CE-11001-03-15-000-2018-01137-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA OTORGAR

RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES POR

INCUMPLIMIENTO DE REQUISITOS

[La accionante] pretende que, mediante sentencia de tutela, se ordene a la UGPP que reconozca y pague la pensión de sobrevivientes. Según la demandante, a pesar de haber ejercido el medio ordinario de defensa judicial - que actualmente está en trámite de segunda instancia ante la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca-, lo cierto es que no ha resultado eficaz, pues hasta la fecha no se ha dictado sentencia (…) la actora aduce que la tardanza de la autoridad judicial demandada en proferir la sentencia de segunda instancia genera un fuerte agravio, dadas sus condiciones particulares (…) No obstante, la Sala estima que no están cumplidos los requisitos exigidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional para ordenar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes reclamada (…) En el caso en concreto, se advierte que, en efecto, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la actora ha venido siendo eficaz, porque, de hecho, en primera instancia, se reconoció la pensión de sobrevivientes, solo que la demandante presentó recurso de apelación ante su inconformidad por la falta de reconocimiento de los intereses moratorios. (…) la Sala estima que sola la demora en tramitar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es una razón válida para que la tutela proceda para cuestionar actos de la administración, como lo sugiere la demandante, pues,

admitir lo contrario, significaría que la solicitud de amparo es el único medio para hacer valer los derechos fundamentales. (…) [Por otra parte] las pruebas del difícil estado de salud y la falta de un ingreso económico que alegó la demandante no permiten establecer que pueda causarse un perjuicio irremediable, pues simplemente demuestran que padece de hipertensión arterial esencial, artrosis y apnea del sueño, y que, actualmente, su sostenimiento se encuentra a cargo de su hija, pero no dan cuenta de que la demandante no pueda esperar la decisión de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento de derecho o que no pueda solicitar una alteración de turnos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01137-01(AC)

Actor: MARÍA EUGENIA ROJAS VILLAMIL

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN D La Sala decide la impugnación1 interpuesta por la señora María Eugenia Rojas Villamil contra la sentencia del 10 de mayo de 2018, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que rechazó por improcedente la acción de tutela.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, la señora María Eugenia Villamil solicitó la

protección de los derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital y móvil, a la dignidad humana y el principio de irrenunciabilidad en materia laboral, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. En consecuencia, formuló las pretensiones que a continuación se transcriben2:

1. Que se me conceda trámite preferencial, inminente y oportuno respecto del Recurso de Apelación impetrado en contra de la Sentencia proferida por Juzgado Cincuenta y Seis (56) Administrativo del Circuito de Bogotá, sobre el cual tiene conocimiento el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda, Subsección D que a la fecha no ha proferido pronunciamiento alguno, en virtud que por mis 63 años de edad merezco una protección especial por parte del estado además de las enfermedades que padezco y la necesidad de obtener una resolución positiva respecto al reconocimiento a mi Pensión de

Sobrevivientes.

2. Se ordene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión y Contribuciones Parafiscales-UGPP a reconocer y pagarme la Sustitución Pensional, a partir del 19 de marzo de 2011, en mi calidad de compañera permanente supérstite del señor Luis Alfonso Urdaneta Ortiz (Q.E.P.D.) de conformidad con lo señalado en los artículos 12 y 13 de la Ley 797 de 2003.

3. Se ordene a la Unidad de Gestión Pensional y de las Contribuciones Parafiscales-UGPP a pagar los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 a partir del 19 de marzo de 2011,

fecha en la cual fallece mi compañero permanente, hasta la fecha en la que se verifique el pago, generados por la demora injustificada en el reconocimiento de la sustitución pensional.

2. Hechos Del expediente, se destaca la siguiente información: 2.1. La señora María Eugenia Rojas Villamil solicitó, en su momento, a Cajanal la sustitución del derecho pensional de su compañero permanente, que falleció el 14 de enero de 2005. 2.2. Mediante Resolución No. UGM 049460 del 12 de junio de 2012, Cajanal negó el reconocimiento de la pensión, porque la demandante no acreditó el requisito de convivencia con el causante. 1 El proceso ingresó para fallo de segunda instancia el 12 de junio de 2018 (folio 133 del expediente). 2 Folio 3 del expediente. 2.3. Inconforme con la decisión, la actora interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, y Cajanal, mediante Resolución No. UGM 057391 del 19 de octubre de 2012, la confirmó. 2.4. El 29 de noviembre de 2013, la demandante presentó nuevamente solicitud de reconocimiento de sustitución pensional, pero esta vez ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (En adelante UGPP). Sin embargo, en comunicado No. 201337223921251 del 10 de diciembre de 2013, la UGPP denegó el reconocimiento de la pensión, por las mismas razones que, en su momento, expuso Cajanal.

2.5. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora María Eugenia Rojas Villamil pidió la nulidad de las Resoluciones No. UGM 049460 del 12 de junio de 2012, UGM 057391 del 19 de octubre de 2012 y el comunicado No. 201337223921251 del 10 de diciembre de 2013, y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara el reconocimiento de la sustitución pensional. 2.6. El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado 56 Administrativo de Bogotá, que, mediante sentencia del 27 de junio de 2017, declaró la nulidad de los actos acusados, pero no reconoció los intereses moratorios. 2.7. Inconforme con la decisión, las partes interpusieron recurso de apelación. 2.8. El proceso se encuentra en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca desde el 26 de septiembre de 2017, sin que a la fecha de la presentación de la demanda de tutela (13 de abril de 2018), se hubiese resuelto el recurso de apelación.

3. Argumentos de la tutela A juicio de la demandante, la mora en que ha incurrido el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, al no pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto, vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y móvil y a la dignidad humana, por cuanto impide que se materialice el reconocimiento de la sustitución pensional que ordenó el juez de primera instancia.

La actora adujo que el silencio de la autoridad demandada le produjo diversos

agravios, teniendo en cuenta que, por su edad (63 años) y la enfermedad que padece (hipertensión arterial esencial), no trabaja y, en consecuencia, no percibe ningún ingreso económico para suplir sus necesidades básicas. Adicionalmente, indicó que, conforme con la jurisprudencia constitucional vigente, está habilitada para solicitar que el juez de tutela ordene el reconocimiento de la pensión de sobreviviente, debido a que: (i) se trata de una persona de la tercera edad con delicado estado de salud y, por ende, goza de protección especial del Estado; (ii) no puede suplir sus necesidades básicas, pues, por su condición, no realiza ninguna actividad laboral ni recibe ningún ingreso económico; (iii) aportó las respectivas pruebas sobre la dependencia económica de su compañero permanente; (iv) realizó las actuaciones pertinentes ante la UGPP y la justicia ordinaria para obtener la sustitución pensional y, aun así, su derecho no se protegió.

4. Intervención de la autoridad judicial demandada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por conducto del ponente en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo o se denegaran las pretensiones de la demanda.

En síntesis, la autoridad judicial demanda adujo que todas las actuaciones adelantadas en el proceso ordinario se encuentran registradas en el sistema de gestión judicial siglo XXI, y que, en concreto, son las siguientes: - El 26 de septiembre de 2017, el expediente fue recibido por la secretaría de la

Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ese mismo día, fue sometido a reparto. - El 6 de octubre de 2017, el expediente ingresó al despacho y, por auto del 11 de octubre de 2017, se admitió el recurso de apelación y se ordenó la notificación personal del Ministerio Público. - El 22 de noviembre de 2017, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión. - El 19 de enero de 2018, el proceso ingresó al despacho para decisión de segunda instancia, luego de presentarse los respectivos alegatos de las partes y el concepto del Ministerio Público. Adicionalmente, la Corporación indicó que si bien a la fecha en que se presentó la acción de tutela no se había decidido el recurso de apelación, lo cierto es que, tal y como informó ante el Consejo Superior de la Judicatura −a través de la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico con el reporte de gestión en el sistema estadístico de la Rama Judicial (SIERJU),− ese despacho, al 31 de marzo de 2018, contaba con una carga laboral de 524 expedientes, de los que 305 se encontraban pendientes para proferir sentencia. Que, por lo tanto, el recurso de apelación que presentó la demandante será decidido conforme con el turno correspondiente al proceso.

5. Intervención de terceros con interés El subdirector de defensa judicial pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social explicó que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para

solicitar el reconocimiento de la pensión de sobreviviente, en razón del carácter residual y subsidiario que la caracteriza, por lo que solicitó que se declarara improcedente. Que, además, no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable, que haga procedente el amparo de manera transitoria.

6. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 10 de mayo de 2018, rechazó por improcedente el amparo solicitado por la señora María Eugenia Rojas Villamil, al estimar que la actora contaba con otro medio de defensa judicial. En concreto, la Corporación señaló: 6.1. Que la acción de tutela era improcedente, por cuanto la demandante pudo: (i) solicitar a la autoridad judicial demandada que se evaluaran sus condiciones especiales, a fin de resolver prioritariamente el recurso de apelación; (ii) presentar una queja disciplinaria; o (iii) solicitar vigilancia administrativa. 6.2. Que la autoridad judicial demandada no violó los derechos fundamentales invocados, en la medida en que la mora judicial estaba justificaba por el cúmulo de procesos que se encontraban pendientes para proferir sentencia, a cargo del tribunal. 6.3. Que tampoco se probó la existencia de un perjuicio irremediable, pues la actora no acreditó cuál era su estado de salud, cuál era la gravedad de la enfermedad que dijo padecer y tampoco la falta de recursos económicos. 6.4. Que, en todo caso, la demandante no podía ser considerada como persona

de la tercera edad, debido a que, conforme con la jurisprudencia de la Corte Constitucional3, esa condición se adquiría a partir de los 74 años. 6.5. Que, adicionalmente, lo pretendido por la actora (reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente) era una discusión que se encontraba en curso en la jurisdicción ordinaria, y, por ende, el juez de tutela no podía pronunciarse al respecto, so pena de invadir las competencias del juez natural.

7. Impugnación La demandante solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia, porque, a su juicio, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado abordó un asunto distinto al expuesto en la demanda de tutela.

En ese sentido, la actora precisó que «el objeto único y fundamental de la tutela radicada, es que se me reconozca la pensión de sobrevivientes», habida cuenta de que, según dice, cumple con los requisitos necesarios para tal efecto. Señaló que si bien se encuentra en curso el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que pretende el reconocimiento del derecho a la sustitución pensional, lo cierto es que la acción de tutela es procedente para evitar un perjuicio irremediable, debido a que no tiene los medios para satisfacer sus necesidades básicas. Que, en efecto, la enfermedad que padece (hipertensión arterial esencial) impide que desempeñe alguna actividad laboral y, de contera, no percibía algún ingreso económico que le permita su propio sostenimiento. Adicionalmente, explicó que debido a su edad (63 años), goza de especial

protección constitucional, pues supera la expectativa de vida en colombia, de manera que puede considerarse como una persona de la tercera edad. CONSIDERACIONES La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de protección, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio 3 Sentencias T-844/14 y T-047-15. irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.

1. Problema jurídico En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala decidir si la acción de tutela es procedente para ordenar el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes que solicita la señora María Eugenia Rojas Villamil.

Para resolver el problema jurídico propuesto, la Sala se referirá a la procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de pensiones. Seguidamente, se analizará el caso presentado por la demandante. 1.1. De la procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento pensiones Reiteradamente, la jurisprudencia4 de la Corte Constitucional ha establecido que, por regla general, la acción de tutela no es procedente para ordenar el

reconocimiento y pago de derechos pensionales, debido a que existen otros medios ordinarios de defensa judicial que son idóneos para proteger ese tipo de derechos de contenido prestacional. En efecto, la Corte Constitucional ha precisado que admitir la procedencia de la acción de tutela como mecanismo principal para ordenar el reconocimiento de pensiones, implicaría desplazar los medios ordinarios de defensa, sustituir la competencia del juez natural y desconocer el carácter subsidiario y residual de la solicitud de amparo. No obstante, la Corte Constitucional ha reconocido dos circunstancias bajo las que, de manera excepcional, la acción de tutela procede como mecanismo principal de protección de derechos de orden pensional, así: (i) cuando el medio judicial ordinario no resulta eficaz ni idóneo en el caso concreto y, (ii) cuando se busca evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado, de una parte, que la idoneidad de los medios ordinarios se deduce del análisis de los hechos, la complejidad del procedimiento y su posible duración; y que, de otra, el perjuicio irremediable se caracteriza por: (i) ser inminente (se trata de una amenaza que está por suceder prontamente), (ii) ser grave (daño o menoscabo reviste gran intensidad), (iii) las medidas requeridas para conjurar el daño son urgentes y, (iv) la protección del derecho es impostergable5. 4 Ver, entre muchas otras, las sentencias T-718 de 1998, T-660 de 1999, T-408 de 2000, T-398 y

T-476 de 2001, T-947 de 2003 y T-620 de 2007, T-286 de 2010, T-210 de 2011, T-019 de 2012, - 019 de 2012, T-127 de 2012, T-297 de 2012, T-480 de 2012, T-482 de 2012, T-151 de 2015, T-613 de 2016 y T-266 de 2017. 5 Ver, entre muchas otras, las sentencias T-225 de 1993 y SU-086 de 1999. Del mismo modo, la Corte Constitucional ha indicado que, en cualquiera de los dos supuestos, quien pretende el amparo constitucional debe acreditar «(i)la existencia y titularidad del derecho reclamado, (ii) un grado importante de diligencia al momento de buscar la salvaguarda del derecho invocado, y (iii) la afectación del mínimo vital como consecuencia de la negación del derecho prestacional»6. Entonces, para que el juez de tutela estudie una solicitud de reconocimiento pensional, el interesado debe demostrar que el otro medio judicial no es idóneo ni eficaz y que se trata de evitar un perjuicio irremediable. 1.2. Caso Concreto La señora María Eugenia Rojas Villamil pretende que, mediante sentencia de tutela, se ordene a la UGPP que reconozca y pague la pensión de sobrevivientes. Según la demandante, a pesar de haber ejercido el medio ordinario de defensa judicial —que actualmente está en trámite de segunda instancia ante la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca—, lo cierto es que no ha resultado eficaz, pues hasta la fecha no

se ha dictado sentencia de segunda instancia. Así, la actora aduce que la tardanza de la autoridad judicial demandada en proferir la sentencia de segunda instancia genera un fuerte agravio, dadas sus condiciones particulares, esto es, que tiene 64 años de edad, padece de hipertensión arterial esencial, apnea del sueño y artrosis, y, según dice, no puede satisfacer sus necesidades básicas, porque su edad y su estado de salud le impiden realizar alguna actividad laboral que le genere ingresos económicos7. A juicio de la demandante, también está probado el perjuicio irremediable, porque no se ha materializado la sustitución pensional reconocida en primera instancia y, en consecuencia, se ven afectados sus derechos fundamentales al mínimo vital y móvil, a la seguridad social y a la dignidad humana. No obstante, la Sala estima que no están cumplidos los requisitos exigidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional para ordenar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes reclamada, por los motivos que a continuación se exponen:

1. El proceso de nulidad y restablecimiento del derecho sí es un medio de defensa judicial eficaz para la protección de los derechos invocados por la demandante. Como se sabe, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es el medio adecuado para cuestionar la legalidad de los actos administrativos, como, por ejemplo, el que deniega el reconocimiento de una pensión. Ese es el escenario natural en el que se debe analizar si la decisión de denegar el reconocimiento de la pensión se ajusta o no al ordenamiento jurídico. 6 Ver sentencia T-019 de 2012.

7 Ver pruebas aportadas, visibles en folios 51 y 122 a 126. En el caso en concreto, se advierte que, en efecto, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la actora ha venido siendo eficaz, porque, de hecho, en primera instancia, se reconoció la pensión de sobrevivientes, solo que la demandante presentó recurso de apelación ante su inconformidad por la falta de reconocimiento de los intereses moratorios. Ahora, es cierto que hasta la fecha no se ha resuelto el recurso de apelación. Sin embargo, esa circunstancia, per se, no demuestra la ineficacia de proceso de nulidad y restablecimiento del derecho para proteger los derechos fundamentales de la actora. Es más, la Sala estima que sola la demora en tramitar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es una razón válida para que la tutela proceda para cuestionar actos de la administración, como lo sugiere la demandante, pues, admitir lo contrario, significaría que la solicitud de amparo es el único medio para hacer valer los derechos fundamentales. En este punto, no puede desconocerse que el proceso contencioso administrativo prevé mecanismos como la solicitud de alteración de turnos8 (que es idóneo y eficaz), y que permite al juez natural del asunto adoptar las medidas pertinentes para que, por ejemplo, no se vulneren los derechos fundamentales y se resuelvan determinados asuntos prioritariamente.

2. La tutela no procede como mecanismo transitorio de protección de derechos, porque no está probada la existencia de un perjuicio irremediable.

El perjuicio irremediable es un riesgo cierto y real de daños provenientes de la

amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegarse a producir no tendría ninguna forma de reparación auténtica. Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, siempre que ese perjuicio se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, a tal punto que atentan contra derechos fundamentales. En ese sentido, las pruebas del difícil estado de salud y la falta de un ingreso económico que alegó la demandante no permiten establecer que pueda causarse un perjuicio irremediable, pues simplemente demuestran que padece de hipertensión arterial esencial, artrosis y apnea del sueño, y que, actualmente, su sostenimiento se encuentra a cargo de su hija, pero no dan cuenta de que la demandante no pueda esperar la decisión de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento de derecho o que no pueda solicitar una alteración de turnos. Las anteriores razones son suficientes para confirmar la decisión de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, pues la acción de tutela, en efecto, es improcedente, habida cuenta de que hay otro medio de defensa judicial en curso que resulta idóneo y eficaz para la protección de los derechos invocados y no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 8 Ley 446 de 1998. Artículo 18. Orden para proferir sentencias. Es obligatorio para los Jueces dictar

las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal. Con todo, en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social. (…). FALLA

1. Confirmar la sentencia del 10 de mayo de 2018, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, por las razones expuestas en esta providencia.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito, conforme con el Decreto 2591 de 1991.

3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRIGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ