de 1994, contaba con 44 años de edad y más de 20 años de servicios. 6.3.3. Señaló que CAJANAL mediante resolución No. 000931 del 31 de enero de 2006, le reconoció pensión de jubilación, en cuantía $575.068, efectiva a partir del 9 de junio de 2005. 6.3.4. Manifestó que el 28 de octubre de 2013, solicitó reliquidación de su pensión por medio de derecho de petición, que le fue resuelto de manera negativa por la UGPP, mediante Resolución No. RDP 051093 del 5 de noviembre de 2013, confirmado el 5 de diciembre de 2013, a través de Resolución RDP 055405 del 5 de diciembre de 2013. 6.3.5. Indicó que el 31 de marzo de 2014, radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las citadas resoluciones, solicitando la aplicación de la Ley 33 de 1985, que correspondió por reparto al Juzgado Quince (15) Administrativo del Circuito de Bogotá, quién en fallo del 14 de marzo de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda. 6.3.6. Manifestó que tal providencia fue impugnada por la UGPP, correspondiéndole al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quién mediante

providencia del 6 de diciembre de 2017, revocó el fallo de primera instancia, y en su lugar negó la reliquidación de la pensión del actor, de conformidad con lo dispuesto en las sentencias C-258 de 2013 y SU 230 de 2015 proferidas por la Corte Constitucional.

6.4. PROBLEMA JURÍDICO.

Corresponde a la Sala determinar si, ¿incurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y a la protección de la tercera edad, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revoca el fallo que reconoció la reliquidación de la pensión de jubilación de una persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó ésta durante el último año de servicio? 6.5.1. EL PRECEDENTE JUDICIAL. 6.5.1.1. La Corte Constitucional16, al referirse a esta causal, ha precisado que: “El precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa”, y que la manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional

semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”. De esta forma -concluye- “[…] el precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad útil usada para resolver los casos”. Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados y unos mismos fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho. Visto desde esta perspectiva, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá 16 Sentencia T-1033 de 2012. entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados. Tampoco podrá invocarse el desconocimiento del precedente si la sentencia que

difiere del mismo fundamenta su decisión en contra de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, pues ello está dentro de la autonomía funcional del juez. 6.5.1.2. En el presente caso, la parte actora manifiesta que la sentencia censurada desconoció el precedente establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, al haberse proferido con fundamento en la Sentencia SU-230 de 2015 dictada por la Corte Constitucional, que al abordar el estudio del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, determinó que todas las pensiones de servidores públicos y trabajadores oficiales debían liquidarse con base en lo devengado en los últimos diez (10) años de servicio y no con base en lo recibido durante el último año de servicio. En aras de efectuar el análisis planteado por la accionante y determinar si la sentencia atacada incurrió en el defecto señalado, es necesario precisar que la discusión jurídica del presente caso gira respecto de los factores que deben ser tenidos en cuenta en el ingreso base de liquidación para efectos de liquidar la pensión de vejez de aquellas personas que son beneficiarias del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en particular, si debe ser incluido lo devengado por la trabajadora durante el último año de servicio. Para determinar si la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en el defecto alegado, resulta pertinente establecer lo siguiente: i) una mirada al alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y la Corte Constitucional; ii) la posición adoptada por la Corte

Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017 iii) la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con los factores que deben incluirse en el IBL para liquidar las pensiones de jubilación, y iv) solución al caso en concreto.17 17 Se reiteran en esta oportunidad las consideraciones expuestas por la Sección Primera en sentencias de tutela de 15 de julio de 2016 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-0043600(AC), 6 de octubre de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01980-00(AC), C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de marzo de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-201603192-00 (AC); C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés (E)); y 27 de julio de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03171-01(AC); C. P: Hernando Sánchez Sánchez). 6.5.2. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional Delimitar el alcance de las disposiciones que gobiernan las decisiones de los citados órganos de cierre, resulta cardinal a efectos de resolver el caso que se nos pone de presente. 6.5.2.1. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado Sobre el punto, ya esta Sección en un importante pronunciamiento del 8 de junio de 2018, resaltó que todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor

como precedente del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; que sus sentencias de unificación tienen valor vinculante para los Tribunales y Jueces; que pueden existir casos en los cuales no es procedente aplicarlas si los casos son disímiles o fundamentando razonadamente y con suficiencia la postura, y que el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo. El discernimiento que llevó a concluir lo expuesto en la oportunidad mencionada, vino acompañado de todo un análisis de las normas que regulan la función de unificación del Consejo de Estado y de los pronunciamientos que sobre el particular ha expedido la Corte Constitucional, en los cuales reconoce expresamente el carácter vinculante de las decisiones del órgano de cierre en lo contencioso administrativo. A estos efectos, dice en lo pertinente la sentencia de junio 8 de 2018, al tratar de la función de unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, en las sentencias de la Corte Constitucional: “(…) a propósito de la expedición de la Ley 1437 de 201118, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia19, regulado en los 18 "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 19 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “[…] Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello

resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?. En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar artículos 256 a 268 ibídem, y pronunciarse sobre el artículo 270 ejusdem, relacionado con las sentencias de unificación, la Corte Constitucional20 razonó de la siguiente manera: “[…] uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa21. Según se observa en los antecedentes legislativos, más allá de responder a un tema de igualdad de trato, se entendió que reforzar la citada función tendría una incidencia directa en la protección de los derechos, con miras a reducir la litigiosidad y fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como judicial22. Con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina

sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes23. Por virtud de esta categorización, se observa que no todas las decisiones que se profieren por el citado Tribunal adquieren la condición de sentencias de unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como tales expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en relación con la proyección de sus efectos. […] Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución[…]”. 20 Sentencia C-179 de 2016 21 CP art. 237.1 22 En la exposición de motivos se expuso que: “Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones

judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado”. Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009. 23 En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se específica lo siguiente: “(…) Me parece muy importante buscar ese mecanismo, un mecanismo que permita eso que queremos, tanto el Gobierno como la jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a uno decirle a los funcionarios del sector administrativo: ‘De aquí en adelante, frente a este tema, ésta es la posición’; algo que pudiera haber sido discutido por la Sala Plena, las salas o las secciones, y que a partir de esas líneas jurisprudenciales, el Gobierno pudiese adoptar, y los jueces también, actitud y acciones que permitieran evitar tanta proliferación de demandas innecesarias”. tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas cortes24.

Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En todo caso, cabe aclarar que la obligatoriedad que tienen las sentencias de unificación, no excluye el deber genérico de seguir el precedente, respecto de las decisiones del Consejo de Estado que no tienen dicha condición. Así lo advirtió esta Corporación, en la Sentencia C-588 de 201225, al señalar que: “(…) en cuanto a la presunta omisión en el mecanismo de extensión de otras sentencias del Consejo de Estado distintas de las de unificación jurisprudencial, téngase en cuenta que, como bien se ha dicho, estas sentencias de

unificación cumplen la función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable. En este sentido, es plenamente razonable que sean estas sentencias y no otras del Consejo de Estado, las llamadas a ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Las demás sentencias del Consejo de Estado siguen teniendo su 24 En la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se concluyó que: “El respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (Arts. 29, 121 y 122 C.P.); (ii) en el hecho que el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) en que las decisiones de las autoridades admi