CE-11001-03-15-000-2018-01731-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir los requisitos de inmediatez y subsidiariedad / INMEDIATEZ - Seis (6) meses es el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencia judicial / SUBSIDIARIEDAD - Omisión en el agotamiento de otros medios de defensa judicial / RECURSO DE APELACIÓN - Medio idóneo para controvertir la decisión de primera instancia dictada en el proceso de acción popular, a efecto de obtener pronunciamiento acerca de la falta de legitimación por pasiva que ahora se alega mediante la presente acción / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia La Sala observa que, como lo concluyó la Sección Cuarta de esta Corporación, que la tutela no supera los criterios de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. En primer lugar, no cumple el requisito de inmediatez, pues la decisión que el accionante pretende atacar fue proferida el 17 de junio de 2014, notificada por edicto desfijado el 14 de julio de la misma anualidad, quedando debidamente ejecutoriada a partir del 17 de julio de 2014, mientras que la solicitud de amparo fue radicada el 28 de mayo de 2018. (…) [R]esulta evidente que a la fecha de presentación de la solicitud de amparo habían transcurrido más de tres años, el cual resulta irrazonable en este caso para acudir al juez constitucional. (…) [L]a Sala observa que el accionante no se encuentra en alguna de las situaciones que la Corte Constitucional y esta Corporación han acogido y según

las cuales la tutela será procedente (…) Entonces, no resulta admisible el hecho de haber dejado transcurrir más de tres años desde la expedición de la providencia que se ataca, hasta la interposición de la solicitud, dado que dicho factor desconoce el alcance jurídico establecido por el constituyente a la tutela y desvirtúa su finalidad de medio de protección actual, inmediato y efectivo; y más aún cuando no manifestó ningún argumento para justificar la tardanza en acudir a la jurisdicción constitucional. Ahora bien en cuanto al requisito de subsidiaridad, es claro que contra la decisión del Juzgado Sexto Administrativo de Bucaramanga, procedía el recurso de apelación, sin embargo, la parte actora no la recurrió lo que hubiera permitido que el Tribunal Administrativo de Santander se pronunciara acerca de la falta de legitimación por pasiva alegada mediante acción de tutela por lo que es claro que tampoco se supera este requisito de procedencia adjetiva. En consideración a lo anterior, acoge la Sala la posición asumida por la Sección Cuarta en virtud de la cual la acción de tutela fue presentada con desconocimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, por tanto, la acción de tutela resulta improcedente.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1069 DE 2015 / DECRETO 1983 DE 2017

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el plazo razonable para la interposición de la acción de tutela, consultar: Consejo de Estado, sentencia de 22 de febrero de 2009, exp. 11001-03-15-000-2008-01018-01, C.P. Gustavo Eduardo Gómez

Aranguren. En cuanto al criterio que fue rectificado, acerca de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp. 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ), C.P. María Elizabeth García González. Respecto a la reiteración jurisprudencial sobre procedencia excepcional, requisitos generales y especiales de la acción de tutela contra providencias judiciales, ver: Corte Constitucional, sentencia de 4 de mayo de dos 2015, exp. T-253, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Acerca de la improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, ver: Corte Constitucional, sentencia de 21 de mayo de dos mil quince 2015, exp. SU-297, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01731-01(AC)

Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE SANTANDER - CAS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Y OTRO Decide la Sala la impugnación presentada mediante apoderado judicial, por la Corporación Autónoma Regional de Santander – CAS., contra la providencia del

27 de junio de 2018, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela.

ANTECEDENTES

1. La petición de amparo La Corporación Autónoma Regional de Santander – CAS actuando a través de apoderado presentó acción de tutela en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 31 de octubre de 2013, por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Bucaramanga, mediante la cual declaró la vulneración de los derechos colectivos relacionados con el ambiente sano, la seguridad, la salubridad pública y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, dentro de la acción popular radicada 680013331006-2006-0141-00.

Providencia confirmada el 17 de junio de 2014, por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. En la mencionada sentencia, se ordenó a la CAS y a otras entidades la realización de estudios y obras, para conjurar los perjuicios causados al medio ambiente. La solicitud de tutela tuvo como fundamento los siguientes:

2. Hechos Señaló que el señor Carlos Felipe Ortiz Guerrero promovió acción popular contra la Corporación Autónoma Regional de Santander – CAS, la alcaldía municipal de Bucaramanga, la Empresa Electrificadora de Santander, el Ministerio de Ambiente y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de

Bucaramanga. Solicitó la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el ambiente sano, la seguridad y la salubridad pública y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales. Indicó que la empresa electrificadora de Santander, para garantizar la capacidad

de la represa aledaña a la Región de “Bocas”, descargaba sus residuos al río Lebrija a través de las compuertas ubicadas en el fondo de la estructura, ocasionando la afectación del hábitat natural del afluente. Finalmente, el actor popular solicitó a las entidades demandadas, la construcción de la infraestructura necesaria para controlar y reducir los residuos sólidos que llegaban a la represa, así como la reforestación de la zona. El accionante mencionó que la demanda fue conocida en primera instancia por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Bucaramanga, que en sentencia de 31 de octubre de 2013, declaró vulnerado el derecho colectivo al goce del medio ambiente sano, condenando a la Corporación Autónoma Regional de Santander - CAS y a las demás entidades demandadas, a la realización de diferentes gestiones ambientales. Manifestó que el citado juzgado encontró probado que los actos administrativos relacionados con la regulación ambiental de la “Represa de Bocas” fueron proferidos por la Corporación Autónoma Regional para la defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB., siendo evidente la falta de legitimación por activa de la CAS. Indicó que la Electrificadora de Santander interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Santander - Subsección de Descongestión, en sentencia del 17 de junio de 2014, confirmando la decisión de primera instancia y, sin pronunciarse de la falta de legitimación en la causa por activa, alegada por la Corporación Autónoma Regional de Santander – CAS.

3. Fundamento de la petición Indicó que el Juzgado Sexto Administrativo de en Descongestión de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, no tuvieron en cuenta las pruebas obrantes en el expediente, las cuales a su juicio demuestran que la entidad accionante no ejercía control ambiental en el sector donde presuntamente se estaba generando el daño ambiental, por lo tanto debieron declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva.

Alegó que las autoridades judiciales accionadas, desconocieron los artículos 164 del CCA y 306 del CPC que establecen el deber del juez de declarar de oficio las excepciones que encuentren probadas, así el interesado no las hubiese alegado.

4. Trámite de primera instancia La Sección Cuarta de esta Corporación, mediante auto del 31 de mayo de 2018, admitió la solicitud y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, al Juez Sexto Administrativo de Descongestión de Bucaramanga, así como al señor Carlos Felipe Ortiz Guerrero, quien actuó como demandante en el proceso de acción popular que dio lugar a las providencias cuestionadas y al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al gobernador de Santander, a los alcaldes de Bucaramanga, Girón, Lebrija, Rionegro, al gerente de Electrificadora de Santander S.A. E.S.P., y al director de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga como terceros con interés en las resultas del proceso1.

5. Argumentos de defensa 5.1. Corporación Autónoma Regional para la defensa de la meseta de

Bucaramanga La secretaria general manifestó que las pretensiones que formuló el accionante, no son de su competencia, ya que los operadores judiciales fueron los que emitieron las órdenes en busca de la protección de los derechos colectivos de la comunidad con fundamento en las pruebas allegadas al proceso. Solicitó que denegaran las pretensiones de la demanda de tutela, pues, a su juicio, los fallos judiciales cuestionados no vulneraron derechos fundamentales y estaban debidamente ejecutoriados.2 5.2. Secretaría de Salud y Ambiente del Municipio de Bucaramanga Solicitó que se negara el amparo por cuanto no cumplió con los requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial. 5.3 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Solicitó su desvinculación de la presente acción de tutela, con fundamento en que no fue parte en el proceso de acción popular que dio lugar a las providencias acusadas. 5.4 El actor popular – Carlos Felipe Ortiz Guerrero Indicó que la tutela interpuesta por el accionante es improcedente, ya que no se cumplió el requisito de subsidiariedad, pues la Corporación Autónoma Regional 1 Folio 53 vuelto 2 Folios 80 a 83 de Santander – CAS., no controvirtió la sentencia del 31 de octubre de 2013, dictada por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Bucaramanga.

6. Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Cuarta, en providencia del 27 de junio de 2018, declaró improcedente el amparo solicitado, por no cumplir con el requisito de inmediatez y de subsidiariedad, bajo los siguientes fundamentos:

Manifestó que en el caso en concreto, la tutela no cumple el requisito de inmediatez, puesto que la actora dejó trascurrir más de tres años para ejercerla. Indicó que la providencia del 17 de junio de 2014, fue notificada por edicto desfijado el 14 de julio de 2014, mientras que la tutela fue presentada el 28 de mayo de 2018. Es decir que trascurrieron 3 años, 10 meses y 14 días. Sostuvo que no es de recibo el argumento de la parte actora, según el cual la vulneración de sus derechos fundamentales es continuada, pues, en todo caso, desde hace más de tres años la CAS conoce las órdenes que le fueron impuestas en las providencias acusadas. Por lo que nada impedía que la parte actora presentara la acción de tutela desde que tuvo conocimiento de la sentencia del 17 de junio de 2014, dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. Recordó que la oportunidad para cuestionar una providencia judicial, a través de una solicitud de amparo se determina a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues es esa la forma en que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales. Precisó que, fuera de lo anterior, la tutela tampoco cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que la CAS no interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia dictada en el proceso de acción popular. Explicó que la sentencia del 31 de octubre de 2013, dictada por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Bucaramanga, fue recurrida únicamente por la Electrificadora de Santander S.A E.S.P., situación que demuestra que la

entidad aquí demandante dejó de ejercer el recurso legal de defensa, que hubiera permitido que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander se pronunciara acerca de la falta de legitimación por pasiva que ahora se alega mediante acción de tutela.

7. La impugnación El accionante a través de apoderado presentó impugnación contra la providencia del 27 de junio de 2018, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que declaró improcedente la solicitud de tutela, manifestando que la vulneración de sus derechos fundamentales es permanente en el tiempo, dado que las órdenes impartidas por las decisiones judiciales objeto de reproche aún se encuentran vigentes y continúan vulnerando su derecho al debido proceso.

Alegó que contrario a lo concluido por el a quo, sí agotó todos los mecanismos de defensa, en el caso en concreto, la decisión del Juzgado de Bucaramanga sí fue recurrida, por lo que se debe entender satisfecho el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sección es competente para conocer la impugnación de la providencia del 27 de junio de 2018, presentada por el apoderado del accionante, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015 modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena de esta Corporación.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo adoptado en primera instancia por la Sección Cuarta de esta Corporación,

con base en los argumentos de impugnación del actor. Para el efecto, en primer lugar habrá que determinarse si en este evento se cumplió con los requisitos de inmediatez y subsidiariedad en el ejercicio de la acción de tutela, que fueron los fundamentos de la sentencia impugnada y en el evento en que se superen dichos requisito se procederá al análisis de fondo.

3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de treinta y uno (31) de julio de 2012,3 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema y declaró su procedencia4.

Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se estudie el fondo del asunto. 3.1 Inmediatez 3Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. C.P.: María Elizabeth García González. 4 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra

providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Frente al requisito de inmediatez se ha insistido en que la acción de tutela debe incoarse en un plazo razonable5, el cual debe ser ponderado por el juez en cada caso, pues de lo contrario se burlaría el alcance jurídico establecido por el constituyente y se desvirtuaría su finalidad de medio de protección actual, inmediato y efectivo. De acuerdo con lo anterior, esta Sección ha declarado la improcedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales, después de haber transcurrido un lapso considerable desde la ocurrencia del hecho generador que da lugar a la solicitud de protección y la presentación de la misma, sin que medien razones suficientes que justifiquen el retardo. El lapso de 6 meses es razonable para ejercer la tutela, lo cual no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de dicha acción. La inmediatez es más bien un requisito que busca que esta solicitud de amparo se presente desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales, lo anterior en consideración a que la tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos. La finalidad de la tutela como vía judicial es la protección inmediata de los derechos fundamentales, por lo tanto la autoridad judicial está obligada a tomar en cuenta el tiempo que transcurre entre el hecho generador de la violación de los derechos presuntamente transgredidos y la solicitud de amparo, lo anterior en virtud a que un lapso irrazonable puede llegar a demostrar que la medida que se reclama no se requiere con prontitud.

3.2 Subsidiariedad En cuanto a la subsidiariedad, es deber de quien presenta una tutela contra una providencia judicial, promover e interponer las herramientas y los recursos judiciales ordinarios para hacer valer sus derechos. Este planteamiento fue desarrollado por la Sala Plena de la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia SU-297 de 2015, en la que se advirtió lo siguiente: “4.4.2. De igual manera, la Corte ha explicado que este presupuesto de procedibilidad no sólo implica que el accionante identifique los yerros de la autoridad judicial que dan origen a la vulneración, sino que también exige que las mismas hayan sido puestas en conocimiento del juez en su debida oportunidad de ser ello posible, puesto que, de conformidad con los artículos 86 de la Carta y 6º del Decreto 2591 de 1991, resulta necesario preservar el principio de subsidiariedad que subyace a la acción de tutela. En ese sentido, esta Corporación ha determinado que el recurso de amparo es improcedente si quien ha tenido a su disposición instrumentos procesales de defensa para hacer valer sus derechos, no los utiliza oportuna y adecuadamente, acudiendo en su lugar a la acción constitucional, ya que las herramientas instituidas por el legislador en los 5 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, Rad. 11001-03-15-000-2008-0101801(AC), C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. procesos ordinarios son también verdaderos mecanismos de protección de las prerrogativas fundamentales, por lo que deben usarse en su debido estadio procesal, para que en caso de no prosperar y demostrarse que la

autoridad judicial se negó injustificadamente a enmendar su yerro, pueda prosperar el mecanismo subsidiario que ofrece el artículo 86 superior.”

4. Cuestión previa Frente a la solicitud de desvinculación propuesta por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la cual no fue resuelta por la Sección Cuarta de esta corporación, la Sala considera necesario indicar que esta no es procedente.

Esto es así porque la vinculación que se hiciera de esta entidad al proceso, se hizo en calidad de tercero con interés, puesto que la misma es parte dentro del proceso de acción popular objeto de la petición de amparo constitucional.

5. Caso concreto El actor pretende la protección de su derecho fundamental al debido proceso, el cual estimó vulnerado con la sentencia del Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Bucaramanga y del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que le ordenó en segunda instancia la realización de estudios y obras, para conjurar los perjuicios causados al medio ambiente, dentro de la acción popular radicada 6800133310062006014100.

La Sala observa que, como lo concluyó la Sección Cuarta de esta Corporación, que la tutela no supera los criterios de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. En primer lugar, no cumple el requisito de inmediatez, pues la decisión que el accionante pretende atacar fue proferida el 17 de junio de 2014, notificada por edicto desfijado el 14 de julio de la misma anualidad, quedando debidamente ejecutoriada a partir del 17 de julio de 2014, mientras que la solicitud de amparo fue radicada el 28 de mayo de 2018.

Así las cosas, resulta evidente que a la fecha de presentación de la solicitud de amparo habían transcurrido más de tres años, el cual resulta irrazonable en este caso para acudir al juez constitucional. Para justificar la presentación tardía de la acción, el accionante adujo que la vulneración de sus derechos fundamentales aún no ha cesado. Señaló que las órdenes impartidas por las decisiones judiciales se encuentran vigentes y continúan vulnerando su derecho al debido proceso al imponerle unas cargas ambientales y económicas que no está obligado a soportar. Para la Sala no son de recibo tales argumentos, en razón a que el actor, conoció con suficiente antelación las órdenes que le fueron impuestas en las providencias acusadas. Por lo que nada impedía que presentara la acción de tutela antes. Así mismo, la Sala observa que el accionante no se encuentra en alguna de las situaciones que la Corte Constitucional y esta Corporación han acogido y según las cuales la tutela será procedente «cuando fuere promovida en un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese

a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual6». Entonces, no resulta admisible el hecho de haber dejado transcurrir más de tres años desde la expedición de la providencia que se ataca, hasta la interposición de la solicitud, dado que dicho factor desconoce el alcance jurídico establecido por el constituyente a la tutela y desvirtúa su finalidad de medio de protección actual, inmediato y efectivo; y más aún cuando no manifestó ningún argumento para justificar la tardanza en acudir a la jurisdicción constitucional. Ahora bien en cuanto al requisito de subsidiaridad, es claro que contra la decisión del Juzgado Sexto Administrativo de Bucaramanga, procedía el recurso de apelación, sin embargo, la parte actora no la recurrió -lo que hubiera permitido que el Tribunal Administrativo de Santander se pronunciara acerca de la falta de legitimación por pasiva alegada mediante acción de tutelapor lo que es claro que tampoco se supera este requisito de procedencia adjetiva. En consideración a lo anterior, acoge la Sala la posición asumida por la Sección Cuarta en virtud de la cual la acción de tutela fue presentada con desconocimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, por tanto, la acción de tutela resulta improcedente. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- Confírmase la providencia impugnada, esto es, la sentencia de 27 de

junio de 2018, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Notifíquese esta providencia en la forma prevista en el artículo 30 6 Ver sentencias T-1229 de 2000, T-684 de 2003, T-016 de 2006 y T-1044 de 2007, T1110 de 2005, T-158 de 2006, T-166 de 2010, T-502 de 2010, T-574 de 2010, T-576 de 2010, y más recientemente T-253 de 2015. del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes al de la ejecutoria de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Consejero

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero