CE-11001-03-15-000-2018-01800-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO ESPECIAL DE REVISIÓN - Medio idóneo y eficaz La [parte actora] interpuso la presente acción de tutela con el fin de que se dejara sin efecto la sentencia de 21 de febrero de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la que se ordenó la reliquidación de la pensión del señor [G.O.C.C.] con la inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicio. Del escrito de tutela la Sala evidencia que la demandante cuenta con otro medio de defensa judicial efectivo para la protección de los derechos invocados en la solicitud de amparo. (…) Lo anterior, impide en el caso concreto hacer un pronunciamiento de fondo frente al caso, en la medida en que la [parte actora] cuenta con el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para cuestionar los términos en que se reconoció la pensión de vejez del señor [G.O.C.C.] y para verificar si en la misma se evidencia un abuso del derecho. En la medida en que no se cumplen los presupuestos previstos por la Corte Constitucional para entrar a estudiar de fondo la presente acción de tutela, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01800-00(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Decide la Sala la acción de tutela presentada, mediante apoderada judicial, por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP ejerció acción de tutela contra las citadas autoridades, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Primero. Conforme a lo anterior, solicito de manera respetuosa, sean amparados los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, en atención al desconocimiento de los principios generales de la Seguridad Social, al incurrir en los defectos material o sustantivo, desconocimiento del precedente constitucional y violación directa de la constitución, así como derivar en un abuso del derecho; al interpretar erróneamente el artículo 36 de Ley 100 de 1993 y desconocer el precedente constitucional preferente y vinculante proferido por la sala plena de la Corte Constitucional en sentencias C-168

de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 217. Segundo. Como consecuencia de lo anterior: a. Sírvase dejar sin efectos las sentencias proferidas por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA TERCERA DE ORALIDAD, el 08 de junio de 2016 y 21 de febrero de 2018, respectivamente, dentro del proceso contencioso administrativo No. 2015 – 00854. b. Consecuentemente sirva ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA TERCERA DE ORALIDAD, dictar nueva sentencia ajustada a derecho disponiendo liquidar la pensión de vejez de señor GERMAN OCTAVIO CÓRDOBA CORTÉS aplicando el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de respetar del régimen anterior lo que respecta a la edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero teniendo en cuenta como IBL el promedio del tiempo que le hiciere falta o de los últimos 10 años conforme lo establece el inciso 3 y el artículo 21 de la referida norma, así como los factores salariales relacionados en el Decreto 1158 de 1994.

Tercero. De manera subsidiaria: a. En caso de que su despacho determine que procede alguna acción judicial contra las sentencias atacadas sírvase amparar los derechos invocados de manera

TRANSITORIA de conformidad con lo establecido en el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991. b. En consecuencia se sirva suspender los efectos de las sentencias proferidas por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA TERCERA DE ORALIDAD, el 08 de junio de 2016 y 21 de febrero de 2018, respectivamente hasta tanto se resuelva por la autoridad judicial competente la acción que presentara esta Unidad dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del fallo de tutela.”1

2. Hechos Se advierten como hechos relevantes, los siguientes: 2.1 Mediante Resolución nro. PAP 013483 del 13 de septiembre de 2010, la Caja Nacional de Previsión Social reconoció pensión de vejez a favor del señor German Octavio Córdoba Cortés, quien laboró hasta el 31 de diciembre de 2011 en la Fiscalía General de la Nación. 2.2 El 13 de diciembre de 2013 el señor Córdoba Cortés solicitó la reliquidación de su pensión con inclusión de todos los factores salariales y mediante Resolución nro. RDP 001208 del 15 de enero de 20142, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) reliquidó la pensión. 1 Folio 10 del expediente de tutela. 2 Folios 12 a 26 del expediente de tutela. 2.3. Contra este acto administrativo el pensionado interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, el cual se resolvió mediante Resolución nro. RDP

006085 del 21 de febrero de 2014, en el que se modificó la decisión reliquidó de nuevo la pensión pero a juicio del pensionado no fueron incluidos todos los factores salariales. 2.4. Por lo anterior, el señor Córdoba Cortés promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos referidos y, en consecuencia, se ordenará la reliquidación de la pensión con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 2.5. El proceso le correspondió por competencia al Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín, que en sentencia de 8 de julio 20163, accedió a las pretensiones de la demanda, declaró la nulidad parcial de los actos demandados y ordenó reliquidar la pensión teniendo en cuenta el promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicios. 2.6. Contra la anterior decisión se interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que en sentencia de 21 de febrero de 2018, confirmó la providencia apelada4.

3. Argumentos de la tutela A juicio de la parte actora, la anterior decisión constituye abuso del derecho, porque se hizo interpretación errónea de la norma que rige el caso, pues tomar el IBL para la pensión de el señor German Octavio Córdoba Cortés, en los términos descritos por la autoridad judicial, conduciría a un detrimento del erario.

Indicó que se incurrió en defecto material, al dar indebida interpretación al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y omitir el alcance que estableció la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU -395 de 2017.

4. Trámite Previo Mediante auto de 12 de junio de 2018, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a las partes y al señor German Octavio Córdoba Cortés, como tercero con interés en las resultas del proceso, a quienes se les remitió copia de la demanda.5

La magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto, integrante de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, manifestó su impedimento para conocer del asunto y en auto de 18 de julio de 2018, se declaró fundado el impedimento y se ordenó sorteo de conjuez sin embargo la Secretaría no realizó dicho sorteo toda vez que el quorum decisorio no fue afectado. 6

5. Intervenciones 5.1 La Juez Quinta Administrativa Oral de Medellín indicó que pese a que en el momento de proferir la providencia atacada no era titular de ese despacho 3 Folios 41 y 42 del expediente de tutela. 4 Folios 27 a 37 del expediente de tutela. 5 Folio 63 del expediente de tutela. 6 Folios 94 y 95 del expediente de tutela. evidencia que en esa oportunidad no se incurrió en la vulneración de los derechos invocados por la demandante.

Afirmó que no se cumplen los requisitos de procedencia de la tutela contra

providencia judicial razón por la que solicitó que se desestimen las pretensiones de la solicitud de amparo. 5.2 La magistrada Yolanda Obando Montes del Tribunal Administrativo de Antioquia afirmó que no se satisface el presupuesto de procedibilidad en tanto la solicitud de amparo no puede convertirse en una tercera instancia razón por la que solicitó se rechace por improcedente la solicitud de amparo o se deniegue por no existir vía de hecho. 5.3 El señor Germán Octavio Córdoba Cortés guardó silencio.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 20127, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20148, se

precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de 7 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 8 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: 2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura

judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: a) defecto sustantivo, b) defecto fáctico, c) defecto procedimental absoluto, d) defecto orgánico, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los

jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

2. Del caso concreto La UGPP interpuso la presente acción de tutela con el fin de que se dejara sin efecto la sentencia de 21 de febrero de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la que se ordenó la reliquidación de la pensión del señor Germán Octavio Córdoba Cortés con la inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicio.

Del escrito de tutela la Sala evidencia que la demandante cuenta con otro medio de defensa judicial efectivo para la protección de los derechos invocados en la solicitud de amparo. Al respecto la Sala considera necesario indicar que mediante sentencia SU – 427 de 2016, la Corte Constitucional unificó su jurisprudencia en el sentido de determinar la procedencia de las acciones de tutela promovidas por la UGPP en contra de diversas autoridades judiciales, en la cual se alegaba vulneración al debido proceso, en los procesos en los que en su momento hacia parte CAJANAL y en los que no se agotaron los recursos ordinarios y extraordinarios disponibles. Sobre este punto, la Corte indicó que: “(…) 7.24. Por lo anterior, la Corte considera que la UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las

decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal. 7.25. Así las cosas, ante la existencia otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución. 7.26. No obstante lo anterior, este Tribunal avizora que la afectación del erario público con ocasión de una prestación evidentemente reconocida con abuso del derecho tiene la vocación de generar un perjuicio irremediable a las finanzas del Estado, las cuales se utilizan para garantizar, entre otros, el derecho a la seguridad social de los colombianos, por lo que en casos de graves cuestionamientos jurídicos frente a un fallo judicial que impone el pago de prestaciones periódicas a la UGPP, el amparo será viable con el fin de verificar la configuración de la irregularidad advertida y adoptar las medidas respectivas. 7.27. Con todo, esta Corporación estima que en atención a los principios superiores de seguridad jurídica y confianza legítima, el juez constitucional cuando analice de fondo la posible configuración de un abuso del derecho deberá tomar las medidas necesarias para no afectar de manera grave los derechos fundamentales de los implicados en la causa, por

lo que en caso de verificarse la existencia de dicha irregularidad, deberá disponer que el reajuste de la prestación conforme al ordenamiento jurídico constitucional no tenga efectos de manera inmediata, sino que se deberá concederse un periodo de gracia, que la Sala fija como prudencial en seis meses contados a partir de la fecha de la notificación de la resolución que consagra el reajuste efectuado al perjudicado con ocasión de la decisión judicial de amparo. Por otra parte, el funcionario jurisdiccional también deberá disponer que no habrá lugar al reintegro de sumas de dinero ya canceladas, comoquiera que las mismas se presumen percibidas de buena fe (…)”. (Negrillas de la Sala) Lo anterior, impide en el caso concreto hacer un pronunciamiento de fondo frente al caso, en la medida en que la UGPP cuenta con el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para cuestionar los términos en que se reconoció la pensión de vejez del señor Córdoba Cortés y para verificar si en la misma se evidencia un abuso del derecho. En la medida en que no se cumplen los presupuestos previstos por la Corte Constitucional para entrar a estudiar de fondo la presente acción de tutela, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo toda vez que la accionante cuenta con otro medio de defensa idóneo y eficaz para materializar su pretensión. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Declarar improcedente la acción de tutela instaurada por la Unidad

Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP – contra el Tribunal Administrativo de Antioquia

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual Revisión.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ