CE-11001-03-15-000-2018-01645-01(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Incumplimiento del requisito de subsidiariedad - Existencia de otro medio de defensa judicial / RECURSO DE APELACIÓN – Mecanismo judicial idóneo y eficaz para controvertir sentencia de primera instancia /

AUSENCIA DE INTERPOSICIÓN DE RECURSOS ORDINARIOS

[E]l accionante presentó la acción de tutela sin que hubiese agotado en debida forma el mecanismo de defensa judicial idóneo que el ordenamiento jurídico establece, en el cual pudo plantear el debate que ahora trae a colación, pues como ya se dijo, el demandante no sustentó en debida forma el recurso de apelación interpuesto, por lo que el juez no pudo hacer un pronunciamiento al respecto, dado que solo podía versar sobre los motivas de inconformidad que formulara el apelante, situación que no ocurrió. Ahora bien, llama la atención de la Sala que los hechos expuestos por el actor, quien actúa a través de apoderada judicial, en el escrito de tutela, no coincidan con lo evidenciado en el expediente del proceso ejecutivo con radicado Nro. (...), pues indicó en la solicitud de amparo que el Tribunal Administrativo de (...) confirmó la decisión de primera instancia, cuando en realidad lo que ocurrió fue que se declaró desierto el recurso de apelación. (...) no se cumple uno de los requisitos de procedencia de la tutela, esto es, que se hubiera agotado en debida forma el medio de defensa judicial con el que contaba el actor para que se le protegieran los derechos fundamentales que considera le fueron vulnerados.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE

2011 - ARTÍCULO 243 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 32

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01645-01(AC)

Actor: JOSÉ ARTURO CASTAÑO MONTOYA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN Temas: Tutela contra providencia judicial. Desconocimiento del precedente judicial. Requisito de subsidiariedad SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el accionante, contra la sentencia de 5 de julio de 2018, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, dentro de la solicitud de amparo de la referencia, en la que se rechazó por improcedente el amparo solicitado por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos De la lectura del expediente de tutela se tiene como hechos relevantes los siguientes: El actor sostuvo que laboró como docente en el departamento de Antioquia por más de 30 años y que mediante la Resolución Nº 00144 de 27 de marzo de 2000,

Cajanal reconoció y liquidó el pago de la pensión gracia, pero expuso que en la misma no se incluyeron todos los factores salariales devengados. Posteriormente, a través de la Resolución Nº 12665 de 17 de abril de 2007, Cajanal reliquidó la pensión gracia. No obstante, el demandante instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad de los referidos actos administrativos. El Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia de 11 de diciembre de 2007, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó la reliquidación de la pensión gracia teniendo en cuenta todos los factores salariales. En cumplimiento del fallo, Cajanal expidió la Resolución UGM 014402 de 24 de octubre de 2011, mediante la cual reliquidó la pensión gracia del señor José Arturo Castaño Montoya. El tutelante consideró que no se dio cumplimiento a la orden judicial por lo que promovió acción ejecutiva contra la UGPP. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín, en sentencia de 2 de agosto de 2016, declaró probada de oficio la excepción de falta de exigibilidad de la obligación por caducidad, así mismo, dispuso cesar la ejecución solicitada por el actor y, por último, ordenó compulsar copias a la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia a la apoderada del actor toda vez que ya había presentado una demanda ejecutiva (proceso con radicado Nº 0500133-33-007-2014-01873-01) trayendo como título valor base de la obligación la misma sentencia, cuya

caducidad ya había sido declarada con anterioridad. El accionante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación, y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión Oral, en providencia de 27 de febrero de 2018, declaró desierto el recurso de apelación por falta de congruencia entre los motivos de la sentencia y los argumentos del recurso1.

2. Fundamentos de la acción A juicio del demandante, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo Antioquia, Sala Tercera de Decisión Oral, vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, a la vida digna, a la seguridad 1 En el escrito de tutela la apoderada del actor aseguró que el recurso de apelación interpuesto fue admitido y que el Tribunal Administrativo de Antioquia, confirmó la decisión de primera instancia. social y al debido proceso, así como también al principio de confianza legítima, en tanto, a su juicio, incurrieron en: Desconocimiento del precedente judicial, por cuanto consideró que se desconoció el precedente de tutela en relación con la caducidad de la acción en los procesos contra Cajanal, específicamente el de las sentencias (i) de 25 de agosto de 2015 (Nº 1777-2015) y de 30 de junio de 2016 (3637-14) dictadas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, (ii) 29 de marzo de 2016, emanada del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, Nº interno 5042-2015, (iii) 2 de junio de 2017, Sección Primera del Consejo de Estado,

radicado Nº 11001-03-15-000-2017-00625-00 y, de 13 de diciembre de 2017, radicado Nº 11001-03-15-000-2017-00418-01. De igual manera, señaló precedentes del Tribunal Administrativo de Antioquia. Aseveró que se vulneró el derecho fundamental a la igualdad, en tanto se encuentra en las mismas condiciones que los demás educadores que reclamaron ante Cajanal la reliquidación de sus pensiones teniendo en cuenta todos los factores salariales.

3. Pretensiones El demandante formuló las siguientes: “1Se ordene revocar los autos proferidos por las autoridades judiciales. 2-Se ordene librar mandamiento de pago contra la U.G.P.P y a favor del señor

José Arturo Castaño Montoya”.

4. Pruebas relevantes Al cuaderno de tutela se allegó, en calidad del préstamo, el expediente del proceso ejecutivo, radicado Nº 05001-33-32-002-2016-00551-00.

4. Oposición 4.1. Respuesta de la UGPP A través del subdirector de Defensa Judicial, la entidad solicitó que se declarara la improcedencia de la acción, toda vez que la accionante utiliza el amparo constitucional como una tercera instancia para que se le otorgue un reconocimiento pensional al cual, en su concepto, no tiene derecho.

Indicó que carecía de objeto ordenar el mandamiento de pago de la orden judicial, toda vez mediante Resolución UGM Nº 014402 de 24 de octubre de 2011, dio cumplimiento a lo estipulado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, reliquidando la pensión gracia del accionante.

Señaló que de ordenarse librar mandamiento de pago se podría estar incurriendo en un doble pago, en tanto, reiteró, ya dio cumplimiento al mandato judicial. Finalmente, indicó que el amparo constitucional es improcedente porque de entrada desatiende los principios rectores de la acción. Agregó que no cumple con el requisito de subsidiariedad y el actor no se encuentra frente a un perjuicio irremediable.

5. Sentencia de tutela impugnada La Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, en sentencia de 5 de julio de 2018, rechazó por improcedente la acción de tutela toda vez que carece del requisito de subsidiariedad.

Consideró que el recurso de apelación contra la sentencia de 2 de agosto de 2016, que declaró terminado el proceso ejecutivo por haber operado la caducidad no fue sustentado debidamente, en tanto no existe ninguna relación temática de subsunción entre los planteamientos teóricos descritos y los argumentos desarrollados por la providencia atacada, motivo por el cual concluyó que el actor contaba con otro medio de defensa judicial. Por otra parte, indicó que el actor no presentó ningún argumento que demostrara la presunta violación de derechos fundamentales, así como tampoco expuso cuáles son las tesis doctrinarias constitutivas del precedente judicial, pues consideró que el demandante debió desarrollar la fundamentación respectiva dirigida a demostrar en que consistió cada uno de los precedentes que expuso. Agregó que pese a que anunció los demás defectos no los desarrolló. Por último, concluyó que el amparo es improcedente por no configurarse el

presupuesto procesal de la subsidiariedad.

6. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la accionante impugnó el fallo de primera instancia e indicó que al no presentar el recurso en tiempo no existe otro mecanismo que pueda resolver su petición.

Manifestó que no es entendible el motivo por el cual el Tribunal demandado no efectuó el análisis del recurso de apelación presentado el 8 de agosto de 2016, ante el Juzgado Segundo de Oralidad de Medellín, pues afirma que se apoyó en los precedentes judiciales descritos en mismo. Indicó que la sentencia de primera instancia no acata el precedente judicial del Consejo de Estado frente a la “interrupción de términos de caducidad y prescripción durante el término de liquidación de Cajanal”. Adicional a ello, hizo referencia a los mismos precedentes mencionados en la solicitud de tutela. Finalmente, aseveró que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, se negó a dar cumplimiento a los precedentes judiciales.

7. La UGPP mediante escrito de 29 de octubre 2018, solicitó que se confirmara el fallo de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la acción de tutela.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del acuerdo 58 de 1999 y el literal c del artículo 2º del acuerdo 055 de 2003 (reglamento interno), la Sección Cuarta del Consejo

de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación.

2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar la sentencia de primera instancia, proferida el 5 de julio de 2018 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, que rechazó la acción de tutela por incumplir el requisito de subsidiariedad, o si, por el contrario, las autoridades judiciales accionada vulneró los derechos fundamentales del accionante a la igualdad, a la vida digna, a la seguridad social y al debido proceso, así como también al principio de confianza legítima.

3. La subsidiariedad en la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección.

El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Destaca esa disposición que dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” A su turno, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de

tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en los siguientes términos: “ (..)La acción de tutela no procederá:

1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”. Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela incluye tres características importantes que llevan a su improcedencia contra providencias judiciales, a saber: (i) el asunto está en trámite, por regla general, salvo que se trate de un auto interlocutorio que amerite la intervención urgente del juez constitucional; (ii) no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico.

4. Estudio y solución del caso concreto El accionante instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el fin de que se le reliquidara la pensión gracia con todos los factores salariales.

El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia de 11 de diciembre de 2007, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó a Cajanal reliquidar la pensión del actor, teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengaba;

la decisión quedó ejecutoriada el 11 de abril de 2008. Cajanal en cumplimiento a la orden judicial profirió la Resolución Nº UGM 014402 de 24 de octubre de 2011, elevando la pensión a la suma de $813.619. No obstante, el accionante consideró que la mesada pensional no se incrementó en el valor dispuesto en la decisión judicial, por lo que instauró demanda de ejecución singular contra la UGPP. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín en sentencia de 2 de agosto de 2016, declaró probada de oficio la excepción de falta de exigibilidad de la obligación por caducidad. Así mismo, dispuso cesar la ejecución solicitada por el actor y, por último, ordenó compulsar copias a la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia a la apoderada del actor, toda vez que ya había presentado una demanda ejecutiva (proceso con radicado Nº 0500133-33007-2014-01873-01) trayendo como título valor base de la obligación la misma sentencia, cuya caducidad ya había sido declarada con anterioridad. El demandante presentó recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión Oral, en providencia de 27 de febrero de 2018, declaró desierto el recurso bajo los siguientes argumentos: “Se debe resaltar que la apoderada de la parte ejecutante en su recurso de alzada, no se refirió a los motivos en que se basó el Juzgado para cesar la ejecución. En efecto, su escrito no guarda congruencia con lo pedido en la demanda, pues se refiere a la existencia de la cosa juzgada y la fuerza vinculante del precedente

horizontal y vertical. La pretensión ejecutiva se fundamentó en el pago deficitario de una sentencia y la decisión de primera instancia se concretó en declarar de oficio la excepción de inexistencia de la obligación, por caducidad. En la apelación de la sentencia de primera instancia, el impugnante debe señalar las discrepancias que tiene con la sentencia que ataca por la vía del recurso, que deben tener relación con las pretensiones inicialmente presentadas y que fueron negadas, pues dichas objeciones son las que realmente deben ser analizadas y resueltas en el proveído de segunda instancia. En caso objeto de examen, la apoderada del ejecutante hace referencia al concepto de cosa juzgada indicando que la jurisprudencia ha realizado una diferenciación entre cosa juzgada absoluta y cosa juzgada relativa. Si bien es cierto que el recurso de apelación es amplio y allí se desarrollaron argumentos extensos sobre la cosa Juzgada, este tema no es la razón de la decisión de primera instancia, pues las pretensiones se niegan por falta de exigibilidad de la obligación por caducidad, lo que lleva a señalar que no existe, en el recurso, la exposición de motivo alguno de inconformidad contra el fallo, lo que impone declarar incólume la sentencia del A quo que ordenó cesar la ejecución. (…) Revisados los argumentos del recurso de apelación, se puede concluir que en ellos se controvierte la orden de compulsar copias a la Sala Disciplinaria, pues en consideración de la apoderada, en el presente caso no existió la cosa juzgada absoluta, por lo que atendiendo una jurisprudencia del Tribunal Administrativo de

Antioquia, tomó la decisión de presentar nuevamente la demanda. No obstante, esta discusión, stricto sensu, no hace parte de la decisión final del proceso ejecutivo. Es una orden para que la autoridad competente defina sobre la situación que, a consideración del juez de primera instancia, conlleva la presentación de una nueva demanda, por lo que el proceso promovido puede constituir una irregularidad”. De acuerdo con lo anterior, el actor presentó recurso de apelación contra la decisión de primera instancia que declaró la caducidad de la demanda ejecutiva, conforme con el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA2. No obstante, el mismo fue declarado desierto por falta de congruencia en los motivos de la sentencia y los argumentos del recurso. Así las cosas, como se vislumbra el tribunal demandado analizó los argumentos expuestos por el actor y explicó, de manera razonable y suficiente, los motivos por los cuales la apelación era fallida, por lo que la discusión planteada en sede de tutela en torno al presunto desconocimiento del precedente jurisprudencial lo que se enmarca en el carácter residual y subsidiario de la acción de tutela. En efecto, la Sala constató que el accionante presentó la acción de tutela sin que hubiese agotado en debida forma el mecanismo de defensa judicial idóneo que el ordenamiento jurídico establece, en el cual pudo plantear el debate que ahora trae a colación, pues como ya se dijo, el demandante no sustentó en debida forma el recurso de apelación interpuesto, por lo que el juez no pudo hacer un pronunciamiento al respecto, dado que solo podía versar sobre los motivas de

inconformidad que formulara el apelante, situación que no ocurrió. Ahora bien, llama la atención de la Sala que los hechos expuestos por el actor, quien actúa a través de apoderada judicial, en el escrito de tutela, no coincidan con lo evidenciado en el expediente del proceso ejecutivo con radicado N° 05001333300720140187300, pues indicó en la solicitud de amparo que el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la decisión de primera instancia, cuando en realidad lo que ocurrió fue que se declaró desierto el recurso de apelación. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado respecto del carácter subsidiario de la acción de tutela contra providencias judiciales, que no es el medio llamado a reemplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes3. Así las cosas, se evidencia que no se cumple uno de los requisitos de procedencia de la tutela, esto es, que se hubiera agotado en debida forma el medio de defensa judicial con el que contaba el actor para que se le protegieran los derechos fundamentales que considera le fueron vulnerados. En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de subsidiariedad, en esa medida, se confirmará la sentencia en el 2 “ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:

1. El que rechace la demanda.

Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables

cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. (…) El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo”. 3 Se puede consultar al respecto, entre otras, las sentencias SU-424 de 2012 y T-396 de 2014. entendido de que debió declararse la improcedencia. Queda resuelto el problema jurídico.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero.- CONFÍRMASE la sentencia dictada el 5 de julio de 2018, por el Consejo

de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

MILTON CHAVES GARCÍA

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero