CE-11001-03-15-000-2018-01175-00(AC)-2018

CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Por hecho superado

[L]a Sala advierte que actualmente la tutela carece de objeto, pues, mediante auto del 12 de abril de 2018, el Juzgado Trece Administrativo de Bucaramanga declaró cumplidas las órdenes impartidas en las sentencias de acción popular y dejó sin efecto la sanción impuesta al [actor]. (…) En el presente caso, entonces, se configuró el hecho superado, pues, mediante providencia del 12 de abril de 2018, el Juzgado Trece Administrativo de Bucaramanga dejó sin efecto la sanción cuestionada por el [accionante]. Esto significa que la pretensión del actor se realizó en el trámite de la tutela, es decir, entre el momento en que se interpuso la demanda y antes de dictarse el presente fallo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01175-00(AC)

Actor: JUAN MANUEL GÓMEZ PADILLA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y JUZGADO 13

ADMINISTRATIVO DE BUCARAMANGA La Sala decide la tutela interpuesta por Juan Manuel Gómez Padilla contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado 13 Administrativo de Bucaramanga, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, Juan Manuel Gómez Padilla formuló,

textualmente, las siguientes pretensiones:

1. TUTELAR, mis derechos fundamentales al debido proceso y de defensa establecidos en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia.

2. DECLARAR, que la providencia proferida por el JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA y confirmada por honorable TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, violó el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia.

3. ORDENAR, la revisión de las providencias proferidas por el JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA y confirmada por honorable TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, a fin de que se garantice el debido proceso y el acceso a la justicia1.

2. Hechos Del escrito de tutela, la Sala destaca la siguiente información: 2.1. Zorayda Gutiérrez de Flórez promovió acción popular contra el municipio de Bucaramanga y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), pues, a su juicio, vulneraron los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas. En concreto, alegó que en la parte alta de la Finca Casa Loma de la vereda El Pedregal del municipio de Bucaramanga se construían casas sin estudios técnicos y sin obras de mitigación sobre terrenos erosionables. 2.2. Mediante sentencia del 12 de julio de 2013, el Juzgado Trece Administrativo

de Bucaramanga, decidió lo siguiente: PRIMERO: DECLÁRESE al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA y a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA – CMBD, responsables de la violación al derecho e interés colectivo a que se refiere al artículo 4° de la Ley 472 de 1998, literales a) y g) por lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, que en el término máximo de cuatro (4) meses, contados a partir de la presente providencia, ejerza vigilancia y control de las construcciones ilegales que se han venido realizando en zona aledaña al predio Casa Loma ubicado en el corregimiento 3 vereda El Pedregal del municipio de Bucaramanga e imponga las sanciones pertinentes a los infractores, igualmente debe conminar a dichas personas para que cese la vulneración de derechos colectivos. Así mismo, realizará a la cancha en comento las adecuaciones que se requieren para la canalización de las aguas lluvias, ajustada a las normas vigentes. Para el cumplimiento de la sentencia, el ente territorial coordinará con las autoridades competentes.

TERCERO: ORDENAR a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA, que en el término máximo de cuatro (4) meses, contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, imponga las sanciones pertinentes a quienes han construido en el corregimiento 3 vereda El Pedregal del Municipio de Bucaramanga, sin apropiar los canales de desagüe de aguas lluvias y aguas

residuales. Dichas aguas no pueden desembocar en las cañadas del sector, toda vez que generan contaminación ambiental. La Corporación vigilará que se dé cumplimiento a las normas existentes referentes a alcantarillado y manejo de aguas y para ello coordinará con las autoridades competentes a fin de lograr el restablecimiento de los servicios de alcantarillado2. 1 Folio 24. 2 Folio 10 del cuaderno anexo. 2.3. El municipio de Bucaramanga y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB) apelaron dicha decisión y el Tribunal Administrativo de Santander, por sentencia del 24 de abril de 2014, la modificó en el sentido de declarar vulnerados los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. En lo demás, el tribunal demandado confirmó la sentencia apelada. 2.4. Por auto del 7 de febrero de 2018, el Juzgado Trece Administrativo de Bucaramanga declaró en desacato a Alba Azucena Navarro Fernández (secretaria del interior de Bucaramanga), a Juan Manuel Gómez Padilla (secretario de planeación de Bucaramanga), a Claudia Marcela Lora (inspectora de policía rural del corregimiento 3 de Bucaramanga) y a Martin Camilo Carvajal Camaro (director general de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga). Por consiguiente, los sancionó con multa de tres salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutables por tres días de arresto.

2.5. Al resolver el grado jurisdiccional de consulta, el Tribunal Administrativo de Santander, mediante providencia del 21 de febrero de 2018, aumentó la multa a cinco salarios mínimos legales mensuales vigentes y sin posibilidad de conmutar con arresto.

3. Argumentos de la tutela 3.1. Juan Manuel Gómez Padilla alegó que las providencias del 7 y del 21 de febrero de 2018 incurrieron en defecto fáctico, puesto que desconocieron las pruebas que evidenciaban que adelantó todas las gestiones pertinentes para cumplir la orden dictada en el proceso de acción popular. Que no está demostrada la negligencia que haría procedente la sanción por desacato.

Indicó que, en concreto, no fue valorado el Decreto 122 de 2015 (manual de funciones y competencias laborales), que no asigna a la secretaría de planeación funciones sancionatorias frente al desconocimiento de normas de urbanismo. Que esa función sancionatoria es propia de los inspectores de policía, de conformidad con la Ley 1801 de 2016. Que, de hecho, al trámite incidental aportó copia de una sanción impuesta por un inspector de policía ante el incumplimiento de normas de urbanismo. 3.2. Explicó que el Consejo de Estado ha dicho que el mero incumplimiento de la orden no es suficiente para imponer sanción por desacato, pues, en todo caso, debe demostrarse la renuencia o negligencia en el cumplimiento de la orden3. 3 El actor citó la sentencia del 22 de abril de 2010 (expediente 73001-23-31-000-2001-03814-02),

proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 3.3. Informó que, a partir del 16 de marzo de 2017, asumió el cargo de secretario de planeación de Bucaramanga y adoptó las medidas necesarias tendientes a cumplir la orden dictada en las sentencias del 12 de julio de 2013 y del 24 de abril de 2014, proferidas, en su orden, por el Juzgado Trece Administrativo de Bucaramanga y por el Tribunal Administrativo de Santander. 3.4. Dijo que debe decretarse la nulidad de todo lo actuado en el incidente de desacato, toda vez que no fue debidamente notificado. Que, en efecto, la apertura del incidente de desacato no fue notificada al actor de manera personal ni mediante correo electrónico. Que la falta de notificación afecta el ejercicio de la garantía de defensa. Sostuvo que la notificación debió realizarse al correo personal y no al correo institucional, con el fin de garantizar el debido proceso.

4. Trámite procesal Mediante auto del 24 de abril de 2018, el Despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander y al juez trece administrativo de Bucaramanga y, en calidad de terceros con interés, a la señora Zoraida Gutiérrez de Flórez, al alcalde de Bucaramanga, al director general de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, a la secretaria del interior de Bucaramanga y a la inspectora de policía rural del corregimiento 3 de Bucaramanga.

La Secretaría General del Consejo de Estado notificó, mediante correos

electrónicos del 30 de abril de 2018, al demandante, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander, al juez trece administrativo de Bucaramanga, a la señora Zoraida Gutiérrez de Flórez, al alcalde de Bucaramanga, al director general de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, a la secretaria del interior de Bucaramanga y a la inspectora de policía rural del corregimiento 3 de Bucaramanga4. El 24 de mayo de 2018, expediente ingresó al despacho sustanciador para dictar sentencia.

5. Intervención de las autoridades judiciales demandadas 5.1. Tribunal Administrativo de Santander El tribunal demandado no rindió informe, pese a que fue notificado de la admisión de la demanda de tutela de la referencia. 5.2. Juzgado Trece Administrativo de Bucaramanga La juez encargada hizo un recuento del proceso de acción popular promovido por la señora Zoraida Gutiérrez de Flórez para concluir que en el trámite del incidente 4 Folios 31 a 38. de desacato fueron debidamente estudiados los memoriales de descargo que presentó el actor.

Informó que, en todo caso, mediante providencia del 12 de abril de 2018, cesaron los efectos de las sanciones impuestas en el incidente de desacato, en atención a que se demostró el cumplimiento de la orden impartida en el proceso de acción popular.

6. Intervención de terceros 6.1. Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga El director general adujo que la CDMB cumplió las sentencias del 12 de julio de

2013 y del 24 de abril de 2014, proferidas, en su orden, por el Juzgado Trece Administrativo de Bucaramanga y por el Tribunal Administrativo de Santander, puesto que carece de competencia para controlar el cumplimiento de normas de urbanismo relacionadas con alcantarillado y manejo de aguas lluvias. Que esa labor está a cargo del municipio de Bucaramanga. Manifestó que en el trámite incidental demostró que participó en reuniones dirigidas a verificar el cumplimiento de las sentencias del 12 de julio de 2013 y del 24 de abril de 2014. Informó que, en cumplimiento de esas sentencias, abrió procedimiento administrativo sancionatorio contra el municipio de Bucaramanga, por ser la autoridad competente para verificar y garantizar el cumplimiento de las normas de urbanismo. Que, por ende, es claro que es improcedente la sanción por desacato contra el director de la CDMB. 6.2. Secretaría del Interior de Bucaramanga El secretario encargado se limitó a aportar copia del auto del 12 de abril de 2018, dictado por el Juzgado Trece Administrativo de Bucaramanga, que dejó sin efecto la sanción por desacato impuesta a los funcionarios Juan Manuel Gómez Padilla, Alba Azucena Navarro Fernández, Claudia Marcela Lora y Martin Camilo Carvajal Cámaro. Zoraida Gutiérrez de Flórez, el alcalde de Bucaramanga y la inspectora de policía rural del corregimiento 3 de Bucaramanga no rindieron informe, pese a que también se les notificó el auto admisorio de la demanda de tutela.

CONSIDERACIONES

1. La acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 20125, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad 5 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 6 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»7.

2. Caso concreto En el sub examine, el señor Juan Manuel Gómez Padilla reclamó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por las providencias del 7 y del 21 de febrero de 2018, dictadas, en su orden, por el Juzgado Trece Administrativo de Bucaramanga y por el Tribunal Administrativo de Santander, que lo sancionaron con multa de ocho salarios mínimos legales mensuales vigentes, por desacatar las sentencias del 12 de julio de 2013 y del 24 de abril de 2014, dictadas en el proceso de acción popular promovido por Zorayda Gutiérrez de Flórez contra el municipio de Bucaramanga y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga.

En concreto, el demandante pretende que se dejen sin efectos las providencias cuestionadas, pues, a su juicio, incurrieron en defecto fáctico, por falta de valoración probatoria, y en defecto procedimental, por indebida notificación de la apertura del incidente de desacato. Sería del caso analizar los argumentos expuestos por el demandante. No obstante, la Sala advierte que actualmente la tutela carece de objeto, pues, mediante auto del 12 de abril de 20188, el Juzgado Trece Administrativo de Bucaramanga declaró cumplidas las órdenes impartidas en las sentencias de acción popular y dejó sin efecto la sanción impuesta al señor Gómez Padilla. En efecto, dicha providencia resolvió lo siguiente: 7 SU-573 de 2017.

PRIMERO: DECLÁRESE que el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA y la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA, a través de los funcionarios competentes, han dado, a la fecha, cumplimiento a lo dispuesto en sentencia proferida por este Despacho el día doce (12) de julio de dos mil trece (2013), confirmada y adicionada mediante sentencia del H. Tribunal Administrativo de fecha veinticuatro (24) de abril de dos mil catorce (2014), de conformidad con las razones exhibidas en la parte motiva de este proveído, y en consecuencia se ordena cerrar el presente trámite incidental.

SEGUNDO: CESAR los efectos de las sanciones impuestas por este Despacho a los doctores ALBA AZUCENA NAVARRO FERNÁNDEZ en calidad de Secretaria del Interior del Municipio de Bucaramanga, JUAN

MANUEL GÓMEZ PADILLA en calidad de Secretario de Planeación del Municipio de Bucaramanga, CLAUDIA MARCELA LORA en calidad de Inspectora de Policía Rural Corregimiento No. 3 de Bucaramanga y MARTÍN CAMILO CARVAJAL CÁMARO en calidad de Director General de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, y que fueron confirmadas por el H. Tribunal Administrativo de Santander en providencia de fecha veintiuno(21) de febrero de dos mil dieciocho (2018), de conformidad con las consideraciones expuestas. Como se sabe, el fenómeno de la carencia actual de objeto se caracteriza principalmente por hacer que la orden impartida por el juez en la sentencia tutela se torne inocua. Es decir, que resulta intrascendente que el juez de tutela se pronuncie de fondo frente a la vulneración o amenaza de derechos fundamentales. En reiterada jurisprudencia, la Corte Constitucional ha establecido que la carencia actual de objeto puede presentarse a partir de dos eventos que a su vez sugieren consecuencias distintas: el hecho superado y el daño consumado9. Empero, la Corte también ha dicho que «es posible que la carencia actual de objeto no se derive de la presencia de un daño consumado o de un hecho superado sino de alguna otra circunstancia que determine que, igualmente, la orden del/de la juez/a (sic) de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto»10. El hecho superado exige que la pretensión de tutela se satisfaga sin que medie orden judicial. En el presente caso, entonces, se configuró el hecho superado,

pues, mediante providencia del 12 de abril de 2018, el Juzgado Trece 8 Folios 58 y 59 del cuaderno principal. 9 Ver, entre otras, las sentencias: T-988 de 2007 y T-585 de 2010, ambas con ponencia del magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, y T-200 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada. 10 Sentencia T-585 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Administrativo de Bucaramanga dejó sin efecto la sanción cuestionada por el señor Juan Manuel Gómez Padilla. Esto significa que la pretensión del actor se realizó en el trámite de la tutela, es decir, entre el momento en que se interpuso la demanda11 y antes de dictarse el presente fallo. Conforme con lo anterior, se impone declarar la carencia actual de objeto, por hecho superado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Declarar la carencia actual de objeto, por las razones expuestas en esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591.

3. Si no se impugna, enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. MILTON CHAVES GARCÍA Presidenta de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ 11 La demanda de tutela fue radicada el 12 de abril de 2018 (folio 25).