CE - 11001-03-15-000-2018-01133-00(A)-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA 25 ESPECIAL DE DECISIÓN

Bogotá, D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veintiuno (2021)

CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN.

Referencia: Recurso extraordinario de revisión.

Número único de radicación: 11001 03 15 000 2018 01133 00

Actores: MARÍA EDILMA VARGAS QUINTERO Y OTROS.

Asunto: Resuelve impedimento.

AUTO INTERLOCUTORIO

TESIS: SE DECLARA INFUNDADO EL IMPEDIMENTO MANIFESTADO POR LA SEÑORA CONSEJERA MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO, TODA VEZ QUE NO SE CUMPLEN LOS PRESUPUESTOS PARA QUE SE CONFIGURE LA CAUSAL DE IMPEDIMENTO PREVISTA EN EL NUMERAL 1 DEL ARTÍCULO 141 DEL CGP. EL HABER SIDO PARTE

DE LA SALA DE DECISIÓN QUE PROFIRIÓ LA SENTENCIA OBJETO

DE RECURSO, NO EVIDENCIA UN INTERES DIRECTO O INDIRECTO.

La señora Consejera MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO, en escrito visible a folio 17 del expediente, manifiesta que se declara impedida para actuar dentro del proceso de la referencia, por cuanto en su condición de magistrada de la Sección Tercera de esta Corporación hizo parte de la Sala que profirió la sentencia de 13 de 2

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abril de 2016, dictada en el expediente identificado con el número único de radicación 19001-23-31-000-2002-00545-01, providencia que es precisamente la que se cuestiona a través del recurso extraordinario de revisión de la referencia, por lo que considera que se encuentra incursa en la causal de impedimento prevista en el numeral 1 del artículo 141 del Código General del Proceso. Para resolver, se Considera: Sea lo primero advertir que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sesión del día 15 de septiembre de 2015, al estudiar los impedimentos manifestados dentro de los expedientes radicados bajo los núms. 2011-01530-00 (Consejera ponente Martha Teresa Briceño de Valencia) y 200600821-00 (Consejero ponente Gerardo Arenas Monsalve), acordó que en materia de impedimentos, los mismos serán resueltos en Sala Unitaria, si la demanda fue tramitada bajo la vigencia del Código Contencioso Administrativo, conforme al artículo 146A1, ibídem, 1 “ARTÍCULO 61. El Código Contencioso Administrativo tendrá un nuevo artículo, cuyo texto será el siguiente: Artículo 146-A. Las decisiones interlocutorias del proceso, en única, primera o segunda instancia, proferidas por los tribunales administrativos y el Consejo de Estado, serán adoptadas por el magistrado ponente. Sin embargo, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 del artículo 181 serán de Sala excepto en los procesos de única instancia.” 3

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Actores: MARÍA EDILMA VARGAS QUINTERO Y OTROS. adicionado por el artículo 61 de la Ley 1395 de 2010; y en Sala de Sección, cuando la demanda haya sido radicada estando en vigor el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1312 de dicho Estatuto.

Comoquiera que en el asunto bajo examen la demanda se radicó bajo la vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, le corresponde a esta Sala resolver el impedimento manifestado por la señora Consejera de Estado

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO.

Precisado lo anterior, se advierte que la citada Magistrada manifiesta que se encuentra impedida por haber hecho parte de la Sala que profirió la sentencia objeto del recurso extraordinario de la referencia, razón por la que invoca la causal establecida en el numeral 1 del artículo 141 del CGP, el cual prevé: 2 “Artículo 131.- Para el trámite de los impedimentos se observarán las siguientes reglas: … 3. Cuando en un magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es éste, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la Sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento. Si lo encuentra fundado, lo aceptará y sólo cuando se afecte el quórum decisorio se ordenará sorteo de conjuez. …”.

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Actores: MARÍA EDILMA VARGAS QUINTERO Y OTROS. “Causales de recusación. Son causales de recusación las

siguientes: (…)

1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso”.

Cabe resaltar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en proveído de 12 de agosto de 2014 (Expediente Rev-2013-02110-00, Consejera ponente Bertha Lucía Ramírez de Páez), que ahora se prohíja, sostuvo que en tratándose de recursos extraordinarios de revisión no se configura la causal de impedimento prevista en el numeral 1 del artículo 141 del CGP, aquí invocada, fundamentada en haber hecho parte de la Sala que profirió la sentencia objeto del recurso, por cuanto dicho recurso no constituye una instancia adicional, la tercera en este caso, en la que los interesados pueden replantear el asunto objeto del litigio original para que el Juez de la Revisión lo reexamine o analice una vez más; que con la demanda de revisión se inicia un nuevo proceso que cuenta con trámite propio y diferentes etapas procesales que se enmarcan dentro del debido proceso, hasta culminar con un fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada y que el haber hecho parte de la Sala que profirió la 5

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Actores: MARÍA EDILMA VARGAS QUINTERO Y OTROS. sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión, no pone en tela de juicio la imparcialidad e independencia, cuando es la propia ley la que otorga competencia para conocer, examinar y decidir el recurso del que aquí se trata.

Asimismo, en un asunto similar, a través de proveído de 7 de mayo de 2019, la Sala Especial de Decisión núm. 15, con ponencia del doctor HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ, precisó: “[…] De la causal de impedimento señalada en el numeral 1º del artículo 141 del Código General del Proceso, en el recurso extraordinario de revisión

16. Esta Corporación en asuntos similares ha señalado11 que no es procedente declarar fundado el impedimento manifestado en el numeral 1.º del artículo 141 del Código General del Proceso, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 249 del CPACA12, el cual indica que: i) la Sección que profirió la sentencia que se ataca por ese medio de impugnación extraordinaria no está excluida para conocer del recurso extraordinario de revisión, ii) porque el citado artículo no hace distinción alguna respecto a las causales de revisión. Por tanto, independientemente de la causal de revisión de que se trate, en la decisión del recurso extraordinario debe participar la Sección que dictó la sentencia que se controvierte y iii) porque la interposición del recurso extraordinario de revisión constituye el inicio de un nuevo proceso para cuestionar la sentencia proferida dentro de un proceso ordinario, el que solo resulta procedente en determinadas y especiales circunstancias

taxativamente señaladas en la ley.

17. Lo anterior, toda vez que debe tenerse en cuenta que dicho recurso extraordinario hace un análisis diferente al que le corresponde al juez natural, en el entendido de que su

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Actores: MARÍA EDILMA VARGAS QUINTERO Y OTROS. función es determinar si se configura la causal invocada por el recurrente, que debe ser de aquellas taxativamente señaladas en el artículo 250 del CPACA y no la legalidad del acto acusado.

18. Finalmente, es preciso señalar que la Corte Constitucional en la sentencia C-450 de 16 de julio de 201513 declaró la constitucionalidad del aparte “[…] sin exclusión de la sección que profirió la decisión […]” del artículo 249 del CPACA, por las siguientes razones: “[…] En efecto, del contenido normativo demandado, se deriva que la competencia para decidir el recurso extraordinario de revisión se encuentra a cargo de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y, contrario a lo que acontecía en el anterior Código Contencioso Administrativo, su conocimiento y decisión final está a cargo de todos los magistrados que la integran sin exclusión de la sección que profirió la decisión objeto de impugnación. Cabe destacar que, bajo el anterior Código, existía la posibilidad de que, quienes habían proferido la sentencia fueran escuchados por los demás integrantes encargados de decidir el recurso.

Sobre este último punto, esto es, con respecto al cambio introducido por el legislador en materia de competencia para asumir el conocimiento de la acción

jurídica en comento, la Sala considera que, contrario a lo afirmado por el ciudadano, el aparte demandado no constituye una vulneración del principio de imparcialidad y, además, dicho cambio normativo, se encuentra dentro del margen de libre configuración legislativa en materia de procesos y acciones. […] Como se señaló en los antecedentes, las razones expuestas por la Comisión de Reforma del Código en sesión No. 63, destacan la importancia de que en la deliberación del recurso se contara con los miembros que adoptaron la decisión y garantizar, en últimas, una participación cualificada, máxime cuando la sección excluida es la experta en el tema analizado. En segundo lugar, a diferencia de lo señalado en la demanda, el recurso de revisión dista de ser una continuación del proceso conocido por la Sección que 7

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Actores: MARÍA EDILMA VARGAS QUINTERO Y OTROS. profirió la decisión y por el contrario, se trata de un proceso diferente. […], como el objeto del proceso en sede de revisión es distinto al que le correspondió abordar a la sección, como juez de instancia, no puede concluirse que existe una vulneración del principio de imparcialidad en los términos planteados por el actor. Ello, por cuanto, se reitera, el recurso extraordinario de revisión, es un proceso distinto, a través del cual se analizan cuestiones que no fueron objeto de debate en instancias anteriores, Se repite, este recurso procede contra sentencias ejecutoriadas, las causales de procedencia se encuentran taxativamente fijadas en la

ley con ciertas especificidades en cada caso y por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión. […] En tercer lugar, esta posición encuentra sustento en pronunciamientos de órganos internacionales que guían la labor interpretativa de este Tribunal. Así, siguiendo la línea desarrollada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), el principio de imparcialidad se vulnera en aquéllos casos en los que el mismo juez revisa, nuevamente, aspectos de fondo, respecto de la aplicación e interpretación de la ley sobre una decisión que tomó en instancia previa. Es decir, el solo hecho de que el juez haya adoptado decisiones antes del juicio no afecta su independencia ni autonomía judicial. En este orden de ideas, no se desconoce el principio de imparcialidad por el solo hecho de que un juez conozca de manera subsecuente de un proceso en sus distintas etapas a condición de que se trate de asuntos sustancialmente distintos y que el segundo de los pronunciamientos no tenga estrecha relación con el primero. […] En cuarto lugar, a diferencia de lo expresado por el actor, el legislador no excluye en esta hipótesis la aplicación de las causales de impedimento y recusación. Lo que establece la norma es que, el recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de las 8

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Actores: MARÍA EDILMA VARGAS QUINTERO Y OTROS. secciones o subsecciones se decidirá sin exclusión de la Sala que adoptó la decisión impugnada, lo cual, como se expuso al inicio, se encuentra en el marco de la

libertad configurativa del legislador, cuyo cambio normativo fue introducido de manera razonable y no sacrifica los derechos de acceso a la administración de justicia y el debido proceso ni el principio de imparcialidad. En este evento se pueden aplicar todas las causales de impedimento señaladas en el artículo 11 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las cuales salvaguardan la imparcialidad de los Magistrados que participen en el debate y deberán decidirse en cada caso concreto, sin que exista una exclusión automática de toda la sala que participó en la decisión. De esta manera, la expresión demandada simplemente implica que no se puede excluir de plano a todos los Magistrados de la Sección o Subsección, pero en ningún momento permite concluir que no deba decidirse en cada caso concreto si se presenta una causal de impedimento, por lo cual es claro que no se afectan los principios de imparcialidad e independencia judicial. […]” (Resaltado de la Sala)

19. De lo anterior se colige que: 19.1 El solo hecho de haber participado en el estudio y aprobación de la decisión que se ataca por vía extraordinaria no configura impedimento alguno. Así que debe existir realmente un interés particular y directo en el asunto que se somete a debate, en ejercicio del recurso extraordinario de revisión. 19.2. Si en el magistrado integrante de la Sección que profirió la sentencia objeto del recurso extraordinario concurre alguna de las causales de impedimento señaladas en Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o en el Código General del Proceso, es necesario que así lo manifieste a la Sala con la

indicación del hecho que la sustenta. Entonces, el impedimento debe resolverse atendiendo la circunstancia particular que el magistrado exponga. 9

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20. En suma, por disposición expresa del artículo 249 del CPACA, los magistrados que suscriben la sentencia que se ataca en recurso extraordinario de revisión no están impedidos para conocer y resolver ese medio de impugnación, en el entendido de que por ese solo hecho, no se afecta su imparcialidad, independencia y autonomía, diferente es que el magistrado que conoció del asunto ordinario sustente la configuración de una de las causales de impedimento en una razón distinta a la de participar en el estudio y adopción de la sentencia objeto de impugnación extraordinaria.

Análisis del caso en concreto

21. La Consejera de Estado, doctora Stella Jeannette Carvajal Basto indicó que, en su concepto, se encuentra incursa en la causal de impedimento prevista en el numeral 1.º del artículo 141 del Código General de Proceso, por cuanto fue la ponente de la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión, la cual fue proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001 23 31 000 2011 01076 01, circunstancia que por sí sola no afecta su imparcialidad, independencia y autonomía.

22. Por tanto, conforme lo señalado supra, al no sustentarse

la configuración de una de las causales de impedimento en una razón distinta a la de participar en el estudio y adopción de la sentencia objeto de impugnación extraordinaria, no se aceptará el impedimento manifestado por la Consejera de Estado, doctora Stella Jeannette Carvajal Basto para conocer del recurso extraordinario de revisión de la referencia […]”. Teniendo en cuenta que las consideraciones transcritas resultan aplicables al caso bajo examen, se prohíjan y, en consecuencia, se declarará infundado el impedimento manifestado por la doctora MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO, para intervenir en el proceso de la referencia, pues, se reitera, el haber hecho parte de la Sala que profirió la sentencia objeto del presunto extraordinario de revisión, no 10

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Actores: MARÍA EDILMA VARGAS QUINTERO Y OTROS. configura la causal de impedimento invocada, toda vez que es la misma ley la que otorga la competencia para actuar en estos casos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 25 Especial de Decisión, R E S U E L V E: PRIMERO: DECLARAR infundado el impedimento manifestado por la señora Consejera MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO, para intervenir en el proceso de la referencia. En firme este proveído, regresar el expediente al despacho de la citada Consejera para continuar con el trámite que corresponda. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída,

discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 14 de diciembre de 2020. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

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(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

CÉSAR PALOMINO CORTÉS JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Salva voto