CE-11001-03-15-000-2018-01740-00(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDADOmisión en el agotamiento de los recursos ordinarios de defensa judicial / AUTO QUE RECHAZA DEMANDA - Susceptible de recurso de apelación /

PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia / SOLICITUD DE

RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES

[La señora [M.R.R] solicitó la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, igualdad, dignidad humana y seguridad social, los cuales considera que fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B al proferir la providencia del 10 de mayo de 2018 mediante la cual rechazó la demanda instaurada por la aquí accionante en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP (…) se observa que la señora [M.R.R] contaba con el recurso de apelación para controvertir la decisión adoptada por el Tribunal demandado. Sin embargo, dentro del expediente no obra constancia de que el accionante hubiese interpuesto dicho recurso con el fin de controvertir la providencia del 10 de mayo de 2018. Así las cosas, la presente solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en tanto que no realizó el manejo adecuado y oportuno de los instrumentos y recursos procesales estatuidos por la Ley a fin de manifestar su inconformidad frente a las decisiones que ahora se

reprochan. Por último, se advierte que dentro del expediente tampoco obra ningún documento que permita concluir que la accionante se encontraba en un estado de vulnerabilidad que le impidiera interponer el recurso de apelación y que convierta en desproporcionada la exigencia del agotamiento de este presupuesto.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 243

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01740-00(AC)

Actor: MARIELA RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN B ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia. HECHOS RELEVANTES a) Reclamación administrativa El 9 abril de 2014 la señora Mariela Rodríguez Rodríguez solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a la que dijo tener derecho por el fallecimiento de su compañero permanente Cenen Jesús González Peña. Indicó que la UGPP reconoció y ordenó el pago de manera provisional de la pensión solicitada mediante Resolución RDP 013591 del 29 de abril de 2014, con

efectividad a partir del 5 de marzo de 2014 en la misma cuantía devengada por el causante. Sin embargo, la UGPP a través de la Resolución RDP 020197 del 27 de junio de 2014 revocó el acto administrativo antes citado y negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a su favor. Precisó que presentó recurso de apelación en contra del mencionado acto el cual fue rechazado por extemporáneo en la Resolución ADP000314 del 18 de enero de 2018, agotándose con dicha decisión la actuación administrativa. b) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Rodríguez Rodríguez afirmó que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra la entidad pensional mencionada, con el fin de anular el acto administrativo a través del cual fue negado el reconocimiento pensional. Expuso que la demanda correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, quien en proveído del 10 de mayo de 2018 rechazó la demanda por indebido agotamiento de la vía administrativa. b) Inconformidad Aseguró que el Tribunal Administrativo demandado vulneró sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, igualdad, dignidad humana y seguridad social al rechazar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por indebido agotamiento de la actuación administrativa, sin tener en cuenta que dicha etapa fue agotada y la naturaleza de la prestación reclamada. Sobre el tema, citó varias sentencias de la Corte Constitucional relacionadas con el derecho a la sustitución pensional, el carácter imprescriptible del derecho

pensional y sujetos de especial protección constitucional. PRETENSIONES Solicitó amparar los derechos fundamentales invocados. En consecuencia, revocar la providencia del 10 de mayo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B mediante el cual rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y, en su lugar, ordenarle a la autoridad judicial citada proferir una nueva decisión que decida sobre la admisión del medio de control incoado. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP (ff. 38-44) Sostuvo que el presente mecanismo constitucional es improcedente, comoquiera que no satisface ninguno de los requisitos generales ni específicos de procedencia de la acción de tutela contra una providencia judicial previstos en la jurisprudencia constitucional. Aunado a lo anterior, señaló que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se ajustó a derecho y la accionante pretende desconocer el alcance de una providencia judicial que se encuentra ejecutoriada y, por ello, hizo tránsito a cosa juzgada. Por último, precisó que el reconocimiento pensional reclamado por la señora Rodríguez Rodríguez fue negado mediante Resolución 020197 del 27 de junio de 2014, pues no se cumplieron los requisitos exigidos en la Ley 797 de 2003 para el reconocimiento de esta clase de prestaciones, decisión que fue recurrida de forma extemporánea y, en razón a ello, el Tribunal demandado rechazó la demanda por

indebido agotamiento del procedimiento administrativo. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B no rindió el informe solicitado, a pesar de que fue notificado en debida forma de la admisión de la presente solicitud de amparo (ff. 33-34).

CONSIDERACIONES

Competencia. La Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5.° del artículo 1.° del Decreto 1983 de 20171, el cual regula que: «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada». Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 1 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos). La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005.

Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Ello son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente

equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015. 3 Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-0002012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política. Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en una cualesquiera de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿La señora Mariela Rodríguez Rodríguez agotó el mecanismo judicial que tenía a su disposición para discutir el auto del 10 de mayo de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B mediante el cual fue rechazado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho?

2. En caso de una respuesta negativa al anterior interrogante deberá resolverse el siguiente ¿La accionante demostró alguna justificación razonable para no utilizar el mecanismo judicial con el que contaba?

Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (I)

principio de subsidiariedad y (II) existencia de otro medio de defensa judicial.

Veamos:

I. Principio de Subsidiariedad La jurisprudencia de la Corte Constitucional5 como de esta Corporación ha sostenido que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, en principio, este medio de defensa judicial resulta improcedente cuando el accionante

(i) dejó de interponer los recursos judiciales ordinarios que estaban a su alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales, toda vez que no tiene la vocación de sustituir aquellos mecanismos ordinarios de defensa que, por negligencia, descuido o incuria de quien solicita el amparo constitucional, no fueron utilizados a su debido tiempo o (ii) acude directamente a la acción de tutela a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial a su disposición. 5 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007. Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. “… En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha manifestado esta Corporación (…)”. Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general tiene algunas excepciones. En relación con el primero de los casos la acción de tutela resulta procedente cuando logre demostrarse que dicha acción es el único

mecanismo de defensa para proteger un daño gravísimo a un derecho fundamental y que el accionante no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que se lo impedía por completo. Ahora, en cuanto a la excepción frente al segundo de los eventos, se configura cuando los otros mecanismos (i) no resultan idóneos para proteger el derecho fundamental presuntamente vulnerado y/o (ii) no son expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. - Existencia de otros medios de defensa judicial: recurso de apelación La señora Mariela Rodríguez Rodríguez solicitó la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, igualdad, dignidad humana y seguridad social, los cuales considera que fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B al proferir la providencia del 10 de mayo de 2018 mediante la cual rechazó la demanda instaurada por la aquí accionante en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Para el efecto, afirmó que la referida autoridad judicial inadvirtió la naturaleza de la prestación reclamada, pues la pensión de sobrevivientes se trata de un derecho cierto e indiscutible y, por tanto, no es exigible el agotamiento de la actuación administrativa (f. 3). Asimismo, resaltó que la actuación administrativa fue agotada. Ahora, revisado el material probatorio allegado a la acción constitucional, se advierte que en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional

y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, se interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 020197 del 27 de junio de 2014 y ADP000314 del 18 de enero de 2018 mediante las cuales se resolvió negativamente la solicitud de reconocimiento de una pensión de sobrevivientes. También está acreditado que el 10 de mayo de 2018 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B rechazó la demanda ante el indebido agotamiento de la vía administrativa, esto, comoquiera que la señora Rodríguez Rodríguez interpuso el recurso de apelación contra el acto administrativo que negó el reconocimiento pensional de forma extemporánea. La autoridad judicial demandada concluyó lo siguiente (f. 11): «[…] la interposición del recurso de apelación presentado de manera extemporánea, constituye un indebido agotamiento de la vía administrativa que impide a la demandante acudir ante la Jurisdicción Contenciosa a debatir la legalidad de los actos acusados. En ese sentido, es menester señalar que la presente demanda deberá ser rechazada, en el términos del numeral 3º del artículo 169 del CPACA pues al no haberse agotado el recurso procedente por ley, impide que el acto acusado sea susceptible de control judicial». Pues bien, se tiene que el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 dispone que el recurso de apelación es procedente contra el auto que rechaza la demanda y es proferido por los tribunales administrativos en primera instancia, así lo prevé:

Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:

1. El que rechace la demanda.

2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.

3. El que ponga fin al proceso.

4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público.

5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios.

6. El que decreta las nulidades procesales.

7. El que niega la intervención de terceros.

8. El que prescinda de la audiencia de pruebas.

9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente.

Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia (Subraya fuera de texto). En ese orden de ideas, se observa que la señora Rodríguez Rodríguez contaba con el recurso de apelación para controvertir la decisión adoptada por el Tribunal demandado. Sin embargo, dentro del expediente no obra constancia de que el accionante hubiese interpuesto dicho recurso con el fin de controvertir la providencia del 10 de mayo de 2018. Así las cosas, la presente solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en tanto que no realizó el manejo adecuado y oportuno de los instrumentos y

recursos procesales estatuidos por la Ley a fin de manifestar su inconformidad frente a las decisiones que ahora se reprochan. Se reitera —como quedó expuesto en el acápite anterior— que la acción de tutela es subsidiaria y únicamente puede analizarse el fondo del asunto cuando no se tengan otros mecanismos de defensa judicial. Por lo tanto, la tutela interpuesta resulta improcedente. Por último, se advierte que dentro del expediente tampoco obra ningún documento que permita concluir que la accionante se encontraba en un estado de vulnerabilidad que le impidiera interponer el recurso de apelación y que convierta en desproporcionada la exigencia del agotamiento de este presupuesto. En consecuencia, se rechazará por improcedente el amparo solicitado por la señora Mariela Rodríguez Rodríguez, mediante la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Rechazar por improcedente el amparo solicitado por la señora Mariela Rodríguez Rodríguez, mediante la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, de conformidad con lo aquí expuesto.

Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991). Si esta providencia no

fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS