CE-11001-03-15-000-2018-01699-01(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA DE NULIDAD SIMPLE - Por ser una decisión de carácter general, impersonal y abstracto [L]a Sala considera necesario verificar si la solicitud de amparo cumple los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela. Concretamente, se analizará si la tutela se puede presentar contra una decisión de carácter general, impersonal y abstracto. (…) La sociedad Socobuses S.A cuestiona la sentencia del 27 de octubre de 2017, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, que, en segunda instancia, denegó la nulidad de las Resoluciones 163 de 2009 y 121 de 2010, porque no encontró probada la reproducción de acto anulado. La sentencia del 27 de octubre de 2017 se dictó en un proceso de simple nulidad. Siendo así, la Sala advierte que, conforme con el numeral 5° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, es improcedente la solicitud de amparo presentada por la sociedad Socobuses S.A., por cuanto está cuestionando una decisión con efectos erga omnes, es decir, de carácter general, que no afecta de manera directa y concreta derechos fundamentales. (…) Las anteriores razones son suficientes para concluir que es improcedente el amparo solicitado por la sociedad Socobuses S.A. En consecuencia, se revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, se declarará improcedente la acción de tutela.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 NUMERAL 5

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01699-01(AC)

Actor: SOCIEDAD COORDINADORA DE BUSES URBANOS DE MANIZALES,

SOCOBUSES S. A.

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA La Sala decide la impugnación formulada por la sociedad Coordinadora de Buses Urbanos de Manizales (en adelante Socobuses S.A.) contra la sentencia del 16 de julio de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que denegó las pretensiones de la demanda de tutela.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, Socobuses S.A., mediante apoderado judicial, pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la tutela judicial efectiva, que estimó vulnerados por la sentencia del 27 de octubre de 2017, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, que, en segunda instancia, denegó las pretensiones de la demanda de simple nulidad que presentó contra el municipio de Manizales. En concreto, formuló las siguientes

pretensiones: (…) SEGUNDO: Se deje sin efectos la providencia dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado el 27 de octubre de 2017, dentro del expediente con radicado No. 17001 23 33 000 2014 00396 03, notificada el

pasado 12 de febrero, por haber incurrido en los defectos sustantivos y fáctico señalados en la demanda.

TERCERO: Se ordene dictar una sentencia de reemplazo, acorde con la garantía de la cosa juzgada, la regulación legal de los efectos erga omnes de las sentencias anulatorias debidamente ejecutoriadas y conforme con las pruebas y razonamientos debidamente aportados al proceso dentro del expediente con radicado No. 17001 23 33 000 2014 00396 03, que no atente contra los derechos fundamentales al debido proceso y a la tutela judicial efectiva de SOCOBUSES S.A.1.

2. Hechos Para entender de mejor manera los hechos que motivaron la interposición de la tutela, la Sala hará referencia a los procesos judiciales que se adelantaron con ocasión de la asignación de la ruta de transporte público Bosques del Norte – Peralonso – Centro – Circular de la ciudad de Manizales. 2.1. Antecedentes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho N°. 1700123000020030104705 2.1.1. La Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales, mediante Resolución 18 del 7 de noviembre de 2002, abrió licitación pública para conceder, entre otras, la ruta de transporte Bosques del Norte – Peralonso – Centro – Circular. 2.1.2. Ninguna propuesta se presentó. Por lo tanto, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales, mediante Resolución 024 de 2002, declaró desierta la licitación. 2.1.3. Ante esa situación, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales

inició un proceso de contratación directa con la empresa Expreso Sideral S.A. y, mediante Resolución 029 del 31 de diciembre de 2002, concedió, por cinco años, el permiso para operar la ruta de transporte Bosques del Norte – Peralonso – Centro – Circular y revocó los permisos que provisionalmente había concedido a la Cooperativa Unión de Transportes Ltda. (en adelante Unitrans). 2.1.4. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, Unitrans pidió la nulidad de varias resoluciones, entre otras, de la Resolución 029 de 2002 y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó el pago de los perjuicios materiales causados al haberle revocado el permiso. 2.1.5. La demanda correspondió al Tribunal Administrativo de Caldas, que, mediante sentencia del 30 de octubre de 2008, declaró la nulidad parcial del artículo primero de la Resolución 029 de 2002 (que concedió permiso a la empresa Expreso Sideral para operar la ruta de transporte Bosques del Norte – 1 Folio 21 del expediente. Peralonso – Centro – Circular). A juicio del tribunal, la resolución acusada violó el debido proceso de las demás empresas interesadas en prestar el servicio de transporte, pues no podía otorgarse el permiso mediante contratación directa, sino que debió adelantarse una licitación pública. En consecuencia, ordenó al municipio de Manizales que adelantara el proceso de licitación correspondiente. 2.1.6. Inconforme con la decisión, Expreso Sideral S.A. y el municipio de Manizales apelaron, pero el Consejo de Estado, Sección Primera, en auto del 14

de septiembre de 2009, declaró desierto el recurso2. 2.2. Antecedentes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho N°. 17001-23-31-000-2003-00719-013 2.2.1. Por su parte, la sociedad Socobuses S.A. también presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 029 de 2002, dictada por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales. 2.2.2. La demanda también correspondió al Tribunal Administrativo de Manizales, que, mediante fallo del 7 de octubre de 2009, anuló la Resolución 029 de 2002, sin advertir que en el proceso 2003-01047-01 ya la había anulado. 2.2.3. Contra esa decisión, el municipio de Manizales, Expreso Sideral S.A. y Socobuses S.A. interpusieron recurso de apelación y el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 19 de mayo de 2016, la revocó y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda, por cuanto al haberse declarado desierta la licitación pública, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales estaba habilitaba a contratar directamente, en los términos del numeral 1° del artículo 24 de la Ley 80 de 19934. Es decir, mantuvo la legalidad de la Resolución 029 de 2002. 2.3. Antecedentes del proceso de simple nulidad N°. 17001233300020140039600 2.3.1. La Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales, mediante

Resoluciones 163 de 2009 y 121 de 2010, reestructuró la ruta de transporte público de pasajeros Bosques del Norte – Peralonso – Centro - Circular para que quedara en el siguiente sentido: San Sebastián – Avenida Kevin Ángel – Centro – Circular, y, además, mantuvo el permiso que había concedido a Expreso Sideral S.A., por medio de la Resolución 029 de 2002. 2.3.2. En ejercicio de la acción de simple nulidad, Socobuses S.A. pidió la nulidad de las Resoluciones 163 de 2009 y 121 de 2010, pues consideró que reproducían la Resolución 029 de 2002, que había sido anulada por el Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia del 30 de octubre de 20085. 2 Folio 92 del anexo 1 3 Folio 126 del anexo 1. 4 Convine precisar que dicho numeral fue derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007. Antes de la derogatoria, la norma decía: Artículo 24. Del principio de transparencia. En virtud de este principio: 1o. La escogencia del contratista se efectuará siempre a través de licitación o concurso públicos, salvo en los siguientes casos en los que se podrá contratar directamente: (…) g) Declaratoria de desierta de la licitación o concurso. 5 Folios 24-63 anexo 1. 2.3.3. Mediante fallo del 23 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo de Caldas declaró la nulidad de los actos administrativos demandados6. 2.3.4. Inconformes con la decisión, el municipio de Manizales y la empresa

Expreso Sideral S.A. apelaron y, mediante sentencia del 27 de octubre de 2017, el Consejo de Estado, Sección Primera, la revocó, pues estimó que no se probó la reproducción de acto anulado, habida cuenta de que la sentencia del 19 de mayo de 2016, proferida por esa misma Sección, mantuvo la legalidad de la Resolución 029 de 2002. El Consejo de Estado, Sección Primera, consideró que si bien ese fallo se contradecía con la sentencia del 30 de octubre de 2008, dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas —que había anulado la Resolución 029—, lo cierto es que debía tomarse como precedente judicial la sentencia del órgano de cierre y máximo tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa7.

3. Argumentos de la tutela De manera preliminar, Socobuses S.A. explicó las razones por las que estima que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Seguidamente, alegó que la sentencia del 27 de octubre de 2017, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, incurrió en los siguientes defectos o vicios de fondo: 3.1. Defecto sustantivo 3.1.1. A juicio de la sociedad demandante, la providencia acusada incurrió en defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 303 del Código General del Proceso, que establece la cosa juzgada. Según explicó la parte actora, la sentencia del 30 de octubre de 2008 ii) está debidamente ejecutoria, por cuanto la Sección Primera del Consejo de Estado declaró desierto el recurso de apelación

presentado; ii) no corresponde con ninguna de las excepciones de la cosa juzgada señaladas en el artículo 304 CGP8, iii) y tiene el mismo objeto, la misma causa petendi y coincide la parte demandada con el proceso que resolvió la providencia del 27 de octubre de 2017. 3.1.1.1. En palabras de la parte actora: «si la sentencia del 30 de octubre de 2008 del Tribunal Administrativo de Caldas declaró la nulidad parcial de la Resolución No. 029 de 2002, justamente en lo que concierte a la determinación de adjudicar directamente una ruta a la empresa EXPRESO SIDERAL, no hay manera de negar ese resultado procesal, ni desconocer o restar valor a ese fallo, que quedó en firme el 22 de septiembre de 2009, momento a partir del cual hizo tránsito a cosa juzgada y se tornó inmodificable y merecedor de todo el respeto que exigen las decisiones de la justicia amparadas por la res iudicata»9. 6 Folio 23 anexo 1. 7 Folio 114-130 del anexo 1. 8 Artículo 304. Sentencias que no constituyen cosa juzgada. No constituyen cosa juzgada las siguientes sentencias:

1. Las que se dicten en procesos de jurisdicción voluntaria, salvo las que por su naturaleza no sean susceptibles de ser modificadas.

2. Las que decidan situaciones susceptibles de modificación mediante proceso posterior, por autorización expresa de la ley.

3. Las que declaren probada una excepción de carácter temporal que no impida iniciar otro proceso al desaparecer la causa que dio lugar a su reconocimiento. 9 Folio 13 del expediente.

3.1.2. A juicio de la sociedad demandante, la sentencia acusada también incurrió en defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 189 del Código Contencioso Administrativo, que establece que la «sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes». 3.1.2.1. Que el vicio se concretó al confundir el efecto vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado con la cosa juzgada y los efectos erga omnes de las sentencias que anulan actos administrativos. Que mientras el precedente fija una regla de derecho judicial, la cosa juzgada impide la posibilidad de resolver un caso previamente decidido. Que, en últimas, «la autoridad judicial cuestionada antepuso el criterio de su indiscutible jerarquía a las reglas legales que regulan tanto institución de la cosa juzgada (…), como los efectos de los fallos que anulan y desestiman la nulidad de un acto administrativo»10. 3.1.3. La parte actora también alegó que la sentencia del 19 de mayo de 2016, dictada en el proceso N°. 2003-00719-01, desconoce la política de lucha contra la corrupción, toda vez que avaló la posibilidad de otorgar directamente permiso para operar una ruta de transporte, a pesar de que debió hacerse mediante licitación pública. Que, justamente por lo anterior, la autoridad judicial demandada no debió otorgarle mayor valor a esa sentencia. 3.2. Defecto fáctico 3.2.1. Para la sociedad actora, de la confusión entre precedente judicial y cosa

juzgada se derivó el defecto fáctico, pues, según dice, la Sección Primera del Consejo de Estado no valoró las pruebas debidamente aportadas al proceso, como son: i) la sentencia del Tribunal Administrativo de Caldas proferida el 30 de octubre de 2008, dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas, que anuló la Resolución 029 de 2002, y ii) las Resoluciones 163 de 2009 y 121 de 2010, que reprodujeron la Resolución 029 de 2002. Que si esas pruebas se hubieran valorado debidamente, la autoridad judicial demandada habría concluido necesariamente que estaba demostrada la reproducción de un acto anulado.

4. Intervención de la autoridad judicial demandada 4.1 El Consejo de Estado, Sección Primera, por conducto de la magistrada ponente de la decisión acusada, solicitó denegar las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. Para el efecto, sostuvo: 4.1.1. Que en el trámite del proceso ordinario se advirtió que, al resolver la primera instancia, el Tribunal Administrativo de Caldas no tuvo en cuenta que la Resolución 029 del 31 de diciembre de 2002 fue demandada dos veces. Que, en el primer proceso, la Resolución 029 de 2002 fue anulada y, en el segundo, se mantuvo la legalidad. 4.1.2. Que, ante esa situación, la autoridad judicial demandada se vio obligada a determinar cuál de esas providencias debía tenerse en cuenta para verificar si existía o no la reproducción de un acto anulado. Que, luego del análisis, se concluyó que debía tenerse en cuenta la sentencia del 19 de mayo de 2016,

dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, mas no la del Tribunal Administrativo de Caldas, no solo porque «las decisiones emitidas por el Tribunal se basaron en el mismo estudio jurídico (que dieron lugar a declarar la nulidad del acto censurado), sino porque esta autoridad judicial es el máximo Tribunal de la 10 Folio 16 del expediente. jurisdicción de lo contencioso administrativo y mal haría en tener en cuenta una sentencia que se opone a la decisión de legalidad efectuada por esta Colegiatura, que es órgano de cierre»11. 4.1.3. Que en la sentencia del 19 de mayo de 2016 —que se tuvo como fallo de referencia para analizar la presunta reproducción— se estimó que la Resolución 029 de 2002 se ajustaba a derecho. Que, por lo tanto, no podía concluirse que las Resoluciones 163 y 121 reprodujeron un acto anulado. 4.2. Por último, la autoridad judicial demandada alegó que no se presentó ninguna confusión jurídica entre el precedente judicial y la cosa juzgada. Que, en realidad, ocurrió una «situación anormal en virtud de la cual el Consejo de Estado no podía ignorar una sentencia que a la fecha se encuentra vigente y es plenamente válida»12.

5. Intervención de terceros 5.1. La secretaria jurídica del municipio de Manizales pidió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, porque no se cumple el requisito de inmediatez y porque, además, la decisión cuestionada no causa ningún perjuicio irremediable a la sociedad demandante. 5.1.1. Que, de todos modos, en el proceso ordinario se garantizaron los derechos

de la sociedad Socobuses S.A., pues pudo presentar los recursos procedentes. Que el hecho de que la decisión no sea favorable a sus intereses no significa que se desconozcan los derechos fundamentales invocados. 5.2. La empresa Expreso Sideral S.A. se opuso a las pretensiones de la demanda, por cuanto no se cumplen los requisitos generales ni específicos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 5.2.1. Por otra parte, alegó que la decisión acusada no vulnera ningún derecho fundamental. Que, por el contrario, la decisión del Consejo de Estado fue acertada, en la medida en que definió cuál de los fallos debía acatarse y así evitó que las partes continuaran con la discusión de ese asunto.

6. Sentencia impugnada 6.1. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 16 de julio de 2018, denegó las pretensiones de la tutela. En concreto, el a quo estimó que la autoridad judicial demandada no incurrió en defecto sustantivo ni en defecto fáctico, por cuanto sí valoró el fallo del 30 de octubre de 2008, dictado por el Tribunal Administrativo de Caldas, que anuló la Resolución 029 de 2002. Otra cosa es que ante la existencia de otro pronunciamiento por parte de la Sección Primera del Consejo de Estado que dejaba incólume la legalidad de la Resolución 029 de 2002, optara por acoger la decisión de esta Corporación para definir la controversia. 6.2. Que el hecho de que la autoridad judicial demandada «haya otorgado mayor peso jurídico a una sentencia proferida por esta Corporación que a una emitida por

el Tribunal Administrativo de Caldas, en relación con el mismo acto administrativo, no significa que lo hubiera hecho de manera arbitraria, pues puede hacerlo en virtud del principio de autonomía judicial, con mayor razón si se tiene en cuenta el carácter de Órgano de Cierre y Máximo Tribunal de lo Contencioso 11 Folio 49 del expediente. 12 Ibídem. Administrativo»13.

7. Impugnación 7.1. La sociedad demandante impugnó la anterior decisión. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, alegó que el a quo no se pronunció sobre ninguno de los cargos propuestos en la solicitud de amparo —que ya se resumieron al momento de exponer los cargos de la demanda (ver numeral 3° de los antecedentes de esta sentencia) — y que, de haberlo hecho, la decisión habría sido diferente.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 201214, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201415, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la

sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se cuestione una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que ha aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»16.

2. Planteamiento y solución del problema jurídico 13 Folio 99 del expediente.

14 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. 15 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. 16 SU-573 de 2017. 2.1. El juez de tutela de primera instancia abordó el fondo del asunto, porque no encontró que la acción de tutela presentada por la sociedad Socobuses S.A. hubiese incurrido en alguna de las causales de improcedencia previstas en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991. Sin embargo, como la sociedad actora cuestiona una sentencia dictada en proceso de simple nulidad, la Sala considera necesario verificar si la solicitud de amparo cumple los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela. Concretamente, se analizará si la tutela se puede presentar contra una decisión de carácter general, impersonal y abstracto. 2.2. Para el efecto, la Sala se referirá a la causal 5ª del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y a la interpretación que esta Sala ha fijado al respecto. Seguidamente, analizará el caso propuesto por la sociedad Socubuses S.A.

3. Sobre la improcedencia de la acción de tutela contra actos de carácter general, impersonal y abstracto 3.1. El numeral 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 199117 establece que la acción de tutela no procederá «cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto», pues existen otros mecanismos judiciales para cuestionarlos, como son la acción de inconstitucionalidad contra las leyes o las acciones de simple nulidad y de nulidad por inconstitucionalidad contra actos

generales, según el caso. 3.1.1. La acción de tutela no puede ejercerse para cuestionar ese tipo de actos, pues este mecanismo no está previsto para restablecer la juridicidad posiblemente quebrantada por un acto general, sino para «suspender los efectos violatorios o amenazantes de alguno de los derechos fundamentales de una persona determinada, derivados de un acto concreto cuya aplicación deberá suspender el juez, aún mediante medidas provisionales (esto es antes de la sentencia) cuando lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, según las voces del artículo 7o. del Decreto en mención»18. 3.2. Al analizar dicha norma, la Sala ha interpretado que la acción de tutela tampoco procede contra una sentencia dictada en un proceso de simple nulidad, por cuanto en ese tipo de procesos la discusión es de puro derecho y, por ende, el juez únicamente analiza la legalidad del acto. La acción de simple nulidad únicamente persigue la defensa de la legalidad, del orden jurídico en abstracto. De modo que la sentencia que se dicta en ese tipo de procesos no podría amenazar o violar de manera directa y concreta derechos fundamentales. En efecto, en fallo de tutela del 22 de septiembre de 201619 —que se reiteró en las sentencias del 17 de mayo de 201820 y del 10 de octubre de 201821—, esta Sección precisó: 17 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política" 18 Sentencia No. T-321 de 1993 19 Radicación No. 11001-03-15-000-2015-00084-00 (acumulado al 11001-03-15-000-2015-0013500), CP. Martha Teresa Briceño de Valencia. 20 Radicado No. 11001-03-15-000-2018-00859-00, MP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 21 Radicado No. 11001-03-15-000-2018-02443-00 MP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Como puede verse, la decisión judicial atacada proferida por el Consejo de Estado se dictó en cumplimiento del control de legalidad que le fue atribuido, esto es, un control abstracto de la norma que se considera ilegal y, por tanto, la decisión que se adopta lo que determina es si se ajusta o no a la normativa superior y, por ende, tiene efectos erga omnes. No define de manera concreta una situación particular, como sí ocurre con sentencias dictadas por los organismos judiciales en acciones y medios de control con decisiones judiciales de carácter particular. En esa medida, la acción de tutela es improcedente para cuestionar la legalidad de una sentencia de constitucionalidad o legalidad porque la decisión que profiere la autoridad judicial es un ejercicio de puro de derecho que en manera alguna podría afectar derechos fundamentales, toda vez que lo pretendido es determinar que no desconozca postulados constitucionales o legales. Además, vale la pena precisar que, según lo dispone el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es improcedente cuando se dirija contra actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, lo que permite determinar que, igualmente, resulta improcedente para censurar la sentencia que decide sobre su constitucionalidad o legalidad. 3.2.1. En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha determinado que la acción

de tutela es improcedente para cuestionar sentencias dictadas por el Consejo de Estado o la Corte Constitucional, en virtud del control abstracto de constitucionalidad (artículos 241 y 237, numeral 3°, respectivamente). En lo pertinente, la sentencia SU-391 de 201622 establece: (…) conviene recordar que la Constitución Política estableció mecanismos de control para garantizar su supremacía normativa (artículo 4 de la Constitución). Tales mecanismos podrían dividirse en dos clases. Por un lado, existe un control concentrado de constitucionalidad, realizado de manera principal por la Corte Constitucional (artículo 241 de la Constitución) y de manera residual por el Consejo de Estado (artículo 237 numeral 3). Por otro lado, cualquier autoridad judicial tiene competencia para resolver acciones de tutela (artículo 86 de la Constitución) y para aplicar la excepción de inconstitucionalidad (artículo 4 de la Constitución). Este esquema promueve el acceso efectivo a la administración de justicia para solicitar el cumplimiento de la Constitución, permitiendo que todos los jueces puedan realizar control constitucional sobre casos concretos. A su vez, también persigue la igualdad y la seguridad jurídica, al prever órganos de cierre que tengan la última palabra sobre la interpretación adecuada de las normas mediante el ejercicio del control abstracto. Se trata de un esquema caracterizado por la participación ciudadana, ya que todas las personas 22 MP. Alejandro Linares Cantillo. pueden acudir a los jueces en ejercicio de la acción de tutela o pueden pedir en el marco de un proceso judicial la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad. Asimismo, el control abstracto puede ser solicitado por

cualquier ciudadano, en ejercicio del derecho político previsto en el artículo 40 numeral 6, y en él también cualquier persona puede particular (sic), en virtud de la regulación de las acciones de inconstitucionalidad y de nulidad por inconstitucionalidad. Si se aceptara la procedencia de la acción de tutela contra decisiones de constitucionalidad de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado el diseño del control constitucional descrito antes se alteraría de manera profunda, a tal punto que podría afirmarse que no existen dos tipos de control constitucional sino uno solo, otorgado a todos los jueces, quienes se pueden pronunciar sobre el cumplimiento de la Constitución en casos concretos o en casos de control abstracto (al revisar decisiones de constitucionalidad de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado). La acción de inconstitucionalidad y la de nulidad por inconstitucionalidad son funciones delimitadas directamente por la Constitución, la cual determinó expresamente los órganos que de manera exclusiva tienen competencia para conocer de ellas. Esa asignación expresa de funciones (en los artículos 237 numeral 3 y 241 de la Constitución) les da carácter de cierre en materia constitucional, lo cual debe ser tenido en cuenta para interpretar el alcance de la regulación de la acción de tutela prevista en el artículo 86 (…). 3.2.2. Las anteriores explicaciones dadas por la Corte Constitucional también son aplicables a las acciones de tutela contra providencias judiciales dictadas en procesos de simple nulidad. De ahí que la Sala ha interpretado que es improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales dictadas en

procesos de simple nulidad.

4. Caso concreto 4.1. La sociedad Socobuses S.A. cuestiona la sentencia del 27 de octubre de 2017, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, que, en segunda instancia, denegó la nulidad de las Resoluciones 163 de 2009 y 121 de 2010, porque no encontró probada la reproducción de acto anulado. La sentencia del 27 de octubre de 2017 se dictó en un proceso de simple nulidad. 4.2. Siendo así, la Sala advierte que, conforme con el numeral 5° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, es improcedente la solicitud de amparo presentada por la sociedad Socobuses S.A., por cuanto está cuestionando una decisión con efectos erga omnes, es decir, de carácter general, que no afecta de manera directa y concreta derechos fundamentales. 4.3. Las anteriores razones son suficientes para concluir que es improcedente el amparo solicitado por la sociedad Socobuses S.A. En consecuencia, se revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, se declarará improcedente la acción de tutela.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FAL