CE-11001-03-15-000-2018-01550-01(AC)-2018

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / PROCESO DE REPARACIÓN

DIRECTA / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Inexistencia

[L]a Sala debe decidir si la sentencia (…) dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, incurrió en desconocimiento del precedente fijado por la Sección Tercera del Consejo de Estado en casos de falla en el servicio de protección a personas en riesgo. (…) [No se desconoció el precedente judicial, pues] la sentencia cuestionada (…) citó la sentencia del 5 de diciembre de 2016 de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que establece las siguientes sub reglas: (i) que la administración será responsable por falla en el servicio de protección cuando en la ocurrencia del daño exista autoría o complicidad de servidores públicos o cuando se omita la prestación de las medidas de seguridad necesarias, porque fueron solicitadas por la víctima o porque el Estado tenía conocimiento del estado de amenaza o riesgo concreto que padecía la víctima, (ii) que el eximente de responsabilidad por el hecho de un tercero se configura cuando la actuación de ese tercero ha sido imprevisible e irresistible para la administración y (iii) que la responsabilidad no se deriva de la posibilidad vaga o abstracta de que el hecho dañoso pueda ocurrir, sino que debe existir la posibilidad concreta y real de la ocurrencia. // Además, lo dicho en la sentencia citada por el tribunal no es diferente de lo expuesto en la sentencia aludida por el a quo, toda vez que, en general, coinciden en señalar que la responsabilidad por omisión al deber de protección se configura cuando la administración conoce de manera concreta la amenaza y no adopta las medidas especiales de protección y prevención,

encontrándose en la posibilidad de hacerlo.

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO FÁCTICO - No configuración

[El segundo problema jurídico, consiste en determinar si la sentencia cuestionada incurrió] en defecto fáctico por indebida valoración probatoria. (…) [N]o existe defecto fáctico, puesto que el tribunal hizo referencia global a la totalidad de las pruebas obrantes en el proceso y concluyó que no se demostró la previsibilidad del asesinato del señor [A.H.M.A] (…) [L]a parte actora sustentó la responsabilidad estatal en el desconocimiento del deber general de protección ante la situación de alteración del orden público derivada de la presencia de paramilitares, pero de ninguna manera alegó que la administración tuviera conocimiento de riesgos concretos frente a la vida del señor Mejía Amaya

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01550-01(AC)

Actor: MARLENY DEL SOCORRO AMAYA DE MEJÍA Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el Ministerio de Defensa Nacional contra la sentencia del 21 de junio de 2018, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que resolvió: PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y

acceso a la administración de justicia de las ciudadanas Marleny del Socorro Amaya de Mejía, Gloria Amparo, Beatriz Elena y Margarita María Mejía Amaya.

SEGUNDO: REVOCAR Y DEJAR SIN EFECTO la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, de 21 de febrero de 2018, proferida en segunda instancia dentro del proceso de reparación directa con radicado 2013-0030801.

TERCERO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Antioquia proferir, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, una nueva decisión donde acoja los fundamentos jurídicos aquí expuestos, en particular, los referentes a los principios de la Ley 1448 de 20111.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones Por conducto de apoderado judicial, las señoras Marleny del Socorro Amaya de Mejía, Gloria Amparo Mejía Amaya, Beatriz Elena Mejía Amaya y Margarita María Mejía Amaya pidieron la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimaron vulnerados por la sentencia del 21 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que denegó las pretensiones de la demanda de reparación directa que promovieron contra el Ministerio de Defensa. En consecuencia, formularon las

siguientes pretensiones: PRETENSIONES PRINCIPALES 1.- Decretar que EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, ha violado los derechos constitucionales fundamentales enunciados en el concepto de violación (sic) y en consecuencia. 2.- Revocar la sentencia de segunda instancia y confirmar la sentencia de

primera instancia. Pretensiones subsidiarias 1.- Ordenar al EL (sic) TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, surtir lo pedido por la parte demandante y que revoque la providencia que dejó sin efectos la sentencia del El (sic) Juzgado Once (11) Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mismo que había concedido pretensiones. 1 Folio 41. 2.- Que el Honorable Consejo de Estado defina que para este caso no se puede indicar que hay un hecho exclusivo de un tercero por los argumentos que expondremos y por la tolerancia y apoyo del Estado a las AUC2.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: 2.1. Las señoras Marleny del Socorro Amaya de Mejía, Gloria Amparo Mejía Amaya, Beatriz Elena Mejía Amaya y Margarita María Mejía Amaya interpusieron demanda de reparación directa contra el Ministerio de Defensa Nacional, pues, a su juicio, es administrativamente responsable por la muerte del señor Álvaro Hernán Mejía Ayala, ocurrida el 16 de octubre de 1992 en el municipio de San Rafael (Antioquia), por la acción armada de las denominadas Autodefensas Unidas de Colombia. 2.2. Mediante sentencia del 7 de septiembre de 2016, el Juzgado Once Administrativo de Medellín declaró que el Ministerio de Defensa Nacional fue administrativamente responsable por la muerte del señor Álvaro Hernán Mejía Ayala y lo condenó a pagar a las demandantes indemnizaciones por perjuicios morales y materiales. Consideró que hubo falla en el servicio, puesto que la fuerza

pública no impidió la acción armada de las Autodefensas Unidas de Colombia. 2.3. El Ministerio de Defensa apeló dicha decisión y el Tribunal Administrativo de Antioquia, por sentencia del 21 de febrero de 2018, la revocó y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda de reparación directa. A su juicio, no se evidenció la falla en el servicio, pues en el proceso de reparación directa no se demostró que el señor Álvaro Hernán Mejía Ayala solicitara protección. 2.3.1. Uno de los magistrados de la Sala de Decisión salvó el voto, pues, en su criterio, las fuerzas armadas estatales tenían posición de garante frente al señor Álvaro Hernán Mejía Ayala y no evitaron que las Autodefensas Unidas de Colombia operaran libremente en el municipio de San Rafael, Antioquia.

3. Argumentos de la tutela 3.1. La parte actora alegó que la sentencia del 21 de febrero de 2018 desconoció el precedente fijado por la Sección Tercera del Consejo de Estado en casos en los que el Estado ha omitido el deber de prestar seguridad a los ciudadanos3. 3.2. Adujo que también hubo defecto fáctico, por indebida valoración probatoria, puesto que se desconoció que era notorio que las fuerzas armadas estatales permitieron el accionar de las Autodefensas Unidas de Colombia en el municipio de San Rafael, Antioquia. 3.2.1. Manifestó que el Ministerio de Defensa permitió que las Autodefensas Unidas de Colombia operaran en el municipio de San Rafael y que esa omisión fue la causa efectiva de la muerte del señor Álvaro Hernán Mejía Ayala. Que,

además, no podía exigirse que la víctima denunciara la situación de riesgo a la que estaba sometida, puesto que había un ambiente de miedo generalizado que impedía acudir a las autoridades. 2 Folio 2 (vuelto) del cuaderno principal. 3 La parte actora citó múltiples pronunciamientos en los que la Sección Tercera de esta Corporación ha resaltado la obligación de proteger la vida y los bienes de los ciudadanos.

4. Intervenciones 4.1. El Tribunal Administrativo de Antioquia y el Ministerio de Defensa Nacional no rindieron informe, pese a que fueron notificados de la admisión de la demanda de tutela4.

5. Sentencia impugnada 5.1. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 21 de junio de 2018, amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, dejó sin efecto la sentencia del 21 de febrero de 2018 y ordenó al Tribunal Administrativo de Antioquia que profiriera una nueva sentencia. 5.2. Advirtió que el tribunal demandado desconoció el precedente fijado por la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia del 14 de septiembre de 20175, que señala que para demostrar la falla en el servicio no es necesario que la víctima solicite directamente la protección, pues es suficiente con evidenciar que la administración conocía de la existencia de amenazas o del peligro que enfrentaba la víctima. 5.3. Adujo que la sentencia cuestionada es contradictoria, pues condiciona la declaratoria de responsabilidad del Estado a que se demuestre la complicidad de

las fuerzas armadas estatales, cuando lo cierto es que basta con evidenciar que la administración conocía la situación de riesgo a la que estaba sometida la víctima. 5.4. Consideró que la providencia cuestionada también desconoció lo previsto en el artículo 27 de la Ley 1448 de 2011, que obliga a que en los casos de «reparación administrativa» se interpreten las normas de la forma más favorable frente a la dignidad y la libertad de las víctimas. 5.5. Sostuvo que también se configuró el defecto fáctico, puesto que el tribunal demandado no valoró los testimonios rendidos en el proceso de reparación directa, que supuestamente evidenciarían el riesgo al que estaba sometida la víctima y la situación de connivencia entre las Autodefensas Unidas de Colombia y las fuerzas armadas del Estado colombiano.

6. Impugnación 6.1. El Ministerio de Defensa Nacional impugnó la sentencia del 21 de junio de 2018. 6.2. Dijo que no hubo desconocimiento del precedente, pues si bien el Estado ostenta una posición de garante frente a la vida, honra, bienes y demás derechos de los ciudadanos, lo cierto es que se debe analizar tanto si la administración tenía conocimiento de la situación de vulnerabilidad de la víctima, como si contaba con los medios para conjurar una situación tal. En el caso concreto no hubo denuncias o informaciones que le permitieran al Estado conocer la existencia de algún riesgo frente a la vida del señor Álvaro Hernán Mejía Ayala, tanto así que los testimonios rendidos en el proceso evidencian que no hubo denuncias. 6.2.1. Alegó que, en sentencia del 6 de marzo de 2008, la Sección Tercera del

Consejo de Estado señaló que para demostrar la falla en el servicio de protección 4 Folios 24 a 28 del cuaderno principal. 5 Expediente 2002-00334-01. debe darse cuenta del requerimiento previo a la administración y debe tenerse en cuenta la capacidad del Estado para materializar la prestación de ese servicio. 6.2.2. Explicó que, de hecho, la sentencia cuestionada tuvo en cuenta el precedente fijado en la providencia del 18 de marzo de 2010, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, que señala que para demostrar la falla en el servicio de protección debe demostrarse que la administración conocía el riesgo y que omitió tomar medidas para conjurarlo encontrándose en la capacidad de hacerlo. Que esa sentencia también indica que el hecho de un tercero se configura cuanto el hecho dañoso es completamente ajeno a la administración y tuvo el carácter de imprevisible e irresistible. 6.3. Manifestó que no hubo defecto fáctico, puesto que el tribunal demandado tuvo en cuenta la totalidad de las pruebas obrantes en el proceso de reparación directa, con base en las cuales concluyó razonadamente que no daban cuenta de la omisión en el servicio de protección. Agregó que el hecho de vivir en una zona de orden público no es suficiente para inferir la responsabilidad del Estado, pues, en todo caso, debe evidenciarse que para la administración era previsible y resistible la configuración del daño. 6.4. Uno de los magistrados de la Sala de Decisión de primera instancia salvó el voto, pues, a su juicio, no se demostró el desconocimiento del precedente, pues

las sentencias citadas no cumplen los requisitos del artículo 270 del CPACA. Que, de hecho, existen casos que sirven para amparar o denegar las pretensiones. 6.4.1. Explicó que el tribunal demandado se pronunció implícitamente sobre los testimonios rendidos en el proceso de reparación directa y concluyó que no evidenciaban la existencia de una situación de riesgo especial frente a la seguridad del señor Álvaro Hernán Mejía Ayala. Que la ausencia de pronunciamiento específico sobre los testimonios no da cuenta de la existencia de defecto fáctico.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 20126, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Posteriormente, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20147, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C590 de 2005, a saber: (i) que el asunto tenga relevancia constitucional, (ii) que se agotaran los medios ordinarios de defensa, (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, (iv) que la irregularidad procesal alegada tenga efecto decisivo, (v)

que la parte actora identifique de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, y (vi) que no se cuestione una sentencia de tutela. 6 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. 7 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales de procedibilidad, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una

anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»8.

2. Caso concreto 2.1. En los términos de la impugnación, la Sala debe decidir si la sentencia del 21 de junio de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, incurrió en desconocimiento del precedente fijado por la Sección Tercera del Consejo de Estado en casos de falla en el servicio de protección a personas en riesgo o en defecto fáctico por indebida valoración probatoria.

3. Respuesta al problema jurídico planteado 3.1. La Sala no advierte que se configure el desconocimiento del precedente judicial, pues, en la sentencia cuestionada, el Tribunal Administrativo de Antioquia citó la sentencia del 5 de diciembre de 2016 de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que establece las siguientes sub reglas: (i) que la administración será responsable por falla en el servicio de protección cuando en la ocurrencia del daño exista autoría o complicidad de servidores públicos o cuando se omita la prestación de las medidas de seguridad necesarias, porque fueron solicitadas por la víctima o porque el Estado tenía conocimiento del estado de amenaza o riesgo concreto que padecía la víctima, (ii) que el eximente de responsabilidad por el hecho de un tercero se configura cuando la actuación de ese tercero ha sido imprevisible e irresistible para la administración y (iii) que la responsabilidad no se deriva de la posibilidad vaga o abstracta de que el hecho dañoso pueda ocurrir, sino que debe existir la posibilidad concreta y real de la ocurrencia.

3.1.1. Además, lo dicho en la sentencia citada por el tribunal no es diferente de lo expuesto en la sentencia aludida por el a quo9, toda vez que, en general, coinciden en señalar que la responsabilidad por omisión al deber de protección se configura cuando la administración conoce de manera concreta la amenaza y no adopta las medidas especiales de protección y prevención, encontrándose en la posibilidad de hacerlo. 8 SU-573 de 2017. 9 Sentencia del 14 de septiembre de 2017 (expediente 2002-00334-01), proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado. 3.1.2. Lo anterior es suficiente para desestimar el desconocimiento del precedente judicial. 3.2. Para decidir sobre la existencia del defecto fáctico, la Sala precisa que, en la sentencia del 21 de febrero de 2018, el tribunal demandado advirtió lo siguiente: (i) Que, el 16 de octubre de 1992, el señor Álvaro Hernán Mejía Amaya fue asesinado por el grupo paramilitar denominado Autodefensas Unidas de Colombia. (ii) Que no se evidenció la participación de agentes del Estado en dicho asesinato. (iii) Que si bien la muerte del señor Mejía Amaya se produjo en zona de presencia paralimitar, lo cierto es que la amenaza o riesgo no era previsible, puesto que no hay prueba de solicitudes de medidas de protección o del conocimiento de amenazas concretas contra la víctima. Es decir, la administración no tenía el conocimiento de amenazas concretas que obligaran a adoptar medidas especiales de protección en

el caso del señor Mejía Amaya. (iv) Que, por consiguiente, se configuró de manera plena el eximente de responsabilidad del hecho de un tercero. 3.2.1. A juicio de la Sala, no existe defecto fáctico, puesto que el tribunal hizo referencia global a la totalidad de las pruebas obrantes en el proceso y concluyó que no se demostró la previsibilidad del asesinato del señor Álvaro Hernán Mejía Amaya. Lo procedente para demostrar la existencia de defecto fáctico era identificar las pruebas que daban cuenta de las amenazas concretas contra el señor Mejía Amaya y no de la situación de alteración del orden público general derivada de la presencia de grupos armados ilegales. Se reitera, la responsabilidad por incumplimiento del deber de protección se demuestra cuando el daño era previsible para la administración, esto es, cuando tenía información concreta del riesgo y no adoptó las medidas especiales de protección. 3.2.2. El a quo aludió a la falta de valoración de los testimonios rendidos en el proceso de reparación directa, pero lo cierto es que la parte actora no alegó que esos testimonios dieran cuenta de amenazas concretas contra el señor Mejía Amaya. En efecto, al sustentar el defecto fáctico, la parte demandante sostuvo que: «EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA al emitir la decisión que resuelve el RECURSO DE APELACIÓN incurrió en una clara vía de hecho al fallar un asunto teniendo como argumento que no hay constancia que la víctima hubiese pedido protección, pues era imposible denunciar, el que lo hacía era la próxima

víctima, entonces el obligado a poner en conocimiento de los hechos de violencia era el mismo Estado, quién a través de las inspecciones de policía y el ministerio público realizaba el levantamiento de los cuerpos que dejaba la violencia en este municipio y era el Ministerio Público en cabeza del Personero el que tenía la obligación de denunciar estos crímenes y estas amenazas y tampoco lo realizó seguramente por miedo, pero entonces se convierte en otra falla en la prestación del servicio del estado […] Y es que las autoridades sabían de la existencia de estos grupos en el municipio y esto explica porque podían actuar libremente, sin que fuesen combatidos por la fuerza pública»10. 10 Folio 8 (vuelto) del cuaderno principal. 3.2.3. De hecho, en criterio de la Sala, la parte actora sustentó la responsabilidad estatal en el desconocimiento del deber general de protección ante la situación de alteración del orden público derivada de la presencia de paramilitares, pero de ninguna manera alegó que la administración tuviera conocimiento de riesgos concretos frente a la vida del señor Mejía Amaya. 3.2.4. Queda, por tanto, desestimado el defecto fáctico alegado por la parte actora. 3.3. Queda resuelto el problema jurídico: la sentencia del 21 de junio de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, no incurrió en desconocimiento del precedente fijado por la Sección Tercera del Consejo de Estado en casos de falla en el servicio de protección a personas en riesgo ni en defecto fáctico por indebida valoración probatoria. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Revocar la sentencia impugnada. En su lugar, denegar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por las señoras Marleny del Socorro Amaya de Mejía, Gloria Amparo Mejía Amaya, Beatriz Elena Mejía Amaya y Margarita María Mejía Amaya, por las razones expuestas en esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ