CE-11001-03-15-000-2018-01283-00(AC)-2018

MORA JUDICIAL - Inexistencia / INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS

QUE CONFIGURAN LA MORA JUDICIAL / DILACIÓN JUSTIFICADA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES A la Sala le corresponde determinar si en el presente caso, la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales invocados por el actor, ante la falta de pronunciamiento respecto de la solicitud de suspensión provisional y nulidad de los Decretos 1257 de 2015 [arts. 1 y 2], 245 de 2016 y 1013 de 2017, por reproducción de unos actos administrativos anulados [decretos salariales Rama Judicial 1993-2014]. (…) [L]a Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación no se ha pronunciado sobre la solicitud de suspensión provisional y nulidad por reproducción de los actos anulados. Sin embargo, la mora alegada está justificada en el cúmulo de procesos que actualmente tiene la referida Sala para tramitar y resolver de fondo (…) aunque la autoridad judicial demandada no se ha pronunciado, la tardanza se encuentra justificada, por lo que no se cumplen los requisitos que configuran la mora judicial ni se advierte vulneración alguna de los derechos invocados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01283-00(AC)

Actor: ÓMAR ÉDGAR BORJA SOTO

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SALA DE CONJUECES Decide la Sala la acción de tutela presentada por el señor Ómar Édgar Borja Soto contra el Consejo de EstadoSección SegundaSala de Conjueces, de conformidad con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 1983 de 2017.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones El señor Ómar Édgar Borja Soto solicitó la protección de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso. En consecuencia, solicitó las siguientes pretensiones: “Primero. Tutelar los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso dentro del incidente de reproducción de actos administrativos anulados exp. 11001-03250000215-00837-00 demandante ÓMAR ÉDGAR BORJA SOTO CONTRA

LA NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y DEPARTAMENTO

ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.

Segundo. Ordenar a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado que dentro del término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo, ingrese al despacho, resuelva preliminarmente la solicitud de incidente e imprima el trámite legal observando los términos previstos en el art. 239 del CPACA en concordancia con el art. 209 y 210 del mismo estatuto y las competencias del C.G.P.”(…).1

2. Hechos Del escrito de tutela se destacan los siguientes hechos: En sentencia de 29 de abril de 2014, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la nulidad de los decretos salariales de la Rama Judicial de 1993 a 2007, relativos al salario y prima salarial de los jueces.

El 31 de julio de 2015, el señor Ómar Édgar Borja Soto promovió ante la Sección Segunda del Consejo de Estado incidente de suspensión provisional y nulidad del Decreto 1257 de 2015 [arts. 1 y 2] por reproducción de actos anulados, de conformidad con el artículo 239 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [CPACA]. Al asunto se le asignó el radicado 110010325-000-2015-00837-00. Los magistrados que conforman la Sección Segunda de esta Corporación manifestaron estar impedidos para conocer el asunto. La Sección Tercera en auto de 25 de agosto de 2016, declaró fundado el impedimento manifestado y ordenó el sorteo de conjueces. El 27 de octubre de 2016, se designaron como conjueces a Carmen Anaya de Castellanos, María Carolina Rodríguez Ruiz, Pedro Simón Vargas Sanz, Ernesto Forero Vargas y Jorge Iván Acuña Arrieta (Ponente). El 9 de febrero de 2017, el señor Borja Soto anexó las copias para los correspondientes traslados a las entidades responsables de la reproducción y solicitó la fijación de día y hora para la celebración de la audiencia prevista en el

artículo 239 del CPACA. El 30 de julio de 2017, pidió extender el trámite de reproducción de los actos administrativos a los Decretos 245 de 2016 y 1013 de 2017.

3. Fundamentos de la acción El actor advirtió que desde el 17 de abril de 2016 hasta la fecha de radicación de la presente acción de tutela, han transcurrido más de 18 meses sin que la Sala de Conjueces realice actuación alguna, lo que constituye una mora injustificada, la vulneración de los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso e inobservancia de los principios de impulso y efectividad de los derechos.

Sostuvo que los magistrados no pueden alegar exceso de trabajo. 1 Fl. 1 reverso

4. Trámite Previo La acción de tutela de la referencia se repartió para su conocimiento a la Sección

Cuarta del Consejo de Estado. El 26 de abril de 2018, los Magistrados de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, doctores Stella Jeannette Carvajal Basto, Milton Chaves García, Julio Roberto Piza Rodríguez y Jorge Octavio Ramírez Ramírez, manifestaron a la Sala de Conjueces de la Sección estar incursos en la causal de impedimento del numeral 1º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal. El impedimento lo motivaron en que el fondo del asunto versa en el estudio de la reliquidación pensional y los factores salariales aplicables a los congresistas de la República y los miembros de la Fuerza Pública, los que también se aplican a los magistrados del Consejo de Estado2.

Mediante auto del 7 de junio de 20183, la Sala de Conjueces de la Sección Cuarta, con ponencia de la doctora Elizabeth Whittingham García, negó el impedimento manifestado porque no se configura la causal invocada que atente contra la imparcialidad y ordenó devolver el expediente al despacho de origen4. Devuelto el expediente, el 13 de junio de 2018, la Consejera Stella Jeannette Carvajal Basto, con fundamento en el numeral 6 del artículo 141 del CGP, manifestó estar impedida para conocer de la presente acción de tutela porque se dirige, entre otros, contra el doctor Jorge Iván Acuña Arrieta, quien es Conjuez Ponente en el proceso 2010-00888-01, promovido por la citada magistrada contra la NaciónRama JudicialConsejo Superior de la Judicatura5. En providencia del 16 de julio de 2018, se admitió la demanda y se ordenó notificar a las partes, a la NaciónMinisterio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Administrativo de la Función Pública y a los señores José Elver Muñoz Barrera y Diana Fabiola Millán Suárez, como terceros interesados en las resultas del proceso6. En la misma providencia se resolvió sobre el impedimento de la doctora Carvajal Basto, en el sentido de declararlo fundado.

5. Oposición El doctor Jorge Iván Acuña Arrieta, Conjuez Ponente de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso No. 11001-03-25-000-2015-00837-00, dio respuesta en los siguientes términos7: La acción de tutela no tiene vocación de prosperidad porque lo que busca el actor

es la prelación en el orden de turno para resolver su caso. Es cierto que el despacho no se ha pronunciado frente al incidente de suspensión provisional y nulidad por reproducción de actos anulados. No obstante, no existe mora judicial injustificada tal y como lo afirma el actor, pues el proceso no ha 2 Fl. 10 3 Fls. 24-27 4 Conformada por Elizabeth Whittingam García, Lucy Cruz de Quiñones, Jeannette Bibiana García Poveda y María Eugenia Sánchez Estrada. 5 Fl. 35 6 Fls. 37 y 38. 7 Fls. 58-63 estado estático. En este punto, advirtió que el proceso ha surtido el trámite procesal correspondiente y que existen razones que explican por qué la solicitud se ha extendido. Indicó las actuaciones adelantadas. Aunado a que la solicitud debe ser analizada de forma cuidadosa, dado que conlleva decisiones que afectan las finanzas del Estado, en razón a que tiene directa relación con los decretos salariales de la Rama judicial. Así que para adoptar una decisión que implica la afectación de intereses de orden general, es necesario analizar detalladamente la normativa ya que podría llegar a presentarse una congestión en el sistema judicial, porque se presentaría un gran cúmulo de demandas por parte de los funcionarios de la Rama Judicial. Entonces, no existe la mora judicial alegada por el actor, pues los plazos razonables para resolver no se han superado, más si la última actuación que se registra es de 5 de julio de 2018, con memorial de ampliación de la solicitud de nulidad del 4 de julio de 2018.

Sostuvo que existe un turno, cuya prelación puede pedir un sujeto especial de protección o con debilidad manifiesta, condición que no tiene el actor, quien debe someterse al sistema de turnos y no, por ello, puede asegurar que el Conjuez Ponente ha actuado con negligencia o retardo deliberado. Informó que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado tiene a su cargo, en promedio, 357 procesos, para trámite y para fallo, lo que evidencia una congestión judicial, así que el proceso del actor, como los demás, están en turno para decidir y debe esperar en aplicación de los derechos a la igualdad, debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia. De las anteriores razones, concluyó que no se configuran los supuestos de la mora judicial injustificada, por lo que no se ha vulnerado derecho fundamental alguno, por el contrario se han garantizado desde la presentación de la solicitud de suspensión provisional y nulidad de los actos administrativos atacados, cuya solución, insistió, reviste cierta complejidad. Por último, se realiza una breve reseña jurisprudencial sobre el tema de la mora judicial, y el sistema de turnos. Anexó el listado de procesos asignados a los Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado8.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien

actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». 8 Fls. 64-73 Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el presente caso, el actor solicitó la protección de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que considera vulnerados por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación. Problema jurídico A la Sala le corresponde determinar si en el presente caso, la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales invocados por el actor, ante la falta de pronunciamiento respecto de la solicitud de suspensión provisional y nulidad de los Decretos 1257 de 2015 [arts. 1 y 2], 245 de 2016 y 1013 de 2017, por reproducción de unos actos administrativos anulados [decretos salariales Rama Judicial 1993-2014]. De la mora judicial La mora judicial, entendida como el incumplimiento injustificado de los plazos legales por parte de los funcionarios judiciales, es susceptible del amparo de tutela, siempre que se cumplan los siguientes presupuestos: (i) que la demora en la decisión del caso no tenga justificación; (ii) que el interesado no cuente con otro medio de defensa judicial, y (iii) que se encuentre ante la inminencia de un perjuicio irremediable.

El juez de tutela, en cada caso, debe valorar si la conducta del funcionario o corporación judicial es injustificada y negligente, pues, como bien lo han dicho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales. Existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Existen, por ejemplo, condiciones estructurales, tales como la excesiva carga laboral, la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha dicho: “En la sentencia T-1227 de 2001, la Corte determinó que la falta de cumplimiento estricta de los términos procesales por parte de los funcionarios judiciales no genera, per se, violación del derecho fundamental al debido proceso. Agregó además que la mora judicial, cuando la misma no se debe a la desidia de los funcionarios, sino a la excesiva carga y represamiento de trabajo hace improcedente la acción de tutela. Concluyó la Sala que: ‘Indudablemente para la Corte, como lo ha señalado en varias providencias, la dilación injustificada de los procesos constituye una grave y seria vulneración de los derechos fundamentales mencionados. No obstante, esa dilación ha de ser injustificada, como lo dispone la propia Carta Política, pues, si la mora judicial obedece a circunstancias objetivas y razonables, ajenas a la

voluntad del fallador, mal podría la Corte Constitucional acceder a las pretensiones de una tutela en ese sentido, sin analizar con sumo cuidado las razones de la mora judicial que se alega’”9. Del caso concreto Mediante el ejercicio de la presente acción el señor Ómar Édgar Borja Soto alega una mora judicial, por lo que pretende la protección de los derechos fundamentales invocados y que, en consecuencia, se ordene a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado tramitar la solicitud de suspensión provisional y nulidad por reproducción de actos administrativos anulados, conforme lo dispuesto en el artículo 239 del CPACA. Para resolver, la Sala se referirá a las actuaciones surtidas en el proceso con radicado 11001-03-25-000-2015-00837-00 (3064-15), promovido por el actor y otros. Las actuaciones son las siguientes10: - El 12 de agosto de 2015, los señores Ómar Édgar Borja Soto, Diana Fabiola Millán Suárez y José Élver Muñoz Barrera, en ejercicio de la facultad conferida en el artículo 23911 del CPACA, solicitaron a la Sección Segunda del Consejo de Estado anular los artículos 1º y 2º del Decreto 1257 de 201512, por cuanto reproducen el contenido del artículo 8 del Decreto 194 de 2014, declarado nulo en sentencia del 29 de julio de 201413. - El proceso correspondió por reparto al despacho de la doctora Sandra Lisset Ibarra Velez. Sin embargo, el 19 de mayo de 2016, los integrantes de la Sección

Segunda del Consejo de Estado manifestaron su impedimento para conocer del asunto. Invocaron la causal 1 del artículo 141 del CGP por tener interés indirecto en el resultado del proceso, porque se pretende debatir la tasación del reajuste de las escalas salariales que regulan la remuneración mensual, las asignaciones básicas mensuales, los beneficios salariales y las prestacionales determinados en los Decretos 186, 194, 196 y 1239 todos del año 2014, cuyos beneficiarios son los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. - El 31 de mayo de 2016 se remitió el expediente a la Sección Tercera para resolver. En providencia del 25 de agosto de 2016, se declaró fundado el impedimento manifestado por todos los magistrados de la Sección Segunda de esa Corporación y se ordenó el sorteo de conjueces para que los reemplazara. - El 23 de septiembre de 2016 se devolvió el expediente a la Sección Segunda para que, por Presidencia, se efectuara el sorteo de conjueces. - El 27 de octubre de 2016, quedaron designados como conjueces los doctores Carmen Anaya de Castellanos, María Carolina Rodríguez Ruiz, Pedro Simón Vargas Sáenz, Ernesto Forero Vargas y Jorge Iván Acuña Arrieta (Ponente). 9 Sentencia T-366 de 2005. 10 11 Artículo 239. Procedimiento en caso de reproducción del acto anulado. El interesado podrá pedir la suspensión provisional y la nulidad del acto que reproduce un acto anulado, mediante escrito razonado dirigido al juez que decretó la anulación, con el que acompañará la copia del nuevo acto.

12 Por el cual se modifican los Decretos 186, 194, 196 y 1239 de 2014. Ese Decreto lo expidió el Gobierno Nacional [Ministerios de Justicia y del Derecho y de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública]. 13 proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del expediente 1686-07 - El 4 de noviembre de 2016, se remitió el expediente al ponente para proveer. - El 9 de febrero de 2017, la parte actora anexó 33 copias de la solicitud de suspensión y anulación para el traslado a las entidades responsables de la reproducción y solicitó que se señalara fecha y hora para la celebración de la audiencia. - El 30 de junio de 2017, el señor Ómar Édgar Borja Soto presentó memorial en el que pidió que la suspensión provisional y nulidad se extienda a los Decretos 245 de 2016 y 1013 de 2017. - El 4 de julio de 2017, el actor Ómar Édgar Borja Soto formuló ampliación de solicitud de nulidad. - El 4 de julio de 2018, el mismo actor radicó memorial. De lo anterior se observa que, en efecto, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación no se ha pronunciado sobre la solicitud de suspensión provisional y nulidad por reproducción de los actos anulados. Sin embargo, la mora alegada está justificada en el cúmulo de procesos que actualmente tiene la referida Sala para tramitar y resolver de fondo, que son en

total 371, según relación aportada por el Conjuez Jorge Iván Acuña Arrieta14. De dicha relación, se observa que el citado Conjuez tiene a su cargo 35 procesos15 y el que el radicado con el número 11001-03-25-000-2015-00837-00 (3064-15) se encuentra en el turno 11, pendiente de trámite. Adicionalmente, es válido el argumento del ponente de que el asunto reviste cierta complejidad que merece un estudio juicioso y cuidadoso, debiendo, en primer lugar, determinarse la procedencia de la solicitud. Teniendo en cuenta lo anterior, es de considerar que aunque la autoridad judicial demandada no se ha pronunciado, la tardanza se encuentra justificada, por lo que no se cumplen los requisitos que configuran la mora judicial ni se advierte vulneración alguna de los derechos invocados. Sea del caso precisar que el actor no puede hacer uso de la acción de tutela de la referencia para solicitar pronunciamiento inmediato respecto de la solicitud de suspensión provisional y nulidad por reproducción de acto anulado, como si el presente mecanismo sirviera para apresurar las etapas propias del proceso ordinario o sugerir a los jueces de conocimiento la manera en la que deben resolver los asuntos sometidos a su conocimiento. Así que el actor debe respetar el turno asignado al proceso que promovió, en aras de garantizar los derechos de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad de los demás usuarios del aparato judicial que están también a la espera de que sus asuntos se resuelvan. El solo transcurso del tiempo no puede ser considerado caprichoso y vulnerador de derechos fundamentales. Para que se pueda predicar la existencia de la mora

judicial es propio que esta sea injustificada, se encuentre probada la negligencia de la autoridad judicial demandada y que sea probable la existencia de un perjuicio irremediable. Si por el contrario, la actuación de los jueces de instancia 14 Fls. 64-71 15 Fl. 64 es diligente, pero por circunstancias imprevisibles no es posible dar estricto cumplimiento a los términos judiciales, tampoco se configura la mora judicial. Por lo tanto, en el presente caso no se encuentra acreditada la alegada mora judicial, máxime cuando de la solicitud de amparo de la referencia no se advierte la existencia de un perjuicio irremediable que haga imprescindible la intervención del juez de tutela. En consecuencia, se impone negar la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Negar las pretensiones de la demanda de tutela presentada por el señor Omar Edgar Borja Soto, contra el Consejo de Estado – Sección SegundaSala de

Conjueces.

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ