CE-11001-03-15-000-2018-01944-01(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ En el caso bajo examen, la sentencia acusada fue notificada mediante edicto desfijado el 6 de diciembre de 2017, mientras que la demanda de tutela fue presentada el 13 de junio de 2018. Lo anterior significa que, entre una y otra actuación, transcurrieron seis (6) meses y siete (7) días, por lo que la solicitud de amparo no cumple el requisito de la inmediatez. En la impugnación, las actoras afirman que la inmediatez debe verificarse desde la ejecutoria de la providencia y no desde su notificación, por lo que el término que tardaron en acudir al juez de tutela fue razonable. Al respecto, se recuerda que (…) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló que la inmediatez debe verificarse a partir de la notificación de la providencia. Esta regla está sustentada en que es a partir de ese momento en que el interesado tiene conocimiento de la decisión judicial y de la posible vulneración de sus derechos fundamentales. Sólo excepcionalmente, cuando esto no sea posible, la inmediatez debe verificarse a partir de la ejecutoria de la providencia judicial. En el caso bajo examen, las actoras conocieron el contenido de la sentencia a partir de su notificación, por lo que es a partir de ese momento que debe verificarse el cumplimiento del requisito de la inmediatez. De esta forma, la Sala concluye que no resulta razonable el término que las actoras tardaron en acudir al juez de tutela.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01944-01(AC)

Actor: AYDA YINETH MORALES ROJAS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora, contra la sentencia del 18 de julio de 2018, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que resolvió lo siguiente: “PRIMERO. RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Ayda Yineth Morales Rojas y otras, contra el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. (…)”1.

ANTECEDENTES El 13 de junio de 20182, Karen Julieth Mateus Morales, Diana Carolina Mateus Morales y Ayde Yineth Morales Rojas, actuando en nombre propio y de su hija menor de edad Angie Valeria Mateus, por conducto de apoderado judicial, interpusieron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la vida digna.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes:

“1. Ampare los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, debido proceso, a la igualdad, y a la vida digna de mis poderdantes AYDE YINETH MORALES ROJAS, ANGIE VALERIA 1 Folio 1 del expediente. 2 Folio 62 reverso del expediente.

MATEUS MORAKES; KAREN JULIETH MATEUS MORALES Y

DIANA CAROLINA MATEUS MORALES.

2. Como consecuencia de la protección de los citados derechos fundamentales, se deje sin efectos la sentencia de SEGUNDA INSTANCIA, proferida dentro del expediente con Radicado No. 76 001 33 31 000 2004 00189 01 de fecha 14 de septiembre de 2017, por el

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA, confirmando la sentencia de PRIMERA INSTANCIA, en cuanto denegó el petitorio del libelo demandatorio y en su lugar se condene a las demandadas a reparar integralmente a mis poderdantes AYDE YINETH MORALES ROJAS,

ANGIE VALERIA MATEUS MORALES; KAREN JULIETH MATEUS

MORALES y DIANA CAROLINA MATEUS MORALES”3.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. Las actoras presentaron demanda de reparación directa contra la Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación y el Municipio de Dagua pretendiendo la indemnización de los perjuicios causados por la desaparición y muerte de Eisenhower Mateus, quien era miembro de la Policía Nacional.

2.2. El asunto fue inicialmente repartido al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca con el radicado 2004-00189. 2.3. Debido al inicio del funcionamiento de los juzgados administrativos, el proceso fue sometido de nuevo a reparto, por lo que fue asignado al Juzgado Diecisiete Administrativo de Cali. 3 Folio 24 del expediente. 2.4. El expediente fue reasignado al Juzgado Octavo Administrativo de Descongestión de Cali durante el trámite de la primera instancia, 2.5. El juzgado, mediante sentencia del 12 de noviembre de 2013, negó las pretensiones de la demanda. Esta decisión judicial tuvo fundamento en que no fueron demostrados los elementos de la responsabilidad de las entidades demandadas. 2.6. Debido a los acuerdos de descongestión, conoció de la segunda instancia el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. 2.7. El tribunal que confirmó la sentencia anterior mediante fallo del 14 de septiembre de 2017.

3. Fundamentos de la acción Las actoras aseguran que el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina incurrió en “vía de hecho” por la configuración de los defectos fáctico, procedimental y violación directa de la Constitución, al proferir la sentencia del 14 de septiembre de 2017, y como consecuencia de esto, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la vida digna. Para sustentar estos cargos afirmó que: 3.1. El Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina

valoró erróneamente las pruebas aportadas durante la primera y segunda instancia al expediente que permitían concluir que existió una falla del servicio de las entidades demandadas. 3.2. De haber hecho una adecuada valoración, se habría percatado que la Secretaría de Salud del Municipio de Dagua realizó de forma errónea el primer cotejo odontológico realizado para identificar a Eisenhower Mateus, y que la carta dental tomada por esa autoridad no fue aportada de inmediato a la investigación adelantada por la Fiscalía General de la Nación. 3.3. También hubiera observado que la Policía Nacional actuó de forma negligente porque no aportó la historia clínica odontológica del fallecido de forma inmediata a la Fiscalía General de la Nación, y no realizó ninguna gestión tendiente a ubicar el paradero de Eisenhower Mateus durante su desaparición. 3.4. Adicionalmente, la Policía Nacional actuó de forma contradictoria. Por un lado, en el Informativo Disciplinario 181/01-030/01 D3 del 20 de septiembre de 2001 y en el informe prestacional por muerte de fecha 25 de septiembre de 2002 consta que Eisenhower Mateus estuvo toda la tarde en la Estación de Policía Lido el día de su desaparición. Pero por otro lado, en el Oficio del 6 de agosto de 2006 informó que no es posible ubicar la información requerida por el juzgado porque se desconoce la fecha de ocurrencia de los hechos. 3.5. La Fiscalía General de la Nación incurrió en una falla del servicio consistente en que la tardía identificación del fallecido y realizó un erróneo cotejo

odontológico que implicó que, a pesar de haber sido encontrado el cadáver de Eisenhower Mateus, las actoras tardaran más de un (1) año en conocer su paradero. 3.6. De otro lado, existió una indebida valoración probatoria por parte del Juzgado Octavo Administrativo de Descongestión de Cali porque decidió no dar valor probatorio a los documentos aportados durante el proceso porque consideró que no eran auténticos. 3.7. Esta decisión del juzgado constituye un exceso ritual manifiesto porque algunos de esos documentos fueron emitidos por la Fiscalía General de la Nación, entidad que no contestó la demanda y por tanto debió considerarse que existía un indicio grave en su contra, como lo dispone el artículo 95 del CPC. 3.8. Aunque los documentos fueron aportados en copia simple por la parte demandante, debieron ser valorados porque no fueron objeto de contradicción por parte de las entidades demandadas, pues de lo contrario se niega el derecho a la verdad y reparación de las víctimas.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Una vez avocado el conocimiento de la presente acción por parte de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante providencia del 14 de junio de 2018, se ordenó notificar a las partes, se dispuso la vinculación del Ministerio de Defensa, la Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación, a la Secretaría de Salud del Municipio de Dagua y al Juzgado Segundo Administrativo de Cali, como terceros con interés (fl. 29).

4.2. El Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina informó que (fls. 39 a 42):

4.2.1. La sentencia del 14 de septiembre de 2017 estuvo fundamentada en la valoración razonable de las pruebas obrantes en el expediente. 4.2.2. Las actoras no cumplieron su carga argumentativa porque no demostraron la configuración de ningún defecto específico. 4.3. La Fiscalía General de la Nación manifestó que (fls. 44 a 48): 4.3.1. La solicitud de amparo no cumple el requisito de la subsidiariedad porque las actoras no ejercieron el recurso extraordinario de revisión. 4.3.2. La demanda no sustentó ninguna causal específica de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, por lo que resulta improcedente el amparo. 4.4. La Policía Nacional afirmó que (fls. 50 a 52): 4.4.1. La institución carece de legitimación en la causa por pasiva porque dentro de sus funciones no está prevista la toma de decisiones judiciales. 4.4.2. Las actoras no demostraron la vulneración de sus derechos fundamentales, por lo que no procede la tutela como mecanismo para evitar un perjuicio irremediable. 4.4.3. La solicitud de amparo de tutela no cumple el requisito de la inmediatez porque entre la notificación de la providencia acusada y la presentación de la demanda transcurrieron más de ocho (8) meses.

5. Providencia impugnada Mediante providencia del 18 de julio de 2018, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado rechazó por improcedente la solicitud de amparo de tutela. Para sustentar esa decisión, consideró que (fls. 56 a 62):

5.1. Desde la notificación de la sentencia del 14 de septiembre de 2017 y la presentación de la demanda de tutela transcurrieron más de seis (6) meses. 5.2. Las actoras no presentaron ninguna justificación que permita concluir que el término transcurrido sea razonable.

6. Impugnación Las actoras impugnaron la anterior decisión, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela, y señalando que (fls. 70 a 82) la sentencia objeto de controversia sólo quedó ejecutoriada el 11 de diciembre de 2017, por lo que la inmediatez sólo puede ser verificada a partir del día siguiente. Y que por tanto el plazo utilizado para acudir al juez de tutela fue razonable porque sólo transcurrieron seis (6) meses y un (1) día.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales y especiales que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción.

3. Análisis del caso 3.1. Corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, en especial el de la inmediatez. 3.2. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.

Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto. Sin embargo, la Corte Constitucional4 ha señalado que si bien no es posible

establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. 4 Corte Constitucional, sentencia T123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica”5. La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar6, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez. Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de

20167, así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos 5 Ibídem. 6 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño , sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 7 Corte Constitucional. M. P. Alejandro Linares Cantillo. fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el

análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”8. Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación del 5 de agosto de 20149 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional10. 3.3. Estudio y solución del caso concreto En el caso bajo examen, la sentencia acusada fue notificada mediante edicto desfijado el 6 de diciembre de 201711, mientras que la demanda de tutela fue presentada el 13 de junio de 201812. 8 Ibídem. 9 Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

11 Folio 557 reverso del anexo. Lo anterior significa que, entre una y otra actuación, transcurrieron seis (6) meses y siete (7) días, por lo que la solicitud de amparo no cumple el requisito de la inmediatez. En la impugnación, las actoras afirman que la inmediatez debe verificarse desde la ejecutoria de la providencia y no desde su notificación, por lo que el término que tardaron en acudir al juez de tutela fue razonable. Al respecto, se recuerda que la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2015 proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló que la inmediatez debe verificarse a partir de la notificación de la providencia. Esta regla está sustentada en que es a partir de ese momento en que el interesado tiene conocimiento de la decisión judicial y de la posible vulneración de sus derechos fundamentales. Sólo excepcionalmente, cuando esto no sea posible, la inmediatez debe verificarse a partir de la ejecutoria de la providencia judicial. En el caso bajo examen, las actoras conocieron el contenido de la sentencia a partir de su notificación, por lo que es a partir de ese momento que debe verificarse el cumplimiento del requisito de la inmediatez. De esta forma, la Sala concluye que no resulta razonable el término que las actoras tardaron en acudir al juez de tutela. 3.4. De otro lado, la sentencia de primera instancia rechazó la tutela de la referencia por el incumplimiento del requisito de la inmediatez. Sobre este punto debe precisarse que el incumplimiento de un requisito general de

procedibilidad de la tutela contra providencia judicial no da lugar a su rechazo, sino a la declaratoria de improcedencia. 12 Folio 1 del expediente. 3.5. Como consecuencia de lo anterior, se confirmará la decisión impugnada, pero en el entendido de declarar improcedente el acción de tutela de la referencia, por no cumplir con el requisito de la inmediatez. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la decisión impugnada, proferida el 18 de julio de 2018 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el entendido de declarar improcedente la solicitud de amparo de tutela presentada por Karen Julieth Mateus Morales, Diana Carolina Mateus Morales, Ayde Yineth Morales Rojas y Angie Valeria Mateus, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sala

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

MILTON CHAVES GARCÍA

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero