CE-11001-03-15-000-2018-01397-00(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ Corresponde a la Sala establecer si la solicitud de amparo de la referencia cumple con el requisito de inmediatez, necesario para la procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales. (...) [L]a solicitud de amparo formulada por los actores no cumple con el requisito de inmediatez, pues conforme a lo verificado en el expediente, la decisión acusada se notificó por edicto, desfijado el 31 de octubre de 2017, y la tutela fue radicada el 2 de mayo de 2018 ante el Consejo de Estado. Es decir, Los demandantes dejaron transcurrir 7 meses y 1 día, luego de notificada la providencia, para solicitar la protección de sus derechos fundamentales presuntamente vulnerados. (…) Teniendo en cuenta que no se justificó la inactividad de la parte actora, se evidencia que la presentación de la acción no se ajusta al término de seis meses, previsto por la jurisprudencia de esta Corporación, y en ese sentido, se advierte que no se cumple con el requisito general de inmediatez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01397-00(AC)

Actor: MARÍA YORMEN NELLY RUIZ Y OTROS

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C La Sala decide la acción de tutela interpuesta por los señores María Yormen Nelly Ruíz Álvarez, Consuelo Álvarez de Ruíz y Guillermo Alonso Ruíz contra la sentencia de segunda instancia del 23 de octubre de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en la que se denegaron las pretensiones de la demanda de reparación directa iniciada contra la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela1 y por conducto apoderado, los señores María Yormen Nelly Ruíz Álvarez, Consuelo Álvarez de Ruíz y Guillermo Alonso Ruíz solicitaron la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimaron vulnerados por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones: 1 Folios 1 a 42. 1.Tutelar los derechos fundamentales a la Igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, vulnerados por la sentencia del veintitrés (23) de octubre de 2017, proferida por la Sección Tercera, Subsección “C” del Honorable Consejo de Estado, dentro del proceso radicado bajo el No. 6600123310002009900147-01 (45130), dentro del proceso de reparación directa promovido por María Yormen Nelly Ruíz Álvarez y otros contra la Fiscalía General de la Nación y otra.

2. Como consecuencia de la anterior declaración, se deje sin efecto la sentencia del veintitrés (23) de octubre de 2017, proferida por la Sección Tercera, Subsección “C” del Honorable Consejo de Estado, al estructurarse el defecto sustantivo en cuanto al desconocimiento del precedente jurisprudencial y un defecto fáctico, en cuanto en la omisión de valoración de las pruebas.

3. Se ordene a la Sección Tercera, Subsección “C”, proferir una nueva decisión que resuelva el recurso de apelación interpuesto por la Fiscalía General de la Nación y la Nación-Rama Judicial-, y la parte actora, en donde se acate el precedente jurisprudencial de la Sección Tercera del Honorable Consejo de Estado sobre la privación injusta de la libertad, específicamente las decisiones asumidas en torno a los mismos hechos2, debiéndose valorar las pruebas regular y oportunamente allegadas al plenario que demuestra la arbitrariedad y desproporcionalidad de la privación de la libertad de que fue objeto la señora María Yormen Nelly

Ruíz Álvarez.

4. Se adopte por parte del señor (a) Juez Constitucional las medidas que se estimen necesarias para cesar la vulneración de los derechos fundamentales invocados como vulnerados por los accionantes.

2. Hechos Revisado el expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. La EPS Risaralda suscribió los contratos No. 127, 128, 129 y 130 del 12 de junio de 1997 con los señores Jhon Jairo Serna Mendoza, Jhon Jairo Gutiérrez Bustos y Sergio Gutiérrez López, en los que fungió como interventora la señora

María Yormen Nelly Ruíz, y cuyo objeto fue efectuar procesos de divulgación de la 2 Providencia del 23 de octubre de 2017, exp. 660012331000200900147-01 (45130). entidad, realización de encuestas y asesoramiento al público para la promoción del servicio de salud del régimen subsidiado. 2.2. A pesar de que los contratos fueron celebrados y pagados, se presentó una discusión sobre la ejecución, por lo que la Fiscalía General de la Nación adelantó investigación contra la señora María Yormen Nelly Ruíz por la presunta comisión de la conducta punible de interés ilícito en la celebración de contratos. 2.3. En virtud del proceso penal, el ente acusador dictó medida de aseguramiento de detención preventiva contra la actora, que tuvo lugar desde el 19 de octubre de 2001 hasta el 8 de noviembre de 2001. 2.4. Mediante sentencia del 8 de noviembre de 2002, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Pereira absolvió a la demandante, al estimar que la conducta efectivamente realizada no tenía vocación para configurar el tipo penal endilgado, pero sí para iniciar una investigación disciplinaria por su posible negligencia como interventora de los contratos No. 127, 128, 129 y 130 del 12 de junio de 1997. 2.5. Mediante sentencia del 4 de marzo de 2003, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, profirió sentencia condenatoria contra la actora, pues encontró demostrada la conducta típica, antijurídica y culpable.

2.6. Como consecuencia de lo anterior, la señora María Yormen Nelly Ruíz interpuso recurso extraordinario de casación, que fue decidido por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, que, mediante sentencia del 3 de agosto de 2006, declaró la nulidad de la decisión de segunda instancia, por cuanto se desconoció el debido proceso, en tanto que la sentencia careció de la debida argumentación al imputar responsabilidad penal a la actora. 2.7. Mediante sentencia del 6 de febrero de 2007, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira profirió nuevamente decisión condenatoria contra la señora María Yormen Nelly Ruíz, al considerar que se incurrió en el incumplimiento de las obligaciones legales y reglamentarias que le asistían en calidad de interventora, en la medida que se permitió el incumplimiento de la ejecución de los contratos 127, 128, 129 y 130 del 12 de junio de 1997. 2.8. Ante su inconformidad, la demandante interpuso nuevamente el recurso extraordinario de Casación ante la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de justicia, que, mediante sentencia del 23 de enero de 2008, declaró la prescripción de la acción penal y la consecuente cesación del proceso. 2.9. En virtud de lo anterior, los demandantes iniciaron acción de reparación directa en contra de la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, con el fin de obtener la indemnización por perjuicios ocasionados con la privación injusta de la libertad de la señora María Yormen Nelly Ruíz.

2.10. El conocimiento del asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Risaralda, que, mediante sentencia del 1 de enero de 2012, accedió a las pretensiones de la demanda y declaró extracontractualmente responsable a la Fiscalía General de la Nación y a la Rama Judicial, al estimar que se encontró demostrado el daño antijurídico y su imputación al Estado. 2.11. Mediante sentencia del 23 de octubre de 2017, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la decisión del a quo, pues, a su juicio, se configuró la causal eximente de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima.

3. Argumentos de la tutela Los demandantes alegaron que la sentencia del 23 de octubre de 2017 incurrió en desconocimiento del precedente judicial, por cuanto la Subsección demandada no tuvo en cuenta que, en anterior oportunidad, la misma Sala de decisión había resuelto favorablemente las pretensiones de la demanda de otra persona que había sido vinculada, por los mismos hechos, al proceso penal del que hizo parte la señora María Yormen Nelly Ruíz. En concreto adujeron: Que, en esa ocasión, la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación reconoció la responsabilidad de la Rama Judicial por el incumplimiento de los términos procesales dispuestos para el proceso penal (y que dio lugar a la prescripción), por lo que, al denegar las pretensiones de la demanda presentada por los actores, se generó un trato diferencial injustificado que vulneró su derecho a la igualdad, en tanto que ello implicaba que dos asuntos idénticos habían sido

decididos de manera opuesta. Que, por lo anterior, aun cuando se hubiese demostrado la culpa exclusiva de la víctima que exonerara a la Fiscalía General de la Nación de la responsabilidad por la privación injusta de la libertad de la actora, la Rama Judicial sí estaba llamada a responder por los perjuicios derivados de la mora en el adelantamiento del proceso penal. Que, conforme a la basta jurisprudencia del Consejo de Estado, no se configuró la causal eximente de responsabilidad, por cuanto la señora María Yormen Nelly Ruíz no había contribuido en las decisiones proferidas por el ente acusador, que dieron lugar a la privación injusta de su libertad, pues se demostró la ejecución de los contratos sobre los cuales ejerció la respectiva interventoría. Que, en todo caso, la Fiscalía General de la Nación debía responder por los perjuicios ocasionados a la demandante, por cuanto la medida de aseguramiento se había dictado aun cuando no se cumplían los requisitos contenidos en la Ley 600 de 2000 para tal efecto. Que, adicionalmente, la autoridad judicial demandada desconoció las pruebas que demostraron que el comportamiento de la actora no se adecuó al tipo penal imputado, y que la relevancia de su conducta se circunscribía a un asunto disciplinario, por lo que, la privación de la libertad había sido desproporcionada y determinaba la necesidad de declarar la responsabilidad de la administración.

4. Intervención de la autoridad judicial demandada El magistrado del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, ponente de la decisión objeto de tutela, solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda, porque, a su juicio, el propósito del actor era reabrir el debate judicial y

plantear argumentos ya resueltos en la sentencia cuestionada. En síntesis, expuso: Que la decisión objeto de tutela se ajustó a derecho, pues el régimen de responsabilidad objetiva aplicable en los casos de privación injusta de la libertad por prescripción de la acción penal, no impedía el estudio de las causales eximentes como la culpa exclusiva de la víctima. Que si bien la actora se vio beneficiada de la prescripción, no podía desconocerse que, antes de que esta fuera declarada, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira condenó a la demandante como responsable de la conducta punible endilgada, por lo que se evidenciaron indicios sobre un comportamiento negligente e imprudente respecto a sus obligaciones legales. Que el juzgamiento en sede administrativa no implicaba la alteración de la cosa juzgada en materia penal, por lo que el juez podía construir premisas que exoneraran al Estado en virtud de la autonomía judicial, pues el objeto del proceso no era re-examinar la responsabilidad penal de la demandante, sino determinar si el daño antijurídico ocasionado, en efecto, era atribuible a la administración. Que, por ese motivo, el proceso penal y concretamente la prescripción, solo ofrecieron una serie de datos fácticos que esclarecieron la razón por la que la procesada se libró de la justicia penal, sin que ello pudiera implicar una declaratoria automática de responsabilidad extracontractual del Estado. Que en el caso en concreto se demostró que la conducta que configuró el eximente de responsabilidad fue: (i) que la demandante permitió que los contratos fueran ejecutados por un tercero; (ii) que en indagatoria del 18 de octubre de

2001, la señora María Yormen negó haber sido interventora de los respectivos contratos, pues no había sido informada, aun cuando se acreditó que ella certificó su iniciación y terminación, y autorizó el pago a los contratistas iniciales; (iii) que la actora desconoció las órdenes de prestación de servicios emitidas por la EPS para la ejecución de los contratos 127, 128, 129 y 130, de las que afirmó que apenas veía por primera vez, y (iv) que la demandante afirmó reconocer su letra y firma sobre las actas de iniciación, ejecución y terminación de los contratos suscritos, aun cuando dijo que no las recordaba pues no prestó atención a lo que firmó. Que, por lo anterior, los demandantes erraron al indicar que no se configuró la culpa exclusiva de la víctima, pues las pruebas demostraron que el daño antijurídico soportado por la demandante se ocasionó por su propio proceder. Adicionalmente, que la decisión no vulneró el derecho a la igualdad de los actores, por cuanto en el proceso de características similares alegado, se decidió un asunto diferente, en tanto que se aprobó un acuerdo conciliatorio parcial respecto a uno de los demandados y el proceso continuó respecto al otro. Que en todo caso, luego de haberse aprobado el acuerdo conciliatorio parcial, se profirió una decisión que revocó la sentencia previamente dictada (en todo salvo en el acuerdo), y que declaró el eximente de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima. Que tampoco se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues el trámite administrativo se ajustó a la

ley y respetó las garantías constitucionales de los actores, por lo que no se produjo ninguna causal específica de procedibilidad de tutela contra providencias judiciales, de manera que la acción presentada debía ser denegada, en tanto que desconocía la naturaleza subsidiaria del mecanismo constitucional.

5. Intervención de terceros con interés 5.1. La unidad de asistencia legal de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicitó que se declarara improcedente la acción, por cuanto no se configuró ninguna causal de de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Adicionalmente, solicitó que se desvinculara a la autoridad del trámite, por cuanto carecía de legitimación en la causa por pasiva. 5.2. La dirección de asuntos jurídicos de la Fiscalía General de la Nación solicitó que se declarara la improcedencia de la acción, al estimar que no se argumentó debidamente la configuración de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales alegadas por los demandantes.

CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la solicitud de amparo de la referencia cumple con el requisito de inmediatez, necesario para la procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales.

En caso de que la respuesta a ese interrogante sea positiva, la Sala deberá determinar si la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales de los actores al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, al proferir la sentencia del 23 de octubre de 2017, mediante la que denegó las pretensiones de la acción de

reparación directa presentada por los demandantes, con ocasión de la privación injusta de la libertad de la señora María Yormen Nelly Ruíz.

2. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 2.1. El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.

Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto. 2.2. Sin embargo, la Corte Constitucional3 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. 2.3. En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca

que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 4 2.4. La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar5, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez. Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 20166, así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los

derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”7 3 Corte Constitucional, sentencia T123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 4 Ibídem. 5 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño , sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 6 Corte Constitucional. M. P. Alejandro Linares Cantillo. 7 Ibídem. 2.5. Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la

tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación del 5 de agosto de 20148 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional9.

3. Caso concreto 3.1. De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario verificar si la presente acción de tutela cumple el requisito de inmediatez, pertinente para la procedencia de la acción de la referencia. 3.2. En el sub lite, la parte actora manifestó que la providencia cuestionada es la sentencia del 23 de octubre de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que denegó las pretensiones de la demanda de reparación directa interpuesta contra la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial por la privación injusta de la libertad de la señora María Yormen Nelly Ruíz. 3.3. Sin embargo, la Sala advierte que la solicitud de amparo formulada por los actores no cumple con el requisito de inmediatez, pues conforme a lo verificado en el expediente, la decisión acusada se notificó por edicto, desfijado el 31 de octubre de 201710, y la tutela fue radicada el 2 de mayo de 201811 ante el Consejo de Estado. Es decir, Los demandantes dejaron transcurrir 7 meses y 1 día, luego de notificada la providencia, para solicitar la protección de sus derechos

fundamentales presuntamente vulnerados. 3.4. Teniendo en cuenta que no se justificó la inactividad de la parte actora, se evidencia que la presentación de la acción no se ajusta al término de seis meses, previsto por la jurisprudencia de esta Corporación, y en ese sentido, se advierte que no se cumple con el requisito general de inmediatez. 3.5. Es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual. No obstante, como se observa del análisis anterior, en el presente caso no se presentaron circunstancias especiales.

Se insiste: cuando se cuestionan providencias judiciales, la oportunidad de la solicitud de amparo se determina a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues la notificación supone que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales.

Así, los demandantes debieron accionar a las autoridades demandadas de manera inmediata, o al menos dentro de un plazo razonable, una vez advirtieron la 8 Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

10 Folio 505 del cuaderno 3 del expediente en préstamo. 11 Folio 1. presunta vulneración a sus derechos con la notificación de la decisión cuestionada, y no esperar a que transcurriera el término mencionado para acudir al amparo constitucional. 3.6. En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de inmediatez y en esa medida, es improcedente. Queda resuelto el problema jurídico. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Declarar improcedente el amparo solicitado por los señores María Yormen Nelly Ruíz Álvarez, Consuelo Álvarez de Ruíz y Guillermo Alonso Ruíz, por las razones expuestas en esta providencia.

2. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

3. Notifíquese esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ