CE-11001-03-15-000-2018-01297-00(AC)-2018

AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / MORA JUDICIAL PARA PROFERIR SENTENCIA EN ACCIÓN POPULAR - Inexistencia El accionante estima vulnerado el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, como consecuencia de la presunta mora judicial en que incurrió el Tribunal Administrativo, debido a que no ha proferido sentencia de segunda instancia dentro de la acción popular por él incoada (…) la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Antioquia ha actuado con diligencia, y ha realizado las actuaciones pertinentes, con el fin de proferir sentencia de segunda instancia, con las limitaciones que le impone su capacidad humana y logística (…) éste demostró que ha proferido los autos de admisión del recurso de apelación y de traslado, los cuales son un procedimiento de trámite necesario para proferir la decisión de segunda instancia (…) Así las cosas, a juicio de la Sala, no se advierte vulneración alguna del derecho de acceso a la administración de justicia invocado por el accionante, toda vez que la autoridad judicial accionada acreditó que adelantó las actuaciones procesales necesarias para dar el trámite establecido por la normatividad vigente para cada uno de los asuntos que les concierne definir dentro de la acción popular.

IMPROCEDENCIA DEL DERECHO DE PETICIÓN ANTE AUTORIDAD

JUDICIAL CUANDO PRETENDE DAR IMPULSO PROCESAL / DIFERENCIA ENTRE PETICIÓN JUDICIAL Y PETICIÓN ADMINISTRATIVA El señor [J.A.B.M.] estima que el Tribunal Administrativo de Antioquia lesionó su derecho fundamental de petición, como consecuencia del silencio de la Entidad

frente a su solicitud de dictar sentencia de segunda instancia (…) la Sala encuentra que lo pretendido por el señor [J.A.B.M.] comporta un requerimiento para que el Tribunal Administrativo de Antioquia cumpla con funciones propias de su condición de segunda instancia y no actividades netamente administrativas. Por lo expuesto, se advierte que la solicitud elevada es improcedente, razón por la que el Tribunal Administrativo de Antioquia no tiene el deber jurídico de darle respuesta; en consecuencia, su actitud no resulta lesiva al derecho deprecado por el actor.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 228 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 37

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia del derecho de petición para tratar asuntos dentro de un proceso judicial, consultar la sentencia T-337 de 3 de

2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01297-00(AC)

Actor: JOSÉ ALBERTO BUSTAMANTE MEDINA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por el señor José Alberto Bustamante Medina, quien actúa en nombre propio, contra el Tribunal

Administrativo de Antioquia.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud y las pretensiones El señor José Alberto Bustamante Medina, quien actúa en nombre propio, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, solicita la protección de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y de petición1, los cuales estima lesionados por el Tribunal Administrativo de Antioquia, como consecuencia de la presunta tardanza injustificada para dictar sentencia de segunda instancia, dentro de la acción popular en la que se constituyó como parte demandante.

En amparo de los derechos invocados, solicitó: “Con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas solicito muy comedidamente tutelar a favor de José Alberto Bustamante Medina, identificado con cédula de ciudadanía número 70.193.859 el derecho constitucional invocado, ordenándole a la Sala competente del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, resolver el recurso de apelación interpuesto ante la sentencia emitida por el Juzgado 22 Administrativo de Medellín recibido en ese Tribunal el día 04 de julio de 2017” (Sic a toda la cita).

2. Hechos La anterior solicitud se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación2: El accionante presentó acción popular, contra el Municipio de San Pedro de los Milagros (Antioquia), en la que solicitó que se ordenara a ese Ente territorial que tomara las medidas administrativas necesarias, con miras a proteger el espacio público3.

El conocimiento de la demanda le correspondió al Juzgado Veintidós (22) Administrativo Oral de Medellín, que con sentencia de 12 de mayo de 20174 negó

las pretensiones de la demanda. Inconforme con la decisión, el demandante interpuso recurso de apelación5. 1 Aun cuando el actor no manifiesta los derechos invocados, de la lectura de los hechos se extrae que corresponden a los enunciados. 2 Folios 1 y 2. 3 Expediente de la acción popular en medio magnético obra a folio 14; la demanda reposa en el archivo 1-20. 4 Folio 14; archivo 304-321. 5 Folio 14; archivo 322-334. Consecuencia de lo anterior, el expediente fue remitido al Tribunal Administrativo de Antioquia, autoridad judicial que se encuentra actualmente pendiente de dictar sentencia de segunda instancia. El accionante afirmó que con escrito radicado el 20 de noviembre de 20176, solicitó al Tribunal Administrativo de Antioquia, que profiriera sentencia de segunda instancia dentro de la mencionada acción popular; no obstante esa Corporación no dio respuesta a su requerimiento. Enfatizó que la autoridad judicial accionada desconoció injustificadamente los términos con que contaba para dictar sentencia, acorde a lo dispuesto en la Ley 472 de 1998.

3. Trámite Mediante auto de 27 de abril de 20187 se admitió la tutela y se ordenó notificar a la autoridad accionada, para los efectos previstos en el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991.

Asimismo, se vinculó al Municipio de San Pedro de los Milagros (Antioquia), por tener interés directo en las resultas del proceso.

4. Intervenciones El Tribunal Administrativo de Antioquia8, se opuso a las pretensiones de la

acción constitucional. Indicó que como juez de segunda instancia dentro de la acción popular, ha dictado las providencias pertinentes y que el estado actual del proceso es pendiente para dictar sentencia; asimismo, manifestó que el proceso cuenta con proyecto de fallo registrado. Por otra parte, afirmó que no está obligado a contestar el requerimiento elevado por el actor, toda vez que su objeto recae sobre un asunto eminentemente judicial y no sobre temas administrativos. El Municipio de San Pedro de los Milagros guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 20179.

2. Problema jurídico 6 Folios 3 y 4. 7 Folio 7. 8 Folio 13. 9 Decreto 1983 de 2017 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela°, “[…] 5. Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada. […]”.

La Sala debe resolver si el Tribunal Administrativo Antioquia incurrió en una

tardanza injustificada, con el fin de dictar sentencia dentro de la acción popular incoada por el señor José Alberto Bustamante Medina, contra el Municipio de San Pedro de los Milagros, vulnerando consecuentemente los derechos de acceso a la administración de justicia y de petición invocados por el actor. De otro lado, se determinará si esta autoridad judicial estaba en la obligación de dar respuesta al requerimiento efectuado por el actor, a través de memorial de 20 de noviembre de 2017.

3. De la procedencia de la acción de tutela para impulsar actuaciones de autoridades jurisdiccionales El artículo 29 de la Constitución establece el derecho a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; de igual manera, el artículo 228 de la Carta, reitera que los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado.

La Corte Constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades sobre este componente del debido proceso, en el sentido de afirmar que el derecho a que no se incurra en omisiones o dilaciones injustificadas en las actuaciones que corresponden a la autoridad pública que ejerce funciones jurisdiccionales “(…) hace parte integral y fundamental del derecho al debido proceso, y al acceso efectivo a la administración de justicia. (…)"10. Esa Corporación reiteradamente a sostenido que la mora judicial “(…) es un fenómeno multicausal, muchas veces estructural, que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia (…)”11, pero que muchas veces “(…) una buena parte de la misma es el resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos (…)”12.

La vulneración de este derecho fundamental ocurre cuando la mora es injustificada, pero cuando existen razones que la explican, tales como un significativo número de asuntos por resolver en el correspondiente Despacho que superan la capacidad logística y humana existente, y que, por lo tanto, hace imposible atenderlos dentro del término legal, no se puede hablar de una violación del derecho al debido proceso, y por ende, el asunto no se puede solucionar por la vía de la acción de tutela. Sobre el particular, la Corte Constitucional en la sentencia T357 de 2007 señaló: “(…) la mora judicial en hipótesis como la excesiva carga de trabajo está justificada y, en consecuencia, no configura denegación del derecho al acceso a la administración de justicia. (…) Al analizar la procedibilidad de la acción de tutela por mora judicial, el juez constitucional debe determinar las circunstancias que afectan al funcionario o despacho que tiene a su cargo el trámite del proceso. Para ello (…) si es imperativo debe adelantar la actuación probatoria que sea necesaria a fin de definir ese punto. De igual manera indicó esta Corporación, no puede el juez desconocer la obligación consignada el artículo 18 de la ley 446 de 1998, según la cual debe ser respetado el orden de llegada de los procesos. (…)”. 10 T-348 de 1993, M. P. Hernando Herrera Vergara. 11 T-945 A/98, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 12 Ibídem.

4. De las características principales del derecho de petición La Constitución Política consagra en el artículo 23 que: “(…) Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de

interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales (…)”. En tal sentido, las autoridades y organizaciones privadas no pueden dilatar la respuesta a las solicitudes que les sean planteadas. Por su parte, la Ley 1755 de 30 de junio de 2015 “(…) Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (…)”, en su artículo 14, previó que las autoridades cuentan con un término de 15 días para resolver las peticiones que se les presenten, so pena de ser sancionadas disciplinariamente: “(…) Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción (…)” La Corte Constitucional a lo largo de múltiples y reiteradas providencias, ha señalado que el núcleo esencial del derecho fundamental de petición consiste en la certidumbre “(…) de que, independientemente de lo que se solicita, se habrá de obtener una respuesta oportuna y de fondo (…)”. Sobre las características que debe tener la respuesta dada, la Corte también ha señalado que: “(…) El derecho a una pronta resolución no se reduce al simple deber estatal de dar contestación. La respuesta de la administración debe ser coherente y referirse al fondo de la materia sometida a análisis por parte de los interesados. No se haría efectiva la facultad de suscitar la intervención oficial en un asunto de interés

general o particular, si bastara a la administración esgrimir cualquier razón o circunstancia para dar por respondida la petición (…)”. La Corte determinó que también hace parte del núcleo esencial de este derecho, no sólo que se dé una respuesta en la forma antes señalada, sino que la misma sea notificada de manera oportuna al peticionario, pues de nada sirve obtener un pronunciamiento de la administración si no se tiene conocimiento del contenido del mismo. La Sala considera que la garantía constitucional del artículo 23 no se satisface simplemente al obtener una respuesta de las autoridades, pues es necesaria una resolución clara, precisa y congruente con lo solicitado, independiente que sea contraria o favorable a los intereses del suplicante, además, ésta debe ser puesta en conocimiento del interesado.

5. El alcance del derecho de petición respecto de actuaciones administrativas en cabeza de autoridades judiciales Sobre el alcance del derecho de petición presentado ante autoridades judiciales, la Corte Constitucional ha considerado lo siguiente: “(…) En lo que respecta al derecho de petición ante las autoridades judiciales, la Corte precisó13 que si bien es cierto el derecho de petición puede ejercerse ante los jueces y en consecuencia éstos se hallan obligados a tramitar y responder las solicitudes que se les presenten, en los términos que la ley señale y que, de no hacerlo desconocen esta garantía fundamental, también lo es que “el juez o magistrado que conduce un proceso judicial está sometido -como también las partes y los intervinientesa las reglas del mismo, fijadas por la ley, lo que significa que las disposiciones legales contempladas para las actuaciones administrativas

no son necesariamente las mismas que debe observar el juez cuando le son presentadas peticiones relativas a puntos que habrán de ser resueltos en su oportunidad procesal y con arreglo a las normas propias de cada juicio (artículo 29 C.P.).”14 Por lo tanto, la Corte advirtió que “debe distinguirse con claridad entre aquellos actos de carácter estrictamente judicial y los administrativos que pueda tener a su cargo el juez. Respecto de estos últimos son aplicables las normas que rigen la actividad de la administración pública, es decir, en la materia bajo análisis, las establecidas en el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).” 15 Sin embargo, dijo la Corte “las actuaciones del juez dentro del proceso están gobernadas por la normatividad correspondiente, por lo cual las solicitudes que presenten las partes y los intervinientes dentro de aquél en asuntos relacionados con la litis tienen un trámite en el que prevalecen las reglas del proceso.”16 Así, la solicitud de pruebas, acumulación de procesos, de denuncia del pleito, etc., se deben tramitar conforme a las reglas señaladas por los respectivos ordenamientos procesales. En ese orden de ideas, la Corporación estableció que la omisión del funcionario judicial en resolver las solicitudes formuladas por las partes o sus apoderados, propias de la actividad jurisdiccional, no configura una violación del derecho fundamental de petición, sino al debido proceso17 y al acceso de la administración de justicia,18 en la medida en que dicha conducta, al desconocer los términos de ley sin motivo probado y razonable, implica una dilación injustificada19 al interior del proceso judicial, la cual está proscrita por el ordenamiento constitucional (C.P.,

Arts. 29 y 229).”20 (Subrayado fuera de texto).

6. Análisis del caso concreto Con el fin abordar el estudio del caso en concreto la Sala se pronunciará sobre los siguientes aspectos: (i) la actuación del Tribunal Administrativo de Antioquia respecto de la acción popular incoada por el señor José Alberto Bustamante Medina y (ii) la petición elevada por el actor ante el Ente colegiado accionado.

13 Sentencia T-334 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 14 Idem. 15 Idem. 16 Sentencia T-344 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 17 Ver las sentencias T-377 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-178 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-007 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra y T-604 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz. 18 El derecho de acceso a la administración de justicia ha sido desarrollado por la Corte Constitucional en varias sentencias; entre ellas, pueden citarse las siguientes: Sentencia T-006 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-173 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-416 de 1994 y T-268 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell, entre muchas otras. 19 Cfr. Corte Constitucional T-368/95 M.P. Alejandro Martínez Caballero. 20 Corte Constitucional, sentencia T-192 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 6.1. La actuación del Tribunal Administrativo de Antioquia respecto de la acción popular incoada por el señor José Alberto Bustamante Medina.

El accionante estima vulnerado el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, como consecuencia de la presunta mora judicial en que incurrió el Tribunal Administrativo, debido a que no ha proferido sentencia de segunda instancia dentro de la acción popular por él incoada, contra el Municipio de San Pedro de los Milagros (Antioquia). Visto esto, la Sala observa que dentro del trámite de la segunda instancia de la citada acción popular, el Tribunal Administrativo de Antioquia ha realizado las siguientes actuaciones: Mediante acta individual de reparto de 5 de julio de 201721, el proceso fue asignado para su conocimiento al Despacho del magistrado John Jairo Alzate López. Posteriormente, a través de proveído de 24 de julio de 2017 se admitió el recurso de alzada22 interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado Veintidós (22) Administrativo de Medellín; el cual fue notificado electrónicamente a las partes, mediante correo de la misma fecha. Asimismo, mediante auto de 4 de agosto de 2017 se corrió traslado común a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión; igualmente notificado en forma electrónica, a través de correo de 8 del mismo mes y año. Consecuencia de lo anterior, el expediente ingresó al Despacho para dictar sentencia el 28 de septiembre de 2017. Dicho esto, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Antioquia ha actuado con diligencia, y ha realizado las actuaciones pertinentes, con el fin de proferir sentencia de segunda instancia, con las limitaciones que le impone su capacidad humana y logística.

Al respecto, se indica que la acción de tutela no es procedente cuando pretende que se surta un trámite propio del proceso judicial, como lo es, entre otras, que se dicte sentencia dentro del mismo, pues ello se encuentra sujeto a las formalidades propias de cada juicio, al orden de ingreso al despacho para proferir fallo, a los procesos que tengan prelación para expedir la sentencia, por lo que es al juez de conocimiento al que le corresponde establecer el momento en el que debe proferir la respectiva decisión. Ahora bien, se encuentra que la parte accionada afirma que el Tribunal Administrativo de Antioquia no ha proferido sentencia en el asunto bajo estudio, no obstante, éste demostró que ha proferido los autos de admisión del recurso de apelación y de traslado, los cuales son un procedimiento de trámite necesario para proferir la decisión de segunda instancia, conforme con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998. Así las cosas, a juicio de la Sala, no se advierte vulneración alguna del derecho de acceso a la administración de justicia invocado por el accionante, toda vez que la 21 Folio 14; archivo 335-352. 22 Ibídem. autoridad judicial accionada acreditó que adelantó las actuaciones procesales necesarias para dar el trámite establecido por la normatividad vigente para cada uno de los asuntos que les concierne definir dentro de la acción popular, interpuesta por el señor Bustamante Medina. Igualmente, se resalta que la parte actora no manifiesta que exista una situación particular que haga procedente el amparo de tutela con el fin de ordenar al juez

natural del proceso profiera la sentencia de segunda instancia, dentro de la acción popular que motivó esta tutela. 6.2. La petición elevada por el actor ante el Ente colegiado accionado. El señor José Alberto Bustamante Medina, estima que el Tribunal Administrativo de Antioquia lesionó su derecho fundamental de petición, como consecuencia del silencio de la Entidad frente a su solicitud de dictar sentencia de segunda instancia, dentro de la acción popular dentro de la cual funge como demandante. La Sala observa que el actor con memorial de 20 de noviembre de 2017, radicado ante el Tribunal Administrativo de Antioquia requirió: “Muy respetuosamente, solicito al Honorable Tribunal Administrativo de Antioquia resolver el recurso de apelación, interpuesto contra la sentencia de primera instancia emitida por el Juez 22 Administrativo de Medellín, mediante la cual niega las pretensiones. Mi petición, y por haberse vencido el término para resolver, de conformidad con la Ley 478 de 1998” (sic a toda la cita). Bajo el contexto anterior, se destaca que la jurisprudencia Constitucional sostiene que el derecho de petición ante autoridades judiciales por regla general “(…) no procede para poner en marcha el aparato judicial o para solicitar a un servidor público que cumpla sus funciones jurisdiccionales, ya que esta es una actuación reglada que está sometida a la ley procesal”23, en tanto debe tramitarse de conformidad con los procedimientos propios de cada juicio. Sin embargo, también ha precisado que los jueces sin duda tienen el carácter de autoridades para los efectos del artículo 86 de la Constitución Política, por consiguiente este derecho sí procedería ante ellos en lo atinente a todas aquellas solicitudes relativas a las

actuaciones de carácter administrativo que en todo caso les corresponde adelantar. Atendiendo a lo dicho, la Sala encuentra que lo pretendido por el señor José Alberto Bustamante Medina, comporta un requerimiento para que el Tribunal Administrativo de Antioquia cumpla con funciones propias de su condición de segunda instancia y no actividades netamente administrativas. Por lo expuesto, se advierte que la solicitud elevada es improcedente, razón por la que el Tribunal Administrativo de Antioquia no tiene el deber jurídico de darle respuesta; en consecuencia, su actitud no resulta lesiva al derecho deprecado por el actor.

III. DECISIÓN En conclusión, la Sala negará el amparo de los derechos invocados por el señor José Alberto Bustamante Medina, en atención a que no se evidencia que la autoridad accionada haya vulnerado los derechos de acceso a la administración de justicia y de petición, comoquiera que no se avizora una mora injustificada al 23 Corte Constitucional, Sentencia T – 337 de 3 de abril de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero. momento de dictar sentencia de segunda instancia, dentro de la acción popular incoada por el actor; tampoco se encuentra que la actitud del Tribunal Administrativo de Antioquia frente a la petición elevada por el actor, sea lesiva de sus bienes constitucionalmente protegidos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

IV. FALLA NEGAR el amparo de los derechos fundamentales invocados por el señor José Alberto Bustamante Medina, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de

esta providencia. Si no fuere impugnada, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER