CE-11001-03-15-000-2018-01971-00(AC)-2018

INPROCEDENCIA DE ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA DE ALTA CORPORACIÓN - Por incumplir el requisito de relevancia constitucional / AUSENCIA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No se evidencia que la decisión adoptada en la providencia censurada entrañe error ostensible, flagrante y manifiesto, que riña de manera directa con la Constitución [L]a actora plantea un debate de orden legal, que se circunscribe a una situación meramente económica, pues más que cuestionar la sentencia que declaró que no le asistía el derecho percibir la pensión gracia, por no cumplir los requisitos para ello, lo que busca es que no se le obligue a reintegrar las sumas de dinero que, sin tener derecho, recibió por ese concepto. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que cuando se controviertan decisiones judiciales la procedencia del amparo está sujeto a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, (…) lo que no ocurre en este caso,(…) Finalmente, debe resaltarse que en este caso, al tratarse de una tutela contra una providencia de una Alta Corte como es el Consejo de Estado, no se evidencia que la decisión adoptada en la providencia censurada entrañe error ostensible, flagrante y manifiesto, que riña de manera directa con la Constitución Política o que sea incompatible con la jurisprudencia constitucional, que justifique la intervención del Juez de tutela (…) Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la presente acción de tutela, por no cumplir con los requisitos generales de procedibilidad contra providencias judiciales, específicamente, el de relevancia constitucional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO

2591 DE 1991

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se vulneran derechos fundamentales, consultar: Consejo de Estado, sentencia del 31 de julio de 2012, exp.11001-03-15-000-200901328-01(AC), C.P. María Elizabeth García González. Sobre los requisitos especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, ver: Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Respecto a los eventos en los que por vía de tutela se pretende dejar sin efectos una sentencia proferida por una alta Corte, ver: Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 14 de

septiembre de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01971-00(AC)

Actor: MARÍA CRISTINA VILLALOBOS DE ACEVEDO

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN

“A”

Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la señora María Cristina Villalobos de Acevedo, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017. ANTECEDENTES El 14 de junio de 20181, actuando en su propio nombre, la señora María Cristina Villalobos de Acevedo instauró acción de tutela contra la Sección SegundaSubsección “A” del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad jurídica, confianza legítima y tercera edad.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “De manera respetuosa solicito se sirvan TUTELAR los derechos invocados como fundamento de esta acción y por tanto ordenar que la suscrita no sea condenada a devolver los dineros que recibí, toda vez que soy una mujer adulta mayor y que jamás he actuado de mala fe”.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La actora laboró en la docencia oficial. La desaparecida Cajanal le negó la pensión gracia argumentando que su vinculación había sido del orden nacional, motivo por el cual, junto con otros docentes, en el año 2006 presentó acción de tutela contra esa entidad. 1 Ver fl.1. 2.2. Mediante fallo de tutela del 7 de abril de 2006, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénaga (Magdalena) le ordenó a Cajanal emitir acto de reconocimiento de pensión gracia a cada uno de los docentes tutelantes, entre ellos a la señora María Cristina Villalobos de Acevedo. 2.3. En cumplimiento del fallo de tutela, la extinta Cajanal (hoy UGPP) mediante

Resolución No. 47578 del 15 de septiembre de 2006 reconoció y ordenó el pago de la referida prestación a favor de la señora María Cristina Villalobos de Acevedo. 2.4. En el año 2011 Cajanal presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, cuestionando la legalidad de la Resolución No. 47578 del 15 de septiembre de 2006. Y por Auto del 14 de julio de 2011, el Tribunal Administrativo de Santander rechazó la demanda, al considerar que el acto administrativo acusado no era susceptible de acción ante la jurisdicción contenciosa por ser resultado del cumplimiento de una decisión judicial (de un fallo de tutela), decisión confirmada mediante providencia del 22 de noviembre de 2012 de la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado. 2.5. En el año 2014 la UGPP, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó nuevamente demanda contra la Resolución No. 47578 del 15 de septiembre de 2006, para que resultado de la nulidad de ese acto se ordenara a la señora Villalobos reintegrar indexado el monto total de lo que se le había pagado por pensión gracia. 2.6. Mediante sentencia del 11 de agosto de 2015 el Tribunal Administrativo de Santander accedió parcialmente a las pretensiones, toda vez que declaró la nulidad del acto administrativo demandado, pero negó la pretensión de ordenar la devolución de los dineros pagados. 2.6.1. El Tribunal consideró ilegal el acto demandado, que en

cumplimiento de un fallo de tutela, ordenó reconocerle pensión gracia a la referida señora, al estar demostrado que la citada laboró por más de 20 años en el servicio educativo como docente nacional, lo que implicaba la falta de requisitos para ser merecedora de esa pensión. 2.7. La UGPP presentó recurso de apelación contra la decisión del Tribunal, con el fin de que se condenara a la señora Villalobos de Acevedo a reintegrar las sumas de dinero que había recibido por pensión gracia, porque se encontraba probada su mala fe. 2.8. Por sentencia del 15 de marzo de 2018 la Sección Segunda, Subsección “A” del consejo de Estado confirmó la nulidad del acto demandado, pero, modificó la decisión del Tribunal, en el sentido de ordenar a la señora María Cristina Villalobos de Acevedo reintegrar ”las sumas que hubiere podido devengar por concepto de pensión gracia que le fue reconocida a través de la Resolución 47578 del 15 de septiembre de 2006, debidamente indexadas…, previa certificación que para el efecto emita la referida entidad”. 2.8.1. Asumió esta determinación porque contrario a lo dicho por el Tribunal, la buena fe se hallaba plenamente desvirtuada, “en la medida que se adelantó actuaciones dudosas como partícipe de un fraude global a fin de obtener una decisión judicial favorable, que se tradujo en el reconocimiento de la pensión gracia a la que no tenía derecho”. 2.8.2. Además, adicionó la sentencia del Tribunal “en el sentido de ordenar remitir copias a la Procuraduría General de la Nación, al Consejo Superior de la

Judicatura, Sala Disciplinaria y a la Fiscalía General de la Nación, a efecto de que se adelante la investigación pertinente ante la presencia de cualquier conducta delictuosa y disciplinaria en la que los servidores públicos, abogados y particulares involucrados en el trámite de la acción constitucional hubieren podido incurrir…”.

3. Fundamentos de la acción La actora no precisa algún defecto en que hubiera incurrido la providencia judicial que cuestiona, salvo manifestar que contra lo considerado por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, ella no actuó de mala fe en la obtención de la pensión gracia, por el hecho de tener su domicilio en Bucaramanga y que el abogado al quien le confirió poder para presentar la tutela reclamando el reconocimiento de la pensión gracia, la hubiera presentado ante los Juzgados Laborales del Circuito de Ciénaga (Magdalena).

Explicó que la Corporación judicial accionada desconoció que existía un fallo de tutela que ordenó el reconocimiento de su pensión gracia y que, además, el cuestionamiento contra la Resolución No. 47578 del 15 de septiembre de 2006 ya había sido definido en otro proceso, en el que el Tribunal Administrativo de Santander en primera instancia y el mismo Consejo de Estado, en segunda, resolvieron rechazar la demanda porque no era procedente cuestionar esa Resolución, toda vez que se había sido dictada en cumplimiento del fallo de tutela del 7 de abril de 2006 del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénaga (Magdalena). Pretende se deje sin efecto la sentencia del 15 de marzo de 2018 de la Sección

Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, únicamente en lo que se refiere la orden de reintegrar las sumas de dinero que recibió por pensión gracia, afirmado que no actuó de mala fe.

4. Trámite impartido 4.1. Previo a admitir la presente acción, se requirió en dos ocasiones a la actora para que precisara el defecto del cuál adolecía la providencia cuestionada (fls.56 y 61). 4.2. Posteriormente, mediante providencia del 19 de julio de 2018 se admitió la presente acción de tutela, se ordenó vincular como terceros con interés, al Tribunal Administrativo de Santander y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, y se dispuso notificarla a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado

(fl.78).

5. Intervenciones 5.1. La Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado (fls.84.85) rindió informe a través del Consejero ponente de la providencia cuestionada.

Solicitó declarar la improcedencia del amparo porque, a pesar de los dos requerimientos que le hicieron a la actora, no determinó los supuestos defectos en que incurrió la sentencia del 15 de marzo de 2018, por tanto no cumple con los requisitos generales ni específicos de tutela contra providencia judicial. Dicho lo anterior, indico que al resolver el recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal se confirmó y, adicionalmente, se accedió a la pretensión de reintegro de las sumas devengadas con ocasión del reconocimiento de la pensión gracia,

“…en razón a que de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente se advirtió que la señora María Cristina Villalobos de Acevedo, ostentó la calidad de docente nacional por lo que no cumplía con los requisitos establecidos en la ley para hacerse merecedora de la pensión gracia y adicionalmente, dentro del análisis del caso en concreto se advirtió que la accionante no actuó conforme al principio de la buena fe, toda vez que interpuso acción de tutela en lugar diferente al de su trabajo y domicilio a fin de obtener un reconocimiento pensional al que a todas luces no tenía derecho. En ese sentido y en aplicación del precedente jurisprudencial contenido en la sentencia T-218 de 2012 proferida por la Corte Constitucional, en la providencia acusada, se atendió a los parámetros que señalo el máximo tribunal constitucional para concluir que la señora Villalobos de Acevedo había sido partícipe de un fraude global, configurado para obtener reconocimientos pensionales de manera torticera”. (Subrayas no son del texto transcrito). Agregó que la tutela no es una instancia adicional o tercera instancia, para reabrir un debate que ya se surtió ante el Juez natural, ni para que la actora alegue su propia culpa a su favor. 5.2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- (fls.89-100) se pronunció a través del Director Jurídico. Solicitó declarar improcedente la tutela, o negarla, no solo porque la providencia cuestionada no adolece de defecto alguno, sino porque no se cumple con los requisitos generales y específicos de

procedencia. Explicó que la accionante pretende usar la tutela como una tercera instancia, para que se revise nuevamente decisiones adoptadas por el Juez competente, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la ley para el efecto. Aportó sentencia de la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, mediante la cual se condenó al Juez Primero Laboral del Circuito de Ciénaga-Magdalena, por prevaricato por acción en concurso heterogéneo con peculado por apropiación en favor de terceros, “con ocasión del fallo de tutela del 7 de abril de 2006, que ordenó pago de pensión gracia a docentes, entre ellos a la señora Villalobos de Acevedo, sin tener derecho a esa prestación…”. 5.3. No obstante haber sido notificado, no obra manifestación del Tribunal vinculado como tercero con interés.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales de altas Cortes 2.1. La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, su

procedencia es excepcional. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales2 y especiales3 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. 2.2. Cuando se cuestiona por vía de tutela una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia del amparo constitucional es más restrictiva debido a que esas Corporaciones son los órganos límite en sus respectivas jurisdicciones, por lo que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Por eso la Corte Constitucional ha indicado que como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución política y que justifique la intervención del juez constitucional4. 2.3 De acuerdo con lo anterior, en los eventos en que se cuestione por vía tutela una providencia proferida por una Alta Corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y iii) la configuración de un error en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional.

3. Problema Jurídico En consideración a los antecedentes expuestos corresponde, en primer lugar, determinar si en este caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de

la acción de tutela contra providencias judiciales, en particular el de relevancia 2 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 3 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 4 Ver sentencias SU-970 de 2010 y SU-573 de 2017. constitucional. Si se supera este estudio, corresponderá a la Sala determinar si con la sentencia del 15 de marzo de 20185 proferida por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, se conculcaron los derechos fundamentales cuyo amparo pretende la actora.

4. La relevancia constitucional y el caso concreto 4.1. El requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en

asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. Para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos6: i) El primero que consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues “no basta aducir la vulneración de derechos fundamentales”. ii) Y el segundo, que radica en que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. Adicionalmente, cuando por vía de tutela se pretende dejar sin efectos una sentencia proferida por una alta Corte, la jurisprudencia de la Corte Constitucional7 ha indicado que se debe analizar de manera estricta un requisito adicional: que la sentencia configure una anomalía de tal entidad que se aparezca ostensible, flagrante y manifiesta, que haga que esa decisión riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional. 4.2. En el presente asunto no se cumple con este requisito, ya que la parte actora se limitó a afirmar que al ordenarle reintegrar las sumas que recibió por 5 El original de esta sentencia se ve a fls.350-359 del expediente del proceso ordinario. 6 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina

Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Al respecto se pueden consultar sentencias SU-050 y SU-573 de 2017. concepto de pensión gracia, la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad jurídica, confianza legítima y tercera edad, pero no precisa el defecto o causal específica de procedibilidad de que adolece la decisión que ataca, ni expone los argumentos que justifiquen en qué radica esa supuesta vulneración. Debe recordarse que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional, de allí que la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos en la providencia, deba ser restrictiva, a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo, por lo que se exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción. 4.3. A lo anterior se suma el hecho que la actora plantea un debate de orden legal, que se circunscribe a una situación meramente económica, pues más que cuestionar la sentencia que declaró que no le asistía el derecho percibir la pensión gracia, por no cumplir los requisitos para ello, lo que busca es que no se le obligue a reintegrar las sumas de dinero que, sin tener derecho, recibió por ese concepto. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que cuando se controviertan decisiones judiciales la procedencia del amparo está sujeto a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto de derechos fundamentales, lo que no ocurre

en este caso, toda vez que “...La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional”8. Finalmente, debe resaltarse que en este caso, al tratarse de una tutela contra una providencia de una Alta Corte como es el Consejo de Estado, no se evidencia que la decisión adoptada en la providencia censurada entrañe error ostensible, flagrante y manifiesto, que riña de manera directa con la Constitución Política o que sea incompatible con la jurisprudencia constitucional, que justifique la intervención del Juez de tutela, toda vez que la argumentación expuesta en la providencia objeto de censura para asumir la decisión que se tomó, es acorde con la normatividad y la jurisprudencia sobre el tema, sustentada en las pruebas debidamente relacionadas y ponderadas.

5. Conclusión 8 Consejo de Estado, Sala Plena. Sentencia del 5 de agosto de 2014.

Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la presente acción de tutela, por no cumplir con los requisitos generales de procedibilidad contra providencias judiciales, específicamente, el de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA

1. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora María Cristina Villalobos de Acevedo, por las razones expuestas en la parte motiva de

esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero