CE-11001-03-15-000-2018-01947-00(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ /

REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término razonable / INVESTIGACIÓN

DISCIPLINARIA QUE SANCIONÓ CON DESTITUCIÓN DEL CARGO E

INHABILIDAD GENERAL A ALCALDE MUNICIPAL DE HONDA

[L]a sentencia atacada se profirió el 8 de septiembre de 2017, decisión que se notificó mediante estado del 3 de noviembre de 2017 y la tutela solo fue radicada el 13 de junio de 2018 ante el Consejo de Estado, es decir, transcurridos siete (7) meses y nueve (9) días.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 29

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01947-00(AC)

Actor: CARLOS ALBERTO ARCE CAMACHO

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de tutela promovida por el accionante, mediante apoderado judicial, contra la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, en la que pide el amparo

constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, que consideró vulnerados con el auto de 8 de septiembre de 2017, en el que se confirmó la decisión del a quo, que declaró la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró contra la Procuraduría General de la Nación.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela1, el demandante solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva que estimó vulnerados por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: 1 Folios 1 a 22 del cuaderno de tutela. “Respetados Magistrados quienes actúan como Jueces Constitucionales de tutela, comedidamente y respetuosamente nos permitimos solicitar se tutelen los derechos constitucionales fundamentales invocados, y se ordene a la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado en el radicado 73001-2333-0002016-00118-01 y al Tribunal Administrativo del Tolima, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 73001-23-33-004-201680118-00, que corresponden al mismo proceso en diferentes instancias, dejar sin efectos los autos de primera y segunda instancia que declararon la caducidad del medio de control citado.

Como consecuencia de lo anterior, se ordene a las entidades judiciales accionadas asumir el estudio del medio de control de nulidad y restablecimiento

del derecho y fallar de fondo el proceso”2.

2. Hechos De los expedientes de tutela y ordinario, se observan como hechos relevantes los siguientes: La Procuraduría Provincial de Honda, Tolima, adelantó investigación disciplinaria contra el demandante en su condición de alcalde del municipio de Honda, trámite administrativo que en primera instancia finalizó mediante Resolución Nº 001 de 31 de enero de 2014, en la que se sancionó con destitución del cargo por el término de doce años e inhabilidad general por el mismo término.

El actor interpuso recurso de apelación contra la precitada decisión, el cual fue resuelto por la Procuraduría Regional del Tolima en Resolución Nº 003 de 27 de marzo de 20153, en la que se confirmó la sanción impuesta. A través de oficios Nº 721 y 722 de 24 de abril de 2015, dirigidos al demandante y a su apoderado, respectivamente, se les citó a efectos de surtir la notificación personal de la referida decisión, y ante la no comparecencia se procedió a notificarla por edicto Nº 028 desfijado el 12 de mayo de 2015. En escrito de 29 de mayo de 2015, el demandante promovió incidente de nulidad, bajo el argumento de que los mencionados oficios “se enviaron a unas direcciones totalmente diferentes a la abundantemente conocida por ese despacho, de mi oficina en Bogotá y de la residencia del Dr. (…) igualmente”4. La Procuraduría Provincial de Honda, en auto de 1 de junio de 2015 declaró la nulidad de la actuación a partir de los oficios de citación, para notificar la

Resolución Nº 003 de 27 de marzo de 2015, emanada de la Procuraduría Regional del Tolima. Mediante oficio Nº 1179 de 17 de junio de 2015, la Procuraduría Provincial de Honda citó al apoderado del señor Arce Camacho, para que compareciera con el fin de notificar el fallo sancionatorio de segunda instancia, diligencia a la que no asistió, por lo que se dispuso la notificación por edicto Nº 051 desfijado el 3 de julio de 2015. 2 Folio 20 del cuaderno de tutela. 3 Se notificó mediante edicto fijado el 1 de julio de 2015 y desfijado el 3 del mismo mes y año. El 8 de julio de 2015 a las 6:00 p.m., quedó ejecutoriada la decisión, toda vez que el actor elevó solicitud de nulidad. 4 Folio 692 del expediente ordinario. El actor, a través de apoderado judicial, el 6 de noviembre de 2015 radicó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación, cuyo reparto correspondió a la Procuraduría 163 Judicial II para Asuntos Administrativos, trámite que se realizó el 5 de febrero de 2016, sin que hubiera comparecido la parte convocante, razón por la cual se otorgó el término de tres (3) días para que justificara su inasistencia. Mediante auto de 11 de febrero de 2016, se declaró fallida la conciliación y se dio por agotado el requisito de procedibilidad. El 8 de febrero de 20165, a través del medio de control de nulidad y

restablecimiento del derecho instauró demanda contra la Procuraduría General de la Nación, con la pretensión de que se declarara la nulidad Despacho la Resolución Nº 001 de 31 de enero de 2014, proferida por la Procuraduría Provincial de Honda, y la Resolución Nº 003 de 27 de marzo de 2015, emanada de la Procuraduría Regional del Tolima. A título de restablecimiento del derecho pidió que se condenara a la entidad demandada a pagar perjuicios morales. El Tribunal Administrativo del Tolima en audiencia inicial de 31 de octubre de 2016, declaró probada de oficio la excepción previa de caducidad de la acción y declaró terminado el proceso. Para el efecto, indicó: “Aclarado lo anterior, está acreditado en el plenario que, toda vez, no se pudo llevar a cabo la notificación personal de la Resolución Nº. 003 de 27 de marzo de 2015, por medio de la cual se resolvió el recurso de alzada interpuesto por el señor ARCE CAMACHO en contra de la Resolución Nº. 001 del 3 de enero de 2014, la Procuraduría Provincial de Honda Tolima, procedió como lo indica el artículo 107 de la Ley 734 de 2002, fijando el edicto el 01 de julio de 2015, el cual fue desfijado el día 3 de los mismos mes y año a las 06:00 p.m. Ahora bien, como quiera que el presente asunto solo fue sometido a conciliación prejudicial mediante solicitud radicada el 06 de noviembre de 2015 (fol. 864), el término de caducidad no fue suspendido, pues, el plazo de cuatro (4) meses

calendario para interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho corrió ininterrumpidamente a partir del día siguiente al de la notificación de la Resolución número 003 del 27 de marzo de 2015, esto es, desde el sábado 04 de julio de 2015 y hasta el miércoles 04 de noviembre de 2015, fecha límite en que el actor debía radicar el libelo respectivo, y habida cuenta que el escrito genitor solo se presentó el hasta el 8 de febrero de 2016, es ostensible que este fue incoado por fuera del término legal señalado en el literal d) numeral 2º, del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, y por ende, se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad del presente medio de control”. Contra la anterior decisión, el accionante interpuso recurso de apelación que fue resuelto por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en proveído de 8 de septiembre de 2017, en el que se confirmó la decisión, al considerar que “[e]l actor presentó la demanda extemporáneamente, a pesar de la solicitud de conciliación prejudicial que se realizó el 06 de noviembre de 2015, esta ha debido presentarse dentro del término de caducidad de los cuatro (4) meses señalado en el artículo 164, numeral 2, literal d), que empezó a correr a partir del día siguiente a la desfijación del edicto No. 051, el cual notificó el fallo de segunda instancia, es decir entre el 04 de julio de 2015 hasta el 04 de noviembre de 2015, no obstante la solicitud de conciliación de la misma se produjo el 6 de

noviembre de 2016, por lo que se encontraba fuera del término y la solicitud de conciliación no generó la suspensión de la caducidad”. 5 Ibídem.

3. Fundamentos de la acción El actor considera que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva, pues en la providencia motivo de tacha constitucional incurrió en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente judicial, toda vez que se computó el término de la caducidad, a partir de la desfijación del edicto que notificó la decisión administrativa de segunda instancia, y no desde el término de la ejecutoria, lo que a su vez, desconoce el auto de 25 de febrero de 2016, dictada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado6.

4. Intervinientes 4.1. Respuesta del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” En memorial de 5 de julio de 2018, la titular del despacho solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, o en su defecto, se nieguen las súplicas de la demanda, toda vez que no se cumplió el requisito de la inmediatez.

Afirmó que el requisito de inmediatez fue desatendido, como quiera que la acción de amparo constitucional fue interpuesta después de haber transcurrido 7 meses y 12 días, contados desde la fecha en que se notificó la decisión cuestionada. Indicó que la decisión atacada no desconoció el auto de 25 de febrero de 2016, pues de las pruebas que se allegaron al expediente se constató que entre la

desfijación del edicto del acto administrativo demandado y hasta la presentación de la demanda, no debía superar la fecha de 4 de noviembre de 2015, pero el actor solo interpuso la solicitud de conciliación hasta el 6 de noviembre de 2015, cuando el plazo había fenecido, por lo que el requisito de procedibilidad no suspendió el término de caducidad de la acción. 4.2. Respuesta del Tribunal Administrativo del Tolima En escrito de 29 de junio de 2018, el magistrado ponente del despacho de la decisión de primera instancia pidió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, pues el demandante estaba utilizando la acción de tutela como una instancia adicional. Sostuvo que para el momento en que fue expedido el acto administrativo definitivo contenido en la Resolución Nº 003 de 27 de marzo de 2015, emitida por la Procuraduría General de la Nación, el demandante estaba separado del servicio, por lo que la caducidad se contabilizó desde la ejecutoria de la decisión. Aseveró que la decisión de segunda instancia dictada en el proceso disciplinario se notificó mediante edicto desfijado el 3 de julio de 2015, por lo que el término de caducidad de los cuatro meses tuvo lugar del 4 de julio al 4 de noviembre de 2015, no obstante, el demandante solicitó la conciliación prejudicial el 6 de noviembre de 2015.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

6 Radicado Nº. 11001-03-25-000-2012-00386-00, M.P.: Gerardo Arenas Monsalve. De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29

del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del reglamento interno, la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio.

2. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la solicitud de amparo de la referencia cumple con el requisito de inmediatez, necesario para la procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales.

En caso de que la respuesta a este interrogante sea positiva, la Sala deberá determinar si la decisión proferida en segunda instancia y que confirmó la declaratoria de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró el actor contra la Procuraduría General de la Nación, incurrió en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente judicial, al realizar el conteo de los 4 meses a partir de la desfijación del edicto del acto administrativo sancionatorio.

3. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.

Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto.

Sin embargo, la Corte Constitucional ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar7, en cada caso, si se ha cumplido con el 7 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez,

requisito de la inmediatez. Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 20168, así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos

que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente” Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional .

4. Caso concreto De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario verificar si la presente acción de tutela cumple el requisito de inmediatez, pertinente para la procedencia de la acción de la referencia.

En el sub lite, el accionante manifestó que la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, pues incurrió en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente judicial, toda vez que se computó el término de la caducidad a partir de la desfijación del edicto que notificó la decisión de segunda instancia y no desde el término de la ejecutoria, lo que a su vez desconoce el auto de 25 de febrero de 2016, dictada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado9. Sin embargo, la solicitud de amparo formulada por el demandante no cumple con el requisito de inmediatez, pues la sentencia atacada se profirió el 8 de septiembre sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño , sentencia T-158 de 2006 M.P.

Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 8 Corte Constitucional. M. P. Alejandro Linares Cantillo. 9 Radicado Nº. 11001-03-25-000-2012-00386-00, M.P.: Gerardo Arenas Monsalve. de 2017, decisión que se notificó mediante estado del 3 de noviembre de 201710 y la tutela solo fue radicada el 13 de junio de 201811 ante el Consejo de Estado, es decir, transcurridos siete (7) meses y nueve (9) días. Es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual. No obstante, como se observa del análisis anterior, en el presente caso no se presentaron circunstancias especiales. En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de inmediatez y en esa medida, es improcedente. Queda resuelto el problema jurídico.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por el

señor Carlos Alberto Arce Camacho contra la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado. Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero 10 Folio 935 (reverso) del expediente ordinario. 11 Folio 1 del expediente de tutela.

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero