CE-11001-03-15-000-2018-01138-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de relevancia constitucional / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No se configura pues lo pretendido con la acción de tutela es hacer de ésta una instancia adicional al proceso ordinario [E]n el presente caso no se cumple con este requisito [relevancia constitucional], porque lo que realmente pretende la accionante es que el juez constitucional vuelva a efectuar el estudio de su caso, como si este mecanismo excepcional y residual se tratara de una instancia adicional, para analizar y ponderar lo que adecuada y razonablemente hizo el juez natural, lo que en sí mismo comporta su improcedencia por falta de relevancia constitucional. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que cuando se controviertan decisiones judiciales la procedencia del amparo está sujeto a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial de altas corporaciones, ver: Corte Constitucional, sentencia de 14 de septiembre de 2017, exp. SU-573, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.

Acerca de los elementos que es necesario examinar para verificar si se configura el requisito de relevancia constitucional, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), C.P.

Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Con respecto al hecho de que, cuando se analiza el material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia, ver: Corte Constitucional, sentencia de 6 de febrero de 1997, exp. T-055, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y sentencia de 4 de diciembre de 2014, exp. SU-949, M.P. María Victoria Calle Correa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01138-00(AC)

Actor: MARÍA RUBIELA ORTIZ BERMÚDEZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la señora María Rubiela Ortiz Bermúdez, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017.

ANTECEDENTES El 16 de abril de 20181, actuando en su propio nombre, la señora María Rubiela Ortiz Bermúdez instauró acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección “B”, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y mínimo vital.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “1. Amparar el derecho fundamental a la igualdad, al debido proceso, una pensión y al mínimo vital y, como consecuencia de esto, dejar sin

efectos la sentencia proferida por la citada Sala, ordenando vía de resolución de apelación contra la sentencia, proferir una decisión acorde a las normas aplicables y al precedente judicial concordante (sic) con presente caso.

2. Se revoque el fallo proferido por el Honorable Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda-Subsección “B”, M.P. César Palomino Cortés, adiada 28 de febrero de 2018 y se ratifique la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima M.P. José Aleth Ruiz Castro, adiada 13 de febrero de 2014, una vez agotadas todas las etapas y pruebas, donde nieguen mi pensión bajo el supuesto de no cumplir con el tiempo requerido para acceder al derecho aquí incoado.

3. Que, en su lugar, se conmine a la aquí accionada, a reconocer el derecho aquí solicitado”.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1 Ver fl.1. 2.1. Informa la actora que nació el 21 de octubre de 1954, por tanto cumplió 50 años de edad el 21 de octubre de 2004, y lleva más de 20 años de servicio en la docencia, “con posesión en establecimiento público-oficial antes del 31 de diciembre de 1980”, que inició en el Colegio Bachiller nocturno Antonia Santos del Municipio de Dolores - Tolima, donde laboró hasta 1981, como se desprende de certificación expedida por el rector de esa Institución educativa. Lo que le da derecho a reconocimiento de pensión gracia. 2.2. En el año 2011 solicitó a la extinta Cajanal (hoy UGPP) el reconocimiento y

pago de la pensión gracia, y mediante Resolución No. UGM 020519 del 14 de diciembre de 2011 le fue negada, argumentando que la certificación del Rector no se tomaba en cuenta, toda vez que no obraba acto de nombramiento y posesión de vinculación en el año 1980 en la referida institución educativa. 2.3. Por lo anterior, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, para que se anulara el acto administrativo mencionado y que se ordenara el reconocimiento y pago de su pensión gracia. 2.4. Del proceso conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo del Tolima, que mediante sentencia del 13 de febrero de 2014 accedió a las súplicas de su demanda. 2.5. La UGPP interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, y por sentencia del 28 de febrero de 2018 la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado la revocó y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

3. Fundamentos de la acción Aunque en forma expresa la actora no señala la causal específica de procedibilidad en virtud de la cual cuestiona la providencia de la Sección Segunda - Subsección B del Consejo de Estado, de la lectura de su escrito de tutela se puede deducir que plantea la existencia de los defectos sustantivo y fáctico. 3.1. El defecto sustantivo porque, en su sentir, la autoridad judicial accionada erró en la interpretación del artículo 1º de la Ley 114 de 1913 al “[centrar] sus esfuerzos, en resolver el presente asunto desde el punto de vista del

nombramiento oficial, requiriendo a la Secretaría de educación del Tolima un nuevo certificado de tiempo de servicios, mas no, desde el punto de vista del servicio oficial certificado por el rector del colegio de Bachillerato nocturno “Antonia Santos” del Municipio de Dolores-Tolima”. Agregó que de la “citada norma, se desprende con gran facilidad, que el derecho a la “gracia” se reconoce básicamente, es por el “servicio oficial” prestado, en establecimiento público oficial y no a su nombramiento”, por lo tanto, bastaba la certificación que expidió el rector de esa centro educativo donde dice que ella prestó sus servicios en el año 1980, pese a que no obra el acto de su nombramiento y posesión, ni de vinculación en ese año a ese plantel. Que como al acudir a la Alcaldía de Dolores-Tolima no se encontró acto administrativo de su nombramiento, era pertinente la certificación del rector como prueba supletoria. 3.2. El defecto fáctico, afirmado que la Corporación judicial demandada no tuvo en cuenta la certificación del rector, donde manifestó que ella prestó servicios como docente en el Colegio Antonia Santos en 1980, toda vez que solo se centró en la información que el mismo rector le había dado a la Coordinadora de Atención al Usuario del Patrimonio Autónomo “Buen Futuro” en el que le informa que en los archivos del mencionado plantel y el archivo de la Secretaría de Educación y Cultura Departamental del Tolima no se halló acto administrativo de nombramiento-acta de posesión y/o decreto de vinculación suyo, correspondiente a la vigencia de 1980. Igualmente dice que la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado se

basó en información que, ante requerimiento que se le hizo, aportó la Secretaría de Educación del Departamento del Tolima. Considera que para la pensión que solicita lo que realmente importa es la prestación del servicio oficial, el cual acreditó con la certificación del rector del plantel Antonia Santos del Municipio de Dolores-Tolima, más que el acto de nombramiento y posesión. Y que al no contar con su pensión gracia le genera un perjuicio irremediable, porque afecta sus ingresos para llevar una vida digna.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante providencia del 26 de abril de 2018 el despacho sustanciador admitió la acción de tutela propuesta, ordenó vincular como tercero con interés, al Tribunal Administrativo del Tolima y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), y dispuso la notificación de la existencia de la acción a la Agencia Nacional de

Defensa Jurídica del Estado (fl.59). 4.2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- (fls.67-74) se pronunció a través del Subdirector de Defensa Judicial Pensional. Explicó que en su momento a la actora le fue negada la pensión gracia mediante la Resolución No. UGM 020519 del 14 de diciembre de 2011, porque no cumplía los supuestos exigidos en las normas que regulan esa pensión, al constatarse que al 31 de diciembre de 1980 la señora María Rubiela Ortiz Bermúdez no se encontraba vinculada a la docencia oficial en un plantel educativo del orden

territorial. Señaló que en ese acto también se le indicó que la certificación expedida por el rector de la Institución Educativa Antonia Santos de Dolores (Tolima), donde se dice que ella prestó sus servicios entre 1980 y 1981, no sería tenido en cuenta, porque en su expediente administrativo no obraba acto de nombramiento, vinculación y/o posesión respecto de ese tiempo. Indicó que desde el 22 de octubre de 2009 la señora Ortiz Bermúdez está gozando de la pensión ordinaria de jubilación que le fue reconocida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como se evidencia de la consulta en la página web del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (aportó prueba). Por lo tanto no es cierto que se afecte su mínimo vital, como lo pretende hacer creer. Agregó que el fallo del Consejo de Estado se encuentra ajustado a derecho, y en él se valoró de manera adecuada todo el material probatorio, lo que llevó a establecer que no era posible acceder a la pensión gracia solicitada por la actora. Que lo que pretende la accionante es que el Juez de tutela obre como una instancia adicional, para que vuelva a analizar y a valorar lo que correctamente hizo el juez natural. Por tal motivo, solicita se declare improcedente el amparo. 4.3. Pese a haber sido notificados, no obra manifestación de la Corporación Judicial accionada, ni del Tribunal Administrativo del Tolima, vinculado como tercero con interés.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política,

reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales de altas Cortes 2.1. La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, su procedencia es excepcional. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales2 y especiales3 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. 2.2. Ahora bien, cuando se ataca por vía de tutela una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia del amparo constitucional es más restrictiva debido a que esas Corporaciones son los órganos límite en sus respectivas jurisdicciones, por lo que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia.

Por eso la Corte Constitucional ha indicado que como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución política y que justifique la intervención del juez constitucional4.

2.3 De acuerdo con lo anterior, concluye la Sala que en los eventos en que se ataque por vía tutela una providencia proferida por una Alta Corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y iii) la configuración de un error en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional.

3. Problema Jurídico En consideración a los antecedentes expuestos corresponde, en primer lugar, determinar si en este caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en particular el de relevancia constitucional.

Si tras ese estudio se establece que se satisfacen, podrá analizarse de fondo si en la sentencia del 28 de febrero de 20185 de la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, incurrió en los defectos sustantivo y fáctico que alega la parte actora. 2 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente

relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 3 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 4 Ver sentencias SU-970 de 2010 y SU-573 de 2017. 5 El original de esta sentencia se ve a fls.364-373 del expediente del proceso ordinario.

4. La relevancia constitucional y el caso concreto 4.1. El requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.

Para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos6: el primero que consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues “no basta aducir la vulneración de derechos fundamentales”. Y el segundo, que radica en que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la

decisión judicial. Adicionalmente, cuando por vía de tutela se pretende dejar sin efectos una sentencia proferida por una Alta Corte, la jurisprudencia de la Corte Constitucional7 ha indicado que se debe analizar de manera estricta un requisito adicional: Que la sentencia configure una anomalía de tal entidad que se aparezca ostensible, flagrante y manifiesta, que haga que esa decisión riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional. 4.2. Para la Sala, en el presente caso no se cumple con este requisito, porque lo que realmente pretende la accionante es que el juez constitucional vuelva a efectuar el estudio de su caso, como si este mecanismo excepcional y residual se tratara de una instancia adicional, para analizar y ponderar lo que adecuada y razonablemente hizo el juez natural, lo que en sí mismo comporta su improcedencia por falta de relevancia constitucional. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que cuando se controviertan decisiones judiciales la procedencia del amparo está sujeto a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso. 6 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero

Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

7 Al respecto se pueden consultar sentencias SU-050 y SU-573 de 2017. Es más, en el pronunciamiento del 5 de agosto de 2014, reseñado en el pie de página 6, la Sala Plena del Consejo de Estado indicó que “...el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional”. Sumado a lo dicho, no puede perderse de vista que reiteradamente ha señalado la Corte Constitucional que en lo que hace al análisis del material probatorio la independencia y autonomía Judicial cobra mayor vigor y trascendencia8, lo que impide que el Juez de tutela realice un examen exhaustivo del mismo, so pena de convertirse en una tercera instancia. Lo anterior permite deducir que lo que existe realmente es un desacuerdo de la parte actora con el análisis y la decisión asumida en la providencia judicial cuestionada. Finalmente, debe resaltarse que en este caso, al tratarse de una tutela contra una providencia de una Alta Corte como es el Consejo de Estado, no se evidencia que la decisión adoptada en la providencia censurada entrañe error ostensible, flagrante y manifiesto, que riña de manera directa con la Constitución Política o que sea incompatible con la jurisprudencia constitucional, que justifique la

intervención del Juez de tutela, toda vez que la argumentación expuesta en la providencia objeto de censura para asumir la decisión que se tomó, es acorde con la normatividad y la jurisprudencia sobre el tema, sustentada en las pruebas debidamente relacionadas y ponderadas. 4.3. Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la presente acción de tutela, por no cumplir con los requisitos generales de procedibilidad contra providencias judiciales, específicamente, el de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA 8 Cfr. Sentencia T-055 de 1997 y SU-949 de 2014, por mencionar dos de tantas.

1. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora María Rubiela Ortiz Bermúdez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero