CE-11001-03-15-000-2018-01581-00(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDADOmisión en el agotamiento de los medios de ordinarios de defensa / ADICIÓN DE LA SENTENCIA Para la Sala, como el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dejó de resolver un asunto trascendental para el proceso, por tratarse de un extremo de la litis, lo propio era que la [actora] pidiera, en el término de ejecutoria, la adición de la sentencia, en los términos del artículo 287 del Código General del Proceso. (…) Siendo así, como no planteó ese argumento en el proceso ordinario, que era el escenario propicio para controvertir la sanción impuesta, la parte actora no puede utilizar este escenario para subsanar esa omisión, pues la tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes exponer los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente en los procesos ordinarios.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 287

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., cinco (5) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01581-00(AC)

Actor: YAQUELINE CASTRO TORRES

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Yaqueline Castro Torres contra la sentencia del 10 de noviembre de 2017, dictada en única instancia, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que denegó las pretensiones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra el Banco Agrario de Colombia.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, la señora Yaqueline Castro Torres, mediante apoderado judicial, solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, que estimó vulnerados por la autoridad judicial demandada. Concretamente, pidió1: 1 Folio 22 del expediente de tutela.

PRIMERA: TUTELAR los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, A LA IGUALDAD, y a los demás que el Honorable Consejo de Estado considere que han sido violados, por CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN “A”, conforme a los hechos de la presente tutela.

SEGUNDA: Dejar sin efecto la sentencia emitida por el Honorable CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN “A”, calendada el diez (10) de noviembre de dos mil diecisiete (2017), mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda y que fuera expedida dentro de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, radicada bajo en dentro (sic) del radicado No.

110010325000201100416-00 No. Interno: 1544-2011, demandante:

YAQUELINE CASTRO TORRES, demandado: BANCO AGRARIO DE

COLOMBIA.

TERCERA: Ordenar al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO, dictar un nuevo fallo tomando en cuenta las consideraciones contenidas en la parte motiva de la sentencia de fallo de tutela que se profiera, así como la decisión contenida en la Sentencia C336/14 y demás Jurisprudencia citada.

CUARTA: De no proceder la pretensión anterior en la forma solicitada, ruego al Juez Constitucional, se tomen las medidas que en derecho correspondan, a efectos de garantizar los derechos conculcados, como a bien lo considere el despacho.

QUINTA: Las demás órdenes que el Juez de Tutela disponga cumplir.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: 2.1. La señora Yaqueline Castro Torres laboró en el Banco Agrario de Colombia desde el 1º de abril de 2008 hasta el 10 de marzo de 2009, en calidad de coordinadora departamental de vivienda en Boyacá. 2.2. El 2 de marzo de 2009, la señora Castro Torres informó a la Oficina de Control Disciplinario del Banco Agrario una serie de anomalías que se presentaron con la trabajadora social2 Betty Piña, que, al parecer, a nombre de la coordinadora departamental de vivienda en Boyacá, exigía dinero a personas que prestaban los servicios en el proyecto de vivienda adelantado por la entidad bancaria.

Como consecuencia de lo anterior, el 2 de marzo de 2009, la oficina de control

disciplinario abrió indagación preliminar contra la trabajadora social Betty Piña, con el fin de determinar si la conducta era constitutiva de una falta disciplinaria. 2.3. El 9 de marzo de 2009, el ente de control inició investigación disciplinaria contra la señora Yaqueline Castro Torres, toda vez que María Patricia Sanabria Gil —persona a la que le exigieron dineros—, en declaración rendida en la indagación preliminar, responsabilizó a la señora Castro Torres de ser la persona que solicitaba dinero para garantizar contratos. 2 Quien se encontraba laborando en misión con el Banco Agrario. 2.4. La investigación disciplinaria finalizó con fallos sancionatorios de primera y segunda instancia, del 3 de septiembre y del 13 de noviembre de 2009, respectivamente, que sancionaron con destitución e inhabilidad general por diez años a la señora Yaqueline Castro Torres. 2.5. Las providencias adoptadas en primera y segunda instancia fueron demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. La demanda le correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Tunja, que, mediante auto del 11 de mayo de 2011, declaró que carecía de competencia funcional para conocer el asunto y, en consecuencia, remitió el expediente al Consejo de Estado para su conocimiento. 2.6. El proceso correspondió, por reparto, a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que, mediante providencia del 19 de octubre de 2017, denegó las pretensiones de la demanda. En concreto, las razones de la

decisión fueron:  Que el hecho de que la señora Castro Torres hubiera actuado en calidad de quejosa, testigo e investigada en el mismo proceso disciplinario no vulneraba los derechos fundamentales, toda vez que la ley disciplinaria no excluye esa situación, que puede presentarse cuando las pruebas demuestren la responsabilidad del quejoso en el hecho investigado, como aconteció en el caso concreto.  Que la autoridad disciplinaria sí tenía la potestad de suspender a la parte actora provisionalmente del cargo, ya que, a partir de la apertura de la investigación disciplinaria, el funcionario puede dictar esa medida, siempre y cuando existan elementos de juicio para adoptarla.  Que si bien Yaqueline Castro Torres reprochaba que no pudo rendir versión libre acompañada de un abogado, lo cierto era que la versión libre ni siquiera se llevó a cabo, pues la investigada no asistió en la fecha y hora citada, a pesar de que fue debidamente notificada.  Que contra el argumento de que las pruebas practicadas en la indagación preliminar no podían ser valoradas —pues en ese momento no tenía la condición de investigada y, por ende, no pudo controvertirlas—, lo cierto era que la señora Yaqueline Castro Torres siempre contó con la posibilidad de ejercer el derecho de contradicción frente a las pruebas recaudadas, de conformidad con el artículo 138 del Código Disciplinario Único3, pues la apertura de la indagación preliminar y de la investigación disciplinaria le fueron notificadas.

3. Argumentos de la tutela 3.1. La señora Yaqueline Castro Torres sostuvo que la sentencia del 19 de octubre

de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, incurrió en defecto fáctico, al valorar indebidamente las declaraciones rendidas por las señoras María Patricia Sanabria Gil y Claudia Cristina Castro Martínez, que manifestaron que la «doctora YAQUELINE CASTRO TORRES NUNCA LES PIDIÓ DINERO O RECIBIÓ POR PARTE DE ELLAS DÁDIVAS PARA SU BENEFICIO O PARA GARANTIZAR NUEVAS CONTRATACIONES EN EL 3 Artículo 138. Oportunidad para controvertir la prueba. Los sujetos procesales podrán controvertir las pruebas a partir del momento en que tengan acceso a la actuación disciplinaria. BANCO AGRARIO»4, afirmaciones que, a juicio de la parte actora, permitían desvirtuar los cargos endilgados en el proceso disciplinario. Agregó que se debió desestimar el testimonio de la señora Betty Piña, pues se encontraba involucrada en el proceso disciplinario y, además, «aceptó la falta de pedir y recibir dinero a la señora María Patricia Sanabria Gil»5. Finalmente, explicó que la sanción de destitución e inhabilidad por diez años impuesta en el fallo disciplinario fue desproporcionada, máxime si se tiene en cuenta que no se probaron «los elementos objetivos del tipo penal de concusión y no tuvieron el mínimo cuidado en hacer un análisis de la proporcionalidad de la sanción»6.

4. Trámite procesal 4.1. El Despacho sustanciador, en providencia del 28 de mayo de 20187, admitió la demanda de tutela y, entre otras cosas, ordenó notificar, en calidad de

demandados, a los magistrados del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. En calidad de tercero con interés, se ordenó la notificación al presidente del Banco Agrario de Colombia. 4.2. En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría General de la Corporación notificó personalmente a los magistrados del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A8, y por correo electrónico, al presidente del Banco Agrario de Colombia9. El expediente ingresó para fallo el 12 de junio de 201810.

5. Intervenciones 5.1. El magistrado del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, ponente de la decisión acusada, solicitó se denegaran las pretensiones de la demanda, toda vez que la providencia cuestionada fue razonada y se fundamentó en el análisis de las pruebas allegadas al proceso ordinario que fueron valoradas conforme con las reglas de la sana crítica. Sostuvo que la demandante pretende valerse de la acción de tutela para volver a debatir el asunto en una instancia adicional. 5.2. La representante legal para efectos judiciales del Banco Agrario de Colombia11 propuso la excepción de falta de legitimación por pasiva, pues la acción u omisión de la que se deriva la supuesta vulneración no proviene de esa entidad, sino de una autoridad judicial. Que, por lo tanto, no es esa entidad 4 Folio 10 del expediente de tutela. 5 Folio 9 del expediente de tutela. 6 Folio 21 del expediente de tutela. 7 Folio 34 y vuelto. 8 Folio 39 del expediente de tutela. 9 Folios 36 y 38 (vuelto).

10 Folio 53. 11 Folios 46-52 del expediente de tutela. financiera la encargada de atender las pretensiones de la demandante.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 201212, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201413, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se cuestione una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que se ha aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»14.

2. Caso concreto 2.1. En el sub lite, la señora Yaqueline Castro Torres adujo que la sentencia del 19 de octubre de 2017, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, incurrió en defecto fáctico: i) porque valoró indebidamente los testimonios de María Patricia Sanabria Gil y Claudia Cristina Castro Martínez, declaraciones que, a su juicio, eran determinantes para desvirtuar los cargos endilgados por el operador disciplinario, y ii) porque no debió valorarse el testimonio de la señora Betty Piña. Además, alegó que la sentencia acusada no analizó la proporcionalidad de la sanción impuesta a la actora. 12 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. 13 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01.

14 SU-573 de 2017. 2.2. La Sala anticipa que no analizará de fondo los argumentos expuestos por la parte actora, toda vez que no se cumple el requisito de subsidiariedad. Veamos. 2.2.1. De la lectura de la sentencia del 19 de octubre de 201715, la Sala advierte que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó y resolvió los siguientes cargos: i) vulneración al debido proceso, por haberse tramitado la investigación disciplinaria bajo una misma cuerda procesal en la que confluyeron las condiciones de quejosa, testigo e investigada; ii) imposibilidad del operador disciplinario para suspender provisionalmente sin que esté ejecutoriado el auto de investigación disciplinaria; iii) falta de práctica de la versión libre sin el acompañamiento de un abogado, y iv) exclusión de las pruebas practicadas antes del auto de la investigación disciplinaria. Sin embargo, como se ve, la autoridad judicial demandada no enjuició la valoración probatoria que realizó el operador disciplinario. Es decir, no estudió si las declaraciones rendidas en el proceso disciplinario fueron valoradas debidamente o no. Eso quiere decir, entonces, que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado no se pronunció acerca de si las declaraciones de María Patricia Sanabria Gil y Claudia Cristina Castro Martínez desvirtuaban los cargos endilgados en el proceso disciplinario y tampoco sobre la exclusión de la declaración de la testigo Betty Piña. Ahora, la Sala advierte que, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de única instancia, la señora Castro Torres cuestionó la valoración de las

pruebas que hizo el operador disciplinario. En efecto, el escrito de demanda invocó el artículo 141 de la Ley 734 de 200216 y destacó las declaraciones de María Patricia Sanabria Gil17 y Claudia Cristina Castro Martínez18, para tratar de demostrar que no estaba configurada la falta disciplinaria. Además, pidió que no se tuviera en cuenta la declaración de la señora Betty Piña19. Es decir, uno de los cargos del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho era justamente la indebida valoración probatoria que hizo el operador disciplinario. Por lo tanto, la autoridad judicial demandada debió resolverlo. Para la Sala, como el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dejó de resolver un asunto trascendental para el proceso, por tratarse de un extremo de la litis, lo propio era que la señora Yaqueline Castro Torres pidiera, en el término de ejecutoria, la adición de la sentencia, en los términos del artículo 287 del Código General del Proceso20. 15 Folios 763-777 del expediente principal del proceso ordinario. 16 Artículo 141. Apreciación integral de las pruebas. Las pruebas deberán apreciarse conjuntamente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica. En toda decisión motivada deberá exponerse razonadamente el mérito de las pruebas en que ésta se fundamenta. 17 Folios 23 y 24 del expediente principal del proceso ordinario. 18 Folio 25 del expediente principal del proceso ordinario. 19 Fls. 25 y 26 del expediente principal del proceso ordinario. 20 ARTÍCULO 287. ADICIÓN. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos

de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad. La adición era el mecanismo procesal apropiado y eficaz para lograr que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado analizara si las declaraciones de María Patricia Sanabria Gil y Claudia Cristina Castro Martínez desvirtuaban o no los cargos endilgados por el operador disciplinario. La adición a la sentencia es el mecanismo que prevén los estatutos procesales para que las partes le pidan al juez que se pronuncie frente a alguna de las cuestiones que se proponen en la demanda, en la contestación o en el recurso de apelación o frente a los puntos que, por expreso mandato legal, deben definirse en la sentencia. Ahora, la Sala no advierte que existan circunstancias especiales que hubiesen impedido a la demandante solicitar la adición de la sentencia. Todo lo contrario, no cabe duda que, desde que se notificó de la sentencia, la señora Castro Torres pudo advertir que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, nada dijo sobre la presunta indebida valoración de la prueba testimonial en el proceso disciplinario. En cambio, la demandante optó por interponer la tutela como si esta acción reemplazara los mecanismos previstos por el legislador para la defensa de los derechos. La tutela, como se sabe, no procede cuando el interesado deja de ejercer los mecanismos que el ordenamiento jurídico ha previsto para proteger

eficazmente los derechos fundamentales en los procesos ordinarios21. 2.2.2. Por otra parte, el argumento relacionado con la falta de análisis de la proporcionalidad de la sanción impuesta no fue propuesto en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho22 y, por ende, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado no emitió pronunciamiento al respecto. Siendo así, como no planteó ese argumento en el proceso ordinario, que era el escenario propicio para controvertir la sanción impuesta, la parte actora no puede utilizar este escenario para subsanar esa omisión, pues la tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes exponer los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente en los procesos ordinarios. En consecuencia, se declarará improcedente la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 21 Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la sentencia T 520 de 1992, explicó que la persona que “no ha hecho uso oportuno y adecuado de los medios procesales que la ley le ofrece para obtener el reconocimiento de sus derechos o prerrogativas se abandona voluntariamente a las consecuencias de los fallos que le son adversos. De su conducta omisiva no es responsable el Estado ni puede admitirse que la firmeza de los proveídos sobre los cuales el interesado no ejerció recurso constituya transgresión u ofensa a unos derechos que, pudiendo, no hizo valer en ocasión

propicia. Es inútil, por tanto, apelar a la tutela, cual si se tratara de una instancia nueva y extraordinaria, con el propósito de resarcir los daños causados por el propio descuido procesal”. 22 Visible a folios 3-32 del expediente principal del proceso ordinario.

1. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Yaqueline Castro Torres, por las razones expuestas en esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a las partes, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. En caso no ser impugnada esta decisión, devolver el expediente del proceso ordinario, remitido en calidad de préstamo, al despacho de origen y enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo y devolver el expediente remitido en calidad de préstamo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ