CE-11001-03-15-000-2018-01601-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN

DEL DERECHO A LA IGUALDAD / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL

DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD

SOCIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN ¿[I]ncurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y a la protección de la tercera edad, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revoca el fallo que reconoció la reliquidación de la pensión de jubilación de una persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó ésta durante el último año de servicio? (…) las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en sede de tutela, y aún aquellas de unificación, no son precedente de obligatorio cumplimiento para los tribunales y Jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en tanto existen sentencias de unificación dictadas como Tribunal supremo de la Jurisdicción y con fundamento en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, que fijan el criterio unificado de la Corporación respecto de la determinación de índice base de liquidación de las pensiones sometidas al régimen de transición, y que en concreto señalan que en virtud del principio de inescendibilidad, para el efecto debe tenerse en cuenta la regulación contenida en la ley anterior y no lo

previsto en el artículo 21 de la ley 100 de 1993. (…) Además se ha reiterado por parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado y por esta Sala en pronunciamientos de tutela, que la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, únicamente aplica para personas que se encuentran en el régimen pensional de congresistas y de altas dignidades del Estado (…) En atención a que la sentencia cuestionada no se fundamentó en el precedente jurisprudencial establecido por la Sección Segunda de esta Corporación en materia de determinación del IBL para la liquidación de las pensiones de las personas cobijadas por el régimen de transición, el cual se ha mantenido sin modificación alguna, aún después de la expedición de las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, SU-210 de 2017, así como el Auto No. 229 de 10 de mayo de 2017 de la Corte Constitucional es de concluir que incurrió en el defecto desconocimiento del precedente alegado por el actor.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01601-01(AC)

Actor: ÁNGEL CUSTODIO CÁCERES JOYA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C Se decide la impugnación interpuesta por el señor Ángel Custodio Cáceres Joya

en contra de la sentencia del 14 de junio de 2018, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual negó el amparo de los derechos fundamentales invocados.

I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Ángel Custodio Cáceres Joya, actuando a nombre propio, solicitó en ejercicio de la acción de tutela, que se amparen sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y a la protección de las personas de la tercera edad, al considerar que le fueron vulnerados con ocasión de la providencia del 7 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, en segunda instancia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado No. 11001 3335 008 2015 00596 01, que promovió contra la Unidad Administrativa de Gestión

Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.

II. TRÁMITE DE LA TUTELA 2.1. La Sección Quinta de ésta Corporación, mediante auto del 23 de mayo de 20181, admitió la presente solicitud de amparo y ordenó notificar a los Magistrados que integran la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al Juez Octavo (8) Administrativo de Bogotá y al Presidente de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. 2.2. La Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, por medio de escrito del 29 de mayo de 20182, se opuso a las pretensiones de la tutela, esgrimiendo las siguientes razones: Señaló que en la sentencia acusada se concluyó que, como el causante pensional es beneficiario del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, su pensión debida ser liquidada teniendo en cuenta la edad y el tiempo de servicios, aplicando como tasa de remplazo el IBL contenido en la Ley 100 de 1993 y los factores determinados en el Decreto 1158 de 1994, más no como se solicitó en la demanda. 1 Visible a folios 79 del expediente de tutela. 2 Visible a folio 84 del expediente de tutela. Advirtió que no se cumplen los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, toda vez que, la demandante pretende que se surta una tercera instancia, por cuanto fueron negadas sus pretensiones. 2.3. A través de oficio del 29 de mayo de 20183, el Juez Octavo (8) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, señaló que el pronunciamiento realizado en primera instancia, fue proferido de conformidad con el precedente judicial establecido en la sentencia del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda de ésta Corporación, que unificó jurisprudencia sobre los factores de liquidación de las pensiones de las personas a quienes en virtud del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se les aplica la Ley 33 de 1985.

2.3. Mediante escrito del 6 de julio de 20184, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensiones y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (En adelante UGPP), solicitó se declare improcedente la acción de tutela de la referencia, esgrimiendo las siguientes razones: Indicó que la jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa, al señalar la improcedencia de la acción de tutela cuando lo que busca es el reconocimiento o restablecimiento de prestaciones de carácter pensional, pues por su naturaleza residual y subsidiaria, han de preferirse otros instrumentos de defensa judicial, antes de acudir a las vías constitucionales. Añadió luego de hace un recuento de los antecedentes administrativos que dieron origen a la presente petición de amparo, que el ingreso base de liquidación aplicables a las personas beneficiarias de la transición de la Ley 100 de 1993 correspondía a lo establecido en el artículo 36 ibídem, por lo tanto, la decisión contenida en la sentencia acusada se ajustaba a derecho.

III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA 3 Visible a folios 87 a 91 del expediente de tutela. 4 Visible a folios 97 a 131 del expediente de tutela.

La Sección Quinta del Consejo de Estado, en fallo del 14 de junio de 20185, negó la acción de tutela presentada por el señor Cáceres Joya, con base en las siguientes razones: Señaló que el precedente determinado por la Corte Constitucional en sentencia C258 de 2013 y que reiteró en las providencias SU-230 de 2015 y SU 395 de 2017,

prima frente a la postura de las demás Altas Cortes, por ser el órgano encargado de la guarda de la Constitución Política, por tal razón, acoge la posición que señala, que el IBL no es un aspecto sujeto a transición y, por lo tanto, existe sujeción sobre esa materia a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993. Adujo que la sentencia acusada no incurrió en el defecto alegado por el demandante, toda vez que, de conformidad con el precedente expuesto por la Corte Constitucional, la liquidación del IBL a favor de los beneficiarios del régimen de transición, está regido por el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, y no por las normas anteriores a la misma.

IV. LA IMPUGNACIÓN El señor Ángel Custodio Cáceres Joya, mediante escrito radicado el 22 de junio de 20186, impugnó el fallo proferido el 14 de junio de la misma anualidad, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, esgrimiendo las siguientes razones: Sostuvo que el fallo de primera instancia, desconoció la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, vulnerando el principio de favorabilidad.

Advirtió que el IBL es diferente al monto de la pensión, entendiéndose el primero de ellos, como el conjunto de partidas devengadas. Es decir, todos aquellos emolumentos devengados por el trabajador.

V. TRÁMITE DE IMPUGNACIÓN. 5 Visible a folios 132 a 144 del expediente de tutela 6 Visible a folios 151 a 153 del expediente de tutela La UGPP mediante escrito del 5 de julio de 20187, solicitó se confirme el fallo de

primera instancia proferido el 14 de junio de los corrientes por la Sección Quinta de ésta Corporación, reiterando los argumentos esgrimidos en el escrito de contestación de tutela.

VI. CONSIDERACIONES 5.1. Competencia de la sección De conformidad con lo previsto por el numeral segundo del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015 modificado por el artículo 1 del Decreto 1983 de 2017 y en virtud del numeral 6º del artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 5.2. Cuestión previa La Consejera María Elizabeth García González manifestó su impedimento para conocer del presente asunto8 , por cuanto tiene un interés directo en las resultas del proceso, dado que el asunto definido en la sentencia objeto de tutela tiene que ver con el alcance de la sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional y el régimen pensional de los Congresistas, que de conformidad con lo previsto en la Ley 4ª de 18 de mayo de 19929 y el Decreto 1359 de 12 de julio de 199310, está vinculado al sistema de pensiones de los Magistrados de las Altas Cortes. Por tal motivo, considera encontrarse incursa en la causal de impedimento consagrada en el artículo 56, numeral 1º, del Código de Procedimiento Penal11. 7 Visible a folios 162 a 186 del expediente de tutela 8 Folio 214 9 “Por la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional

para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. (…)”. 10 “Por el cual se establece un régimen especial de pensiones, así como de reajustes y sustituciones de las mismas, aplicable a los senadores y representantes a la cámara”. Respecto de la manifestación de impedimento de la doctora María Elizabeth García González, conviene recordar que, como bien lo ha sostenido esta Sección12, para la configuración de dicha causal deben concurrir dos presupuestos i) El objetivo: consistente en que en la actuación intervenga el juez y/o uno de sus parientes en cierto grado determinado por la ley. Es suficiente que el impedido afirme la existencia del parentesco o la calidad de juez para que se configure la causal; y ii) El subjetivo: relacionado con el hecho de que el juez o sus parientes, tengan interés calificado en las resultas del proceso. Este interés se presenta en variadas situaciones que deben identificarse en cada caso concreto, y tienen como común denominador que los sujetos de quienes se predica la causal puedan resultar afectados o favorecidos con la decisión. En relación con este último aspecto, el juez que estudia el impedimento debe valorar si quien lo manifiesta o su pariente, tiene un interés calificado en el resultado del proceso, aspecto que desde luego exige que en cada caso particular se haga una valoración de las circunstancias de tiempo, modo y lugar.

En el presente asunto, la Sala observa que, efectivamente, el alcance de la sentencia SU-230 de 2015 tiene una relación con la liquidación de la pensión de jubilación (Ley 4ª de 1992); y, en consideración a que lo decidido en el proceso de la referencia podría afectar la situación personal de la Magistrada María Elizabeth García González, estima la Sala que se encuentran acreditados los presupuestos para que se declare fundado el impedimento manifestado por ella. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto. 5.3. Hechos 11 “ARTÍCULO 56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento.

1. Que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la actuación procesal. (…)”. 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 15 de diciembre de 2015. Rad.: 2013 – 6956. 5.3.1. El señor Ángel Custodio Cáceres Joya trabajó en la Aeronáutica Civil por de veinticuatro (24) años, razón por la cual la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL-, reconoció a su favor la pensión de jubilación mediante resolución 0152213 del 13 de diciembre 1999. Posteriormente esa entidad, mediante Resolución 017949 del 10 de Julio de 2001, reliquidó su pensión teniendo en cuenta la asignación básica y la bonificación por servicios prestados. 5.3.2. Manifestó que solicitó a través de derecho de petición radicado ante esa

entidad, la reliquidación de su pensión con el porcentaje del 75% de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, de conformidad con lo establecido en la Ley 33 de 1985, que le fue negada mediante Resolución No. RDP – 039469 del 27 de agosto de 2013. 5.3.3. Añadió que mediante apoderado, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la citada resolución, que correspondió por reparto al Juzgado Octavo (8) Administrativo en Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá. 5.3.4. El Juzgado Octavo (8) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 18 de enero de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda y en consecuencia ordenó la reliquidación de la pensión con el 75% de los factores salariales, devengados durante el último año de servicio de conformidad con lo determinado con la Ley 33 de 1985. 5.3.5. La Subsección “C”, de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia del 7 de febrero 2018, revocó el fallo del juzgado, con base en los siguientes argumentos: Indicó que el acto administrativo demandado, se ajusta al ordenamiento jurídico, toda vez que, de conformidad con la interpretación realizada por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-210 de 2017, el IBL se obtiene conforme a las reglas previstas en las Ley 100 de 1993 y los factores que se tienen en cuenta, son aquellos dispuestos

en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1158, ya que para efectos de la transición, solo se conservan de la normativa anterior la condiciones de edad, tiempo y porcentaje de liquidación. 5.3.6. La demandante adujo que con tales actuaciones se están vulnerando sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social, lo anterior por cuanto el Tribunal no acató la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010.13, omitiendo que el Consejo de Estado ha reiterado la importancia de ese tipo de providencias, pues éste es el órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por lo que dichos precedentes jurisprudenciales generan un imperativo para las autoridades judiciales y administrativas que están obligadas a tenerlas en cuenta, para decidir casos similares. 5.4. Problema jurídico El asunto a resolver por ésta Sala de Decisión consiste en determinar si: ¿ incurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y a la protección de la tercera edad, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revoca el fallo que reconoció la reliquidación de la pensión de jubilación de una persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó ésta durante el último año de servicio? 5.5.1. EL PRECEDENTE JUDICIAL. 5.5.1. La Corte Constitucional14, al referirse a esta causal, ha precisado que: “El precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez,

que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa”, y que la manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”. De esta forma -concluye- “[…] el precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad útil usada para resolver los casos”. 13 Expediente No. 2500-23-25-000-2006-07509-01. Actor: Luis Mario Velandia. C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 14 Sentencia T-1033 de 2012. Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados y unos mismos fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la

sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho. Visto desde esta perspectiva, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados. Tampoco podrá invocarse el desconocimiento del precedente si la sentencia que difiere del mismo fundamenta su decisión en contra de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, pues ello está dentro de la autonomía funcional del juez. 5.5.2. En el presente caso, la parte actora manifiesta que la sentencia censurada desconoció el precedente establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, al haberse proferido con fundamento en la Sentencia SU-230 de 2015 dictada por la Corte Constitucional, que al abordar el estudio del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, determinó que todas las pensiones de servidores públicos y trabajadores oficiales debían liquidarse con base en lo devengado en los últimos diez (10) años de servicio y no con base en lo recibido durante el último año de servicio. En aras de efectuar el análisis planteado por la accionante y determinar si la sentencia atacada incurrió en el defecto señalado, es necesario precisar que la discusión jurídica del presente caso gira respecto de los factores que deben ser

tenidos en cuenta en el ingreso base de liquidación para efectos de liquidar la pensión de vejez de aquellas personas que son beneficiarias del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en particular, si debe ser incluido lo devengado por el trabajador durante el último año de servicio. Para determinar si la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en el defecto alegado, resulta pertinente establecer lo siguiente: i) una mirada al alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y la Corte Constitucional; ii) la posición adoptada por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017 iii) la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con los factores que deben incluirse en el IBL para liquidar las pensiones de jubilación, y iv) solución al caso en concreto.15 5.6.1. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional Delimitar el alcance de las disposiciones que gobiernan las decisiones de los citados órganos de cierre, resulta cardinal a efectos de resolver el caso que se nos pone de presente. 5.6.1.1. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado Sobre el punto, ya esta Sección en un importante pronunciamiento del 8 de junio de 2018, resaltó que todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; que sus sentencias de unificación tienen valor vinculante para los

Tribunales y Jueces; que pueden existir casos en los cuales no es procedente aplicarlas si los casos son disímiles o fundamentando razonadamente y con suficiencia la postura, y que el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo. El discernimiento que llevó a concluir lo expuesto en la oportunidad mencionada, vino acompañado de todo un análisis de las normas que regulan la función de unificación del Consejo de Estado y de los pronunciamientos que sobre el particular ha expedido la Corte 15 Se reiteran en esta oportunidad las consideraciones expuestas por la Sección Primera en sentencias de tutela de 15 de julio de 2016 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-0043600(AC), 6 de octubre de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01980-00(AC), C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de marzo de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-201603192-00 (AC); C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés (E)); y 27 de julio de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03171-01(AC); C. P: Hernando Sánchez Sánchez). Constitucional, en los cuales reconoce expresamente el carácter vinculante de las decisiones del órgano de cierre en lo contencioso administrativo. A estos efectos, dice en lo pertinente la sentencia de junio 8 de 2018, al tratar de la función de unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, en las sentencias de la

Corte Constitucional: “(…) a propósito de la expedición de la Ley 1437 de 201116, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia17, regulado en los artículos 256 a 268 ibídem, y pronunciarse sobre el artículo 270 ejusdem, relacionado con las sentencias de unificación, la Corte Constitucional18 razonó de la siguiente manera: “[…] uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa19.

Según se observa en los antecedentes legislativos, más allá de responder a un tema de igualdad de trato, se entendió que reforzar la citada función tendría una incidencia directa en la protección de los derechos, con miras a reducir la litigiosidad y fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como judicial20. Con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó 16 "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 17 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “[…] Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que

cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?. En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución[…]”. 18 Sentencia C-179 de 2016 19 CP art. 237.1 20 En la exposición de motivos se expuso que: “Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y

adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado”. Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009. en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes21. Por virtud de esta categorización, se observa que no todas las decisiones que se profieren por el citado Tribunal adquieren la condición de sentencias de unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como tales expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en relación con la proyección de sus efectos. […] Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas cortes22. Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la

regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos 21 En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se específica lo siguiente: “(…) Me parece muy importante buscar ese mecanismo, un mecanismo que permita eso que queremos, tanto el Gobierno como la jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a uno decirle a los funcionarios del sector administrativo: ‘De aquí en adelante, frente a este tema, ésta es la posición’; algo que pudiera haber sido discutido por la Sala Plena, las salas o las secciones, y que a partir de esas líneas jurisprudenciales, el Gobierno pudiese adoptar, y los jueces también, actitud y acciones que permitieran evitar tanta proliferación de demandas innecesarias”. 22 En la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se concluyó que: “El respeto del

precedente judicial por parte de las autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (Arts. 29, 121 y 122 C.P.); (ii) en el hecho que el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) en que las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) en que el desconoc