CE-11001-03-15-000-2018-01417-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ /

REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término razonable / TÉRMINO DE

INMEDIATEZ

[El] requisito de la inmediatez exige que la tutela se interponga tan pronto se produce el hecho, acto u omisión al que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales, o por lo menos dentro de un término prudencial y consecuencial a su ocurrencia (…) tal plazo prudencial ha sido calculado por la Corte Constitucional (acogido por el Consejo de Estado en 6 meses), y ha de analizarse en cada caso concreto para determinar si un exceso en el mismo se halla justificado como para omitir su consideración (…).[en este caso] entre el momento en que quedó ejecutoriada la sentencia (1° de noviembre de 2017) y la fecha en que se radicó la solicitud de amparo (4 de mayo de 2018), transcurrieron 6 meses y 3 días, por lo que la tutela no cumple con el requisito de inmediatez.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 de 1991, ARTÍCULO 6.

NOTA DE RELATORIA: Respecto de la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia del 31 de julio de 2012, exp No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, M.P.: María Elizabeth García González. Referente a los requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, ver: Corte Constitucional, sentencia T-949 del

16 de octubre de 2003, exp: T-755869, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. En cuanto a los casos en los que la tutela resulta improcedente, remitirse a: Corte Constitucional, Sentencia T-142 del 1 de marzo de 2012, exp:T-3242799 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D. C., dos (2) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01417-01(AC)

Actor: GLADYS INES AGUILERA MORENO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo del 27 de junio de 2018, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de inmediatez.

I. ANTECEDENTES

1. La petición de amparo Mediante escrito radicado el 4 de mayo de 2018 en la Secretaría General de esta Corporación, la señora Gladys Inés Aguilera Moreno, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Meta, con el objeto de que se protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

Estimó quebrantados sus derechos con ocasión de la providencia del 19 de

octubre de 2017, que revocó el fallo del 30 de mayo de 2014, mediante el cual el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Villavicencio accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, las denegó, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 5000133-31-004-2011-00257-001, promovido por la accionante en contra de la Rama Judicial – Consejo Seccional de la Judicatura del Meta. En concreto, solicitó a esta Corporación: “Se ampare (sic) los derechos invocados por la suscrita y en consecuencia se disponga dejar sin efectos el fallo de fecha 19 de octubre de 2017 proferido por la Sala de Decisión Escritural No. 2 del Tribunal Administrativo del Meta y en la que actuó como ponente la magistrada Nilce Bonilla Escobar, para en su defecto, el cuerpo colegiado proceda a emitir el fallo que esté conforme con la prueba allegada al proceso y con el precedente horizontal invocado dentro de las motivaciones de esta acción constitucional, proferido dentro de los procesos en los que aparecen como demandantes el señor CARLOS JULIO REINA ALFÉREZ y la señora NUBIA STELLA

BUITRAGO VARGAS”1.

2. Hechos La acción de tutela tuvo como fundamento los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, resultan relevantes para la decisión que se va a adoptar en el presente asunto: La accionante indicó que estuvo vinculada en provisionalidad en el Consejo Seccional de la Judicatura del Meta, en el cargo de escribiente, desde el 16 de

abril de 2001 hasta el 18 de febrero de 2011, fecha en la cual su nombramiento fue declarado insubsistente mediante resolución 003 de la misma fecha. Mencionó que en dicho acto administrativo se puso de presente que la decisión había sido adoptada en sesión extraordinaria de la Sala Plena de esa Corporación, celebrada el 17 de febrero de 2011, en la cual se concluyó que debía ser separada del cargo por razones del servicio, pero que solo le fue notificada la resolución antes mencionada y no el acta de la sala, por lo que no pudo controvertirla. 1 Folio 9 del expediente. Refirió que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la entidad, al considerar que no había justificación legal para declarar discrecionalmente la insubsistencia de su nombramiento. Señaló que el conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Villavicencio, despacho que accedió a las pretensiones de la demanda mediante sentencia del 30 de mayo de 2014. Explicó que en el fallo se declaró la nulidad del acto administrativo demandado y ordenó el reintegro de la accionante al cargo que desempeñaba, o a otro de similar categoría, así como el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir durante el tiempo que estuvo desvinculada. Agregó que la autoridad judicial concluyó que la resolución atacada no tenía una motivación clara y precisa de las razones por las cuales la entidad había decidido declarar la insubsistencia de su nombramiento. Destacó que la sentencia de primera instancia fue revocada por el Tribunal

Administrativo del Meta, a través de providencia del 19 de octubre de 2017, bajo el argumento de que la motivación del acto administrativo se encontraba en los informes, actas y dictámenes que hacían parte de la actuación administrativa, los cuales fueron citados en la resolución demandada y, en tal medida, se entendían incorporados a ésta como razonamientos fácticos y jurídicos de la decisión.

3. Sustento de la vulneración Según la parte actora, aunque una magistrada de la sala disciplinaria de esa corporación le había enviado unos oficios en los que se consignaban observaciones respecto de su desempeño en el cargo, tal circunstancia no podía tenerse como el agotamiento de un trámite reglado propio de una actuación administrativa que nunca existió.

Consideró que en la sentencia censurada no se advirtió que en su caso no existió un procedimiento previo al acto que ordenó su desvinculación. Recalcó que las citas jurisprudenciales efectuadas en la decisión del tribunal, dan cuenta de la necesidad de un trámite anterior para que se pueda justificar la “motivación por remisión”, circunstancia que no se dio en el presente asunto. Aseguró que la conclusión de la autoridad judicial no se aviene a las premisas que la misma sala de decisión utilizó para proferir el fallo. Resaltó que la providencia de segunda instancia desconoce su derecho fundamental al debido proceso, pues allí se le indicó que era su deber buscar la motivación del acto administrativo en los antecedentes del mismo, a pesar de que nunca tuvo conocimiento del acta de la sala plena en la que se adoptó la decisión

de separarla del cargo. Alegó que el tribunal concluyó erradamente que al ser funcionaria de la secretaría del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta, tenía conocimiento del funcionamiento de la entidad y de los procedimientos para la toma de decisiones en la Sala Plena, cuando lo cierto es que su cargo era el de escribiente de la secretaría de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esa corporación, por lo que sus funciones eran totalmente ajenas a esos trámites y no sabía a ciencia cierta la forma en que se adoptaba la decisión de desvincular a un funcionario. Manifestó que los magistrados que profirieron la resolución cuestionada, conocían la posición de la Corte Constitucional respecto de la obligación de motivación de los actos administrativos de retiro discrecional de servidores nombrados en provisionalidad, por lo que debieron haber consignado las razones de esa decisión en el acto administrativo. Advirtió que el fallo del tribunal carece de valoración probatoria, pues al asumir que sí existía motivación en el acto demandado, debió estudiar la totalidad de las pruebas del expediente, específicamente la declaración de Doris Amanda Bolívar Cuervo, quien fungió como secretaría de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de la entidad y era su jefe inmediata. Comentó que dicha funcionaria dio fe de su buen desempeño durante el tiempo que ejerció el cargo de escribiente. Aseveró que se incurrió en desconocimiento del precedente contenido en la sentencia del 3 de febrero de 2016, dentro del expediente 50001-33-31-002-201100245-01, con la cual el Tribunal Administrativo del Meta accedió a las

pretensiones de la demanda en el caso de un compañero suyo que también fue desvinculado en la misma fecha y bajo los mismos parámetros, sin que la autoridad judicial explicara por qué tomaba una decisión distinta. Sostuvo que también se desconoció la providencia del 24 de septiembre de 2013, proferida en el expediente 50001-23-31-000-2005-20532-01, en la cual se anuló la resolución 091 del 29 de agosto de 2005, que había declarado insubsistente el nombramiento de la señora Nubia Stella Buitrago Vargas en el cargo de asistente administrativo grado 8 del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta, porque la misma no tenía motivación, la cual era obligatoria en los términos del parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 909 de 2004. Destacó que ante la inactividad de su apoderado en el proceso ordinario, no pudo presentar recurso extraordinario de revisión, pero que sí presentó recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, el cual fue rechazado por improcedente por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante auto del 16 de enero de 2018. Alegó que en la actualidad se encuentra pensionada, pero que los ingresos que percibe no son suficientes para cubrir sus gastos o necesidades primarias.

4. Trámite de la acción de tutela A través de auto del 15 de mayo de 2018, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal

Administrativo del Meta. Adicionalmente, vinculó al Consejo Seccional de la Judicatura del Meta, a la

Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio (autoridad que asumió el conocimiento de los procesos que estaban a cargo del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Villavicencio), en calidad de terceros interesados en las resultas del proceso.2

5. Argumentos de defensa Enviadas las notificaciones de rigor3, se realizaron las siguientes intervenciones: 5.1.Dirección Ejecutiva de Administración Judicial La abogada de la División de Procesos de la Unidad de Asistencia Legal de la entidad solicitó que se declare la improcedencia de la acción.

Consideró que en el caso concreto no estaban acreditados los requisitos de procedencia adjetiva de tutela contra providencias judiciales, ni estaba demostrada la existencia de un perjuicio irremediable. Solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, puesto que la vulneración alegada en la tutela no es consecuencia de una acción y omisión atribuible a la entidad.4 5.2.Tribunal Administrativo del Meta La magistrada ponente de la sentencia cuestionada aseguró que no se vulneró derecho alguno de la accionante, por cuanto la decisión se ciñó al ordenamiento legal. Sostuvo que se remitía los argumentos contenidos en la providencia judicial.5

6. Sentencia de primera instancia 2 Folio 72 del expediente 3 Folios 73 a 81 del expediente 4 Folios 83 a 85 vuelto del expediente. 5 Folio 87 del expediente.

El Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante fallo del 27 de junio de 20186

declaró la improcedencia de la acción de tutela presentada por la señora Gladys Inés Aguilera Moreno, por no cumplir el requisito de inmediatez. Explicó que la sentencia del 19 de octubre de 2017 fue notificada por edicto desfijado el 1°de noviembre siguiente, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 4 de mayo de 2018, es decir, 6 meses y 3 días después, sin que existiera justificación alguna para que la tutela fuera presentada dentro de un término razonable.7

7. Impugnación Inconforme con la anterior decisión, la parte actora la impugnó a través de escrito del 9 julio de 20188, bajo las siguientes consideraciones: Aclaró que frente a la sentencia de segunda instancia presentó recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, el cual fue resuelto mediante auto del 16 de enero de 2018, en el sentido de rechazarlo por improcedente, por lo que la tutela sí cumplía con el requisito de inmediatez.

Mencionó que al declarar la improcedencia de la acción se está vulnerando su derecho al acceso a la administración de justicia, pues se aplicó con rigurosidad excesiva el término para interponer la tutela. Recalcó que, dependiendo de cada caso, ese plazo puede ser hasta de 2 años.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación interpuesta por la parte actora, contra la sentencia emitida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en primera instancia, en atención a lo consagrado por los Decretos 2591 de 1991,

1069 de 2015, y por el artículo 2º, literal b), del Acuerdo 55 de 2003 proferido por Sala Plena de esta Corporación.

2. Problema jurídico Corresponde en este caso determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de inmediatez.

En tales condiciones, se revisaran los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) 6 Notificada electrónicamente el 4 de julio de 2018, según consta a folios 93 a 99 vuelto del expediente. 7 Folios 89 a 92 del expediente. 8 Folios 100 a 102 del expediente. requisito de procedencia adjetiva relativo a la inmediatez; y finalmente, de encontrarse superados se estudiará (iii) el fondo del asunto.

3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20129, mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales10, conforme al cual: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203),

han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”11. La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Ahora, es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”. En efecto, es claro que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. 9 Consejo de Estado. Sala Plena. Expediente No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 10 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes

reseñado. 11 Ídem. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia12 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asuntoprocedencia adjetiva-. En tales condiciones, se verificará en primer término que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad, a saber: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez y iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. En caso contrario, en el evento en que el asunto supere dichos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Al respecto, resulta del caso reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez

natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia.

4. De la inmediatez La tutela fue estatuida por el constituyente con el objeto de proveer una protección inmediata de los derechos fundamentales conculcados, lo que supone su amparo rápido, urgente, actual y eficaz13.

Así, el requisito de la inmediatez exige que la tutela se interponga tan pronto se produce el hecho, acto u omisión al que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales, o por lo menos dentro de un término prudencial y consecuencial a su ocurrencia, pues el paso prolongado del tiempo, indica que se ha disipado la gravedad de la lesión y la urgencia de la protección deprecada, desvirtuándose así, la inminencia de la afectación14, tal plazo 12 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 13 El artículo 86 de la Carta prevé que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales (...)”. 14 Al respecto la Corte Constitucional en el fallo T-142 de 1 de marzo de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, reiteró la tesis según la cual “la tutela resulta improcedente cuando la prudencial ha sido calculado por la Corte Constitucional (acogido por el Consejo de Estado en 6 meses), y ha de analizarse en cada caso concreto para determinar

si un exceso en el mismo se halla justificado como para omitir su consideración y entrar al fondo del debate jurídico planteado. En el caso concreto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado consideró que la acción de tutela no cumple el requisito de inmediatez. Específicamente, consideró que la decisión censurada fue proferida el 19 de octubre de 2017 y notificada por edicto desfijado el 1° de noviembre siguiente, mientras que la solicitud de amparo fue presentada el 4 de mayo de 2018, es decir, 6 meses y 3 días después, por lo que había sido radicada fuera de un plazo razonable. Por su parte, la parte actora impugnó dicha decisión bajo el argumento de que frente a la sentencia censurada había interpuesto recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, el cual fue rechazado por improcedente mediante auto del 16 de enero de 2018, por lo que la tutela sí cumplía el requisito de inmediatez. Pues bien, para la Sala este requisito de procedibilidad no se encuentra acreditado, pero resulta necesario realizar las siguientes precisiones. En primer lugar, la Sección Cuarta del Consejo de Estado consideró que la sentencia del 19 de octubre de 2017 se notificó por edicto desfijado el 1° de noviembre de 2017, cuando lo cierto es que dicha fecha corresponde al día en que la providencia quedó ejecutoriada. A dicha conclusión es posible arribar luego de revisar el sistema de consulta de procesos de la Rama Judicial, en el cual se evidencia que el edicto se fijó el 24 de

octubre de 2017 a las 5:50 p.m., por lo que permaneció fijado entre el 25 y el 27 de octubre del mismo año. En ese orden de ideas, la sentencia quedó debidamente ejecutoriada al finalizar el tercer día hábil siguiente, esto es, el 1° de noviembre de 2017. Sobre el punto, la Sala precisa que el plazo razonable de 6 meses para interponer la tutela se debe contar desde la ejecutoria de la providencia cuestionada, y no desde su notificación, como lo hizo la Sección Cuarta en primera instancia. Sin embargo, en este específico caso la conclusión sigue siendo la misma, porque entre el momento en que quedó ejecutoriada la sentencia (1° de noviembre de 2017) y la fecha en que se radicó la solicitud de amparo (4 de mayo de 2018), transcurrieron 6 meses y 3 días, por lo que la tutela no cumple con el requisito de inmediatez. demanda se interpone después de transcurrido un lapso irrazonable y extenso, desde la fecha en que sucedieron los hechos o viene presentándose el hecho vulnerador que la parte accionante estima que afecta sus derechos fundamentales”. Por su parte, la accionante considera que el plazo para presentar la acción constitucional debe contarse a partir de la ejecutoria del auto del 16 de enero de 2018, con el cual se rechazó por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia promovido en contra de la sentencia de segunda instancia. Al respecto, la Sala precisa que la oportunidad para interponer la tutela se debe calcular a partir del fallo del 19 de octubre de 2017, debido a que la decisión

adoptada en dicha providencia es la causa de la inconformidad de la parte actora. Por lo tanto, no es posible analizar el cumplimiento del requisito de inmediatez desde el proveído del 16 de enero de 2018, puesto que se trata de un auto que rechazó un recurso que era improcedente, así que su interposición no era necesaria. Lo anterior, en la medida que el agotamiento de todos los mecanismos judiciales para acudir a la solicitud de amparo hace referencia a aquellos que sean procedentes, de acuerdo con la normativa procesal correspondiente. En tales condiciones, al no existir otros mecanismos ordinarios o extraordinarios para controvertir la sentencia de segunda instancia, la accionante podía haber presentado la acción de manera directa y dentro del plazo razonable de los 6 meses. Con base en lo anterior, como quiera que no se encuentra acreditado el cumplimiento del requisito de procedencia adjetivo relativo a la inmediatez, la decisión del Consejo de Estado, Sección Cuarta, habrá de ser confirmada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO. Confírmase la sentencia del 27 de junio de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. SEGUNDO. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO. Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual

revisión, dentro de los diez (10) días siguientes al de la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente Ausente con excusa

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Consejero

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero