CE-11001-03-15-000-2018-01291-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL /

DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / VULNERACIÓN DEL DERECHO A

LA IGUALDAD / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO /

RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Corresponde a la Sala determinar si, ¿incurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, y a la protección de la tercera edad, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revoca el fallo que reconoció la reliquidación de la pensión de jubilación de una persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó ésta durante el último año de servicio? // (…) [E]s claro que no existe sino una línea que debe ser atendida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a la hora de resolver litigios en los cuales se controvierta la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 frente a situaciones jurídicas concretas, siempre y cuando no se refiera al régimen de congresistas, y es la contenida en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el expediente identificado con el número de radicación 25000-23-25-000-200607509-01, puesto que fue el ente que el ordenamiento jurídico erigió para esos efectos, esto es, como el órgano de cierre encargado de determinar el significado y el sentido de las disposiciones que regulan este tipo de relaciones jurídicas, que

se desenvuelven en normas de orden legal y no constitucional. (…) [L]as decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en sede de tutela, y aún aquellas de unificación, no son precedente de obligatorio cumplimiento para los tribunales y Jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en tanto existen sentencias de unificación dictadas como Tribunal supremo de la Jurisdicción y con fundamento en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, que fijan el criterio unificado de la Corporación respecto de la determinación de índice base de liquidación de las pensiones sometidas al régimen de transición, y que en concreto señalan que en virtud del principio de inescendibilidad, para el efecto debe tenerse en cuenta la regulación contenida en la ley anterior y no lo previsto en el artículo 21 de la ley 100 de 1993. // Así las cosas, la existencia de sentencias de unificación del Consejo de Estado hacían inaplicable los razonamientos realizados por la Corte Constitucional al resolver casos concretos en las sentencias de unificación antes referidas. // Además se ha reiterado por parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado y por esta Sala en pronunciamientos de tutela, que la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, únicamente aplica para personas que se encuentran en el régimen pensional de congresistas y de altas dignidades del Estado y que, en tal virtud, la regla de interpretación en ella contenida que se hizo extensiva a todos los regímenes especiales con la sentencia SU-230 de 2015, […] no contiene todos los elementos necesarios para resolver cada uno de los casos particulares del régimen de transición que ocupan

la atención de esta Corporación como órgano de cierre y que constituyen el precedente en la jurisdicción Contenciosa Administrativo […]. // La Corte Constitucional en la sentencia SU-210 de 2017 precisó las circunstancias en las que se debía interpretar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, en casos de pensiones de altos funcionarios de Estado, que con vinculaciones precarias, amparados por el régimen de transición, aumentaban de manera exorbitante su salario en el último año de servicio para obtener una pensión que no correspondía a su historia laboral, lo que deriva en una prestación obtenida con abuso del derecho y que, por el monto de la misma, afecta la sostenibilidad del Sistema Pensional. (…) Así pues, el haber aplicado el criterio jurisprudencial establecido en el contexto antes descrito a la situación de la señora Moreno Porras, no solamente afecta sus derechos fundamentales, sino también los principios de progresividad, favorabilidad e integralidad del régimen especial (este último de manera desproporcionada), comoquiera que el régimen al cual se encuentra adscrito no es el de los congresistas ni altos dignatarios del Estado, sino el de la Ley 33 de 1985. // Así las cosas, la Sala concederá el amparo solicitado, dejará sin efecto la sentencia del 21 de marzo de 2018, proferida por la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 11001 3335 007 2016 00269 01, promovido por la señora Ana Josefa Moreno Porras

contra de Colpensiones y le ordenará al citado Tribunal dictar nueva providencia de sustitución fundamentada en el precedente jurisprudencial relativo al régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, contenido en la Sentencia de Unificación de 4 de agosto de 2010, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C, dieciséis (16) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01291-01(AC)

Actor: ANA JOSEFA MORENO PORRAS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C La Sala decide la impugnación presentada por la señora Ana Josefa Moreno Porras, contra la sentencia dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 7 de junio de 2018, por medio de la cual se negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la actora.

I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Ana Josefa Moreno Porras, actuando a través de apoderada, solicitó en ejercicio de la acción de tutela, que se deje sin efectos el fallo proferido el 21 de marzo de 2018 por la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado número 11001 3335 007 2016 00269 01, que negó las

pretensiones de la demanda.

II. TRÁMITE DE LA TUTELA 2.1. La Sección Quinta de ésta Corporación, mediante auto del 30 de abril de 20181, admitió la presente solicitud de amparo y ordenó notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, al Juez Séptimo (7) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y al Director General de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones-. 2.2. Mediante memorial calendado el 8 de mayo de 20182, el Juez Séptimo (7) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, indicó que las decisiones y actuaciones proferidas por ese Despacho se ajustaron a los preceptos legales y constitucionales aplicables al caso de la señora Moreno Porras, por lo que no desconoció los derechos fundamentales invocados por la demandante. 2.3. La Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de escrito radicado en la Secretaría General de esta Corporación el 11 de mayo de 20183, solicitó se revise la providencia acusada, en cuanto advirtió que esa Corporación realizó un análisis fáctico y jurídico serio del caso objeto de la controversia. Asimismo señaló que la decisión del 21 de marzo de 2018 fue tomada en derecho por lo que no solicitó se niegue el amparo de la presente acción de tutela. 2.4. La Administradora Colombiana de Pensiones (En adelante Colpensiones) guardo silencio.

III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

La Sección Quinta del Consejo de Estado en providencia del 7 de junio de 20184 negó el ampara de los derechos fundamentales invocados, teniendo en cuenta las siguientes razones: Señaló que de conformidad con la regla fijada por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU 230 de 2015 y SU 395 de 2017, el ingreso base de 1 Visible a folios 45 a 46 del expediente 2 Visible a folio 55 del expediente 3 Visible a folio 58 del expediente 4 Visible a folios 72 a 82 del expediente liquidación no es un aspecto sujeto a transición y, por lo tanto, existe sujeción sobre esa materia a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En consecuencia, a quienes son beneficiarios del régimen de transición establecido en la citada ley se les calculará el IBL con base en lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, esto es, con el promedio de los factores salariales sobre los cuales cotizó durante los últimos diez (10) años de servicio o todo el tiempo si este fuere superior o inferior. Indicó que no se desconoce el principio de favorabilidad, teniendo en cuenta que la Corte Constitucional fijó el alcance de la norma que determina el régimen transición, marcando el sentido de esa disposición. Concluyó que el Tribunal acusado no incurrió en desconocimiento del precedente, toda vez que, en los términos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la parte accionante no tiene derecho a la reliquidación pensional incluyendo todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio.

IV. LA IMPUGNACIÓN

La señora Ana Josefa Moreno Porras mediante memorial del 18 de junio de 20185, impugnó el fallo proferido el 7 de junio de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, toda vez que la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia del 4 de agosto de 2010, sostuvo que el ingreso base de liquidación reconocido a favor de las personas beneficiarias del régimen de transición, tratándose de la Ley 33 de 1985, debía ser el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio.

VI. CONSIDERACIONES 6.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral quinto del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 20156, modificado por el Decreto 1983 del 30 de noviembre de 20177, y en virtud del numeral 6º del artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 5 Visible a folios 88 a 105 del expediente 6 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho. 7 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la de agosto de 2003 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado8, el cual regula la distribución de negocios entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto.

6.2. CUESTIÓN PREVIA

Mediante escrito del 23 de julio de 20189, la doctora María Elizabeth García González, Magistrada de la Sección Primera de la Corporación, manifestó encontrarse impedida para actuar, por cuanto tiene un interés directo en las resultas del proceso, dado que el asunto definido en la sentencia objeto de tutela tiene que ver con el alcance de la sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional y el régimen pensional de los Congresistas, que de conformidad con lo previsto en la Ley 4ª de 18 de mayo de 199210 y el Decreto 1359 de 12 de julio de 199311, está vinculado al sistema de pensiones de los Magistrados de las Altas Cortes. Por tal motivo, considera encontrarse incursa en la causal de impedimento consagrada en el artículo 56, numeral 1º, del Código de Procedimiento Penal12. Respecto de la manifestación de impedimento de la doctora María Elizabeth García González, conviene recordar que, como bien lo ha sostenido esta Sección13, para la configuración de dicha causal deben concurrir dos presupuestos i) El objetivo: consistente en que en la actuación intervenga el juez y/o uno de sus parientes en cierto grado determinado por la ley. Es suficiente que el impedido afirme la existencia acción de tutela”. 8 Por medio del cual se modifica el Reglamento del Consejo de Estado. 9 Folio 154 10 “Por la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el

artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. (…)”. 11 “Por el cual se establece un régimen especial de pensiones, así como de reajustes y sustituciones de las mismas, aplicable a los senadores y representantes a la cámara”. 12 “ARTÍCULO 56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento.

1. Que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la actuación procesal. (…)”. 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 15 de diciembre de 2015. Rad.: 2013 – 6956. del parentesco o la calidad de juez para que se configure la causal; y ii) El subjetivo: relacionado con el hecho de que el juez o sus parientes, tengan interés calificado en las resultas del proceso.

Este interés se presenta en variadas situaciones que deben identificarse en cada caso concreto, y tienen como común denominador que los sujetos de quienes se predica la causal puedan resultar afectados o favorecidos con la decisión. En relación con este último aspecto, el juez que estudia el impedimento debe valorar si quien lo manifiesta o su pariente, tiene un interés calificado en el resultado del proceso, aspecto que desde luego exige que en cada caso particular se haga una valoración de las circunstancias de tiempo, modo y lugar. En el presente asunto, la Sala observa que, efectivamente, el alcance de la sentencia SU-230 de 2015 tiene una relación con la liquidación de la pensión de

jubilación (Ley 4ª de 1992); y, en consideración a que lo decidido en el proceso de la referencia podría afectar la situación personal de la Magistrada María Elizabeth García González, estima la Sala que se encuentran acreditados los presupuestos para que se declare fundado el impedimento manifestado por ella. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto. 6.3. HECHOS 6.3.1. La señora Ana Josefa Moreno Porras, nació el 1 de diciembre de 1950, laboró en el Fondo Educativo Regional de Bogotá D.C., desde el 3 de agosto de 1981 hasta el 29 de diciembre de 2009. 6.3.2. Indicó que el Instituto de Seguros Sociales le reconoció pensión de jubilación mediante Resolución No. 009644 del 14 de marzo de 2006, que fue modificada a través de Resolución No.722 del 17 de enero de 2007. 6.3.3. Señaló que el 27 de enero de 2016, mediante petición presentada a Colpensiones, solicitó la revisión y reajuste de su pensión, con el fin de que fuera reliquidada con la inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicio que fue negada por medio de Resolución No. GNR 73297 del 8 de marzo de 2016. 6.3.4. Inconforme con tal decisión, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, que correspondió en primera instancia al Juzgado Séptimo (7) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, quién mediante fallo del 25 de abril de 2017 declaró la nulidad de la Resolución No. GNR 73297 del 8 de marzo de

2018 y accedió a las pretensiones de la demanda. 6.3.6. Manifestó que tal providencia fue impugnada por Colpensiones, correspondiéndole a la Subsección “C” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien mediante providencia del 21 de marzo de 2018, revocó el fallo de primera instancia, y en su lugar negó la reliquidación de la pensión del actor, de conformidad con lo dispuesto en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-210 de 217, así como en el auto número 229 del 10 de mayo de 2017 proferidas por la Corte Constitucional. Asimismo, determinó que conforme con la interpretación realizada por la Corte Constitucional, el régimen de transición determinado por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite única y exclusivamente la aplicación del régimen pensional anterior a los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas de cotización y monto (tasa de reemplazo). Por ende, el IBL aplicable al caso de la señora Moreno Porras es el consagrado en la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios.

6.4. PROBLEMA JURÍDICO.

Corresponde a la Sala determinar si, ¿incurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, y a la protección de la tercera edad, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revoca el fallo que reconoció la reliquidación de la pensión de jubilación de una persona perteneciente al régimen de transición,

teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó ésta durante el último año de servicio? 6.5.1. EL PRECEDENTE JUDICIAL. 6.5.1.1. La Corte Constitucional14, al referirse a esta causal, ha precisado que: “El precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, 14 Sentencia T-1033 de 2012. que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa”, y que la manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”. De esta forma -concluye- “[…] el precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad útil usada para resolver los casos”. Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados y unos mismos fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para

que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho. Visto desde esta perspectiva, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados. Tampoco podrá invocarse el desconocimiento del precedente si la sentencia que difiere del mismo fundamenta su decisión en contra de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, pues ello está dentro de la autonomía funcional del juez. 6.5.1.2. En el presente caso, la parte actora manifiesta que la sentencia censurada desconoció el precedente establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, al haberse proferido con fundamento en las sentencias C-168 de 1995, C258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-210 de 217, así como en el auto número 229 del 10 de mayo de 2017 dictadas por la Corte Constitucional, que al abordar el estudio del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, determinaron que todas las pensiones de servidores públicos y trabajadores oficiales debían liquidarse con

base en lo devengado en los últimos diez (10) años de servicio y no con base en lo recibido durante el último año de servicio. En aras de efectuar el análisis planteado por la accionante y determinar si la sentencia atacada incurrió en el defecto señalado, es necesario precisar que la discusión jurídica del presente caso gira respecto de los factores que deben ser tenidos en cuenta en el ingreso base de liquidación para efectos de liquidar la pensión de vejez de aquellas personas que son beneficiarias del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en particular, si debe ser incluido lo devengado por la trabajadora durante el último año de servicio. Para determinar si la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en el defecto alegado, resulta pertinente establecer lo siguiente: i) una mirada al alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y la Corte Constitucional; ii) la posición adoptada por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017 iii) la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con los factores que deben incluirse en el IBL para liquidar las pensiones de jubilación, y iv) solución al caso en concreto.15 III.1.1.Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional Delimitar el alcance de las disposiciones que gobiernan las decisiones de los

citados órganos de cierre, resulta cardinal a efectos de resolver el caso que se nos pone de presente. 15 Se reiteran en esta oportunidad las consideraciones expuestas por la Sección Primera en sentencias de tutela de 15 de julio de 2016 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-0043600(AC), 6 de octubre de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01980-00(AC), C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de marzo de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-201603192-00 (AC); C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés (E)); y 27 de julio de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03171-01(AC); C. P: Hernando Sánchez Sánchez). III.1.1.1. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado Sobre el punto, ya esta Sección en un importante pronunciamiento del 8 de junio de 2018, resaltó que todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; que sus sentencias de unificación tienen valor vinculante para los Tribunales y Jueces; que pueden existir casos en los cuales no es procedente aplicarlas si los casos son disímiles o fundamentando razonadamente y con suficiencia la postura, y que el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo. El discernimiento que llevó a concluir lo expuesto en la oportunidad mencionada, vino acompañado de todo un

análisis de las normas que regulan la función de unificación del Consejo de Estado y de los pronunciamientos que sobre el particular ha expedido la Corte Constitucional, en los cuales reconoce expresamente el carácter vinculante de las decisiones del órgano de cierre en lo contencioso administrativo. A estos efectos, dice en lo pertinente la sentencia de junio 8 de 2018, al tratar de la función de unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, en las sentencias de la Corte Constitucional: “(…) a propósito de la expedición de la Ley 1437 de 201116, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia17, regulado en los artículos 256 a 268 ibídem, y pronunciarse sobre el artículo 270 ejusdem, relacionado con las sentencias de unificación, la Corte Constitucional18 razonó de la siguiente manera: 16 "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 17 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “[…] Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba

reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?. En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución[…]”. 18 Sentencia C-179 de 2016 “[…] uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa19. Según se observa en los antecedentes legislativos, más allá de responder a un tema de igualdad de trato, se entendió que reforzar la citada función tendría una incidencia directa en la protección de los derechos, con miras a reducir la litigiosidad y fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como judicial20. Con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y

a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes21. Por virtud de esta categorización, se observa que no todas las decisiones que se profieren por el citado Tribunal adquieren la condición de sentencias de unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como tales expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en relación con la proyección de sus efectos. […] Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas cortes22. 19 CP art. 237.1 20 En la exposición de motivos se expuso que: “Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia

reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado”. Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009. 21 En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se específica lo siguiente: “(…) Me parece muy importante buscar ese mecanismo, un mecanismo que permita eso que queremos, tanto el Gobierno como la jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a uno decirle a los funcionarios del sector administrativo: ‘De aquí en adelante, frente a este tema, ésta es la posición’; algo que pudiera haber sido discutido por la Sala Plena, las salas o las secciones, y que a partir de esas líneas jurisprudenciales, el Gobierno pudiese adoptar, y los jueces también, actitud y acciones que permitieran evitar tanta proliferación de demandas innecesarias”. 22 En la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se concluyó que: “El respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad

del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En todo caso, cabe aclarar qu