CE-11001-03-15-000-2018-02006-00(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDADExistencia de otro medio de defensa judicial / RELIQUIDACIÓN DE LA

PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RECURSO DE REVISIÓN

[E]n el caso concreto [no es posible] hacer un pronunciamiento de fondo frente al caso [en el cual la UGPP interpuso la presente acción de tutela con el fin de que se dejara sin efecto la sentencia de 4 de diciembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca en la que se ordenó la reliquidación de la pensión de la señora [C.T.] con la inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicio], en la medida en que la [entidad accionante] cuenta con el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para cuestionar los términos en que se reconoció la pensión de vejez de la señora [C.T.] y no se evidencia un abuso del derecho en la sentencia acusada.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02006-00(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Decide la Sala la acción de tutela presentada, mediante apoderada judicial, por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra el Tribunal Administrativo del Cauca y el Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP ejerció acción de tutela contra las citadas autoridades, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Primero. Conforme a lo anterior, solicito de manera respetuosa, sean amparados los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, en atención al desconocimiento de los principios generales de la Seguridad Social, al incurrir en los defectos material o sustantivo, desconocimiento del precedente constitucional y violación directa de la constitución, así como derivar en un abuso del derecho; al interpretar erróneamente el artículo 36 de Ley 100 de 1993 y desconocer el precedente constitucional preferente y vinculante proferido por la sala plena de la Corte Constitucional en sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 217.

Segundo. Como consecuencia de lo anterior: a. Sírvase dejar sin efectos las sentencias proferidas por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE POPAYAN el 25 de abril de 2016 y confirmada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA, el 04 de diciembre de 2017, dentro del proceso contencioso administrativo No. 19001-33-31-004-2014-00252-01. b. Consecuentemente sirva ORDENAR al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA, dictar nueva sentencia ajustada a derecho disponiendo liquidar la pensión de vejez de la señora MARIA DORILA CHAVES DE TRUJILLO aplicando el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de respetar del régimen anterior lo que respecta a la edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero teniendo en cuenta como IBL el promedio del tiempo que le hiciere falta o de los últimos 10 años conforme lo establece el inciso 3 y el artículo 21 de la referida norma, así como los factores salariales relacionados en el Decreto 1158 de 1994.

Tercero: De manera subsidiaria:

a. En caso de que su despacho determine que procede alguna acción judicial contra las sentencias atacadas, sírvase amparar los derechos invocados de manera TRANSITORIA de conformidad con lo establecido en el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991. b. En consecuencia se sirva suspender los efectos de las sentencias proferida por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE POPAYÁN, el 25

de abril de 2016 y confirmada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CACUCA el 04 de diciembre de 2017 hasta tanto se resuelva por la autoridad judicial competente la acción que presentara esta Unidad dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del fallo de tutela.”1

2. Hechos Se advierten como hechos relevantes, los siguientes: 2.1 Mediante Resolución N° 0291752 del 30 de noviembre de 2000, la Caja Nacional de Previsión Social (en adelante CAJANAL) reconoció pensión de vejez a favor de la señora María Dorila Chávez de Trujillo, quien laboró como Auxiliar de Servicios Generales en la Institución Educativa Técnico Industrial de Popayán haciendo parte de la planta de personal del Ministerio de Educación. 1 Folio 11 del expediente de tutela. 2 Folios 13 y 14 del expediente de tutela. 2.2 El 15 de julio de 2013 la señora Chávez de Trujillo solicitó la reliquidación de su pensión y mediante Resolución Nº RDP 0391333 del 26 de agosto de 2013, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) negó dicha solicitud. 2.3. Contra este acto administrativo la pensionada interpuso recurso de apelación, el cual se resolvió mediante Resolución nro. RDP 045388 del 30 de noviembre de 20134, en el que se confirmó la decisión desfavorable. 2.4. Por lo anterior, la señora Chávez de Trujillo promovió demanda de nulidad y

restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos referidos y, en consecuencia, se ordenará la reliquidación de la pensión con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 2.5. El proceso le correspondió por competencia al Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán, que en sentencia de 25 de abril de 20165, accedió a las pretensiones de la demanda, declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó reliquidar la pensión teniendo en cuenta el promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicios. 2.6. Contra la anterior decisión se interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Cauca, que en sentencia de 4 de diciembre de 2017, confirmó la providencia apelada6.

3. Argumentos de la tutela A juicio de la parte actora, la anterior decisión constituye abuso del derecho, porque se hizo interpretación errónea de la norma que rige el caso, pues tomar el IBL para la pensión de la señora María Dorila Chávez de Trujillo, en los términos descritos por la autoridad judicial, conduciría a un detrimento del erario.

Indicó que se incurrió en defecto material, al dar indebida interpretación al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y omitir el alcance que estableció la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU -395 de 2017.

4. Trámite Previo Mediante auto de 22 de junio de 2018, se admitió la acción de tutela, se ordenó

notificar a las partes y, a la UGPP, como tercero con interés en las resultas del proceso, a quienes se les remitió copia de la demanda.7 Los Magistrados Julio Roberto Piza Rodríguez y Stella Jeannette Carvajal Basto, integrantes de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, manifestaron su impedimento para conocer del asunto, los cuales se declararon fundados mediante auto de 15 de agosto de 2018, en el que además se ordenó el sorteo de un conjuez para integrar el quórum necesario. 3 Folios 18 y 19 del expediente de tutela. 4 Folios 23 y 24 del expediente de tutela. 5 Folios 27 a 32 del expediente de tutela. 6 Folios 33 a 38 del expediente de tutela. 7 Folio 51 del expediente de tutela.

5. Intervenciones La Juez Cuarta Administrativa de Popayán hizo un recuento fáctico del proceso de nulidad y restablecimiento e indicó que ese despacho no vulneró los derechos invocados por la actora toda vez que la decisión proferida estuvo ajustada a la Ley y a los pronunciamientos jurisprudenciales del H. Consejo de Estado.

En razón de lo anterior, solicitó que se desestimen las pretensiones de la solicitud de amparo. La señora María Dorila Chávez de Trujillo mediante apoderado afirmó que las razones expuestas en la tutela no se ajustan a la realidad dado que no se cumple con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial, además al pretender que se ordene a la autoridad judicial demandada proferir una nueva providencia se vulnera el principio de independencia judicial. Además solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo dado que a su

juicio no cumple el requisito de inmediatez y esto vulnera los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 20128, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20149, se 8 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 9 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: 2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder

público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: a) defecto sustantivo, b) defecto fáctico, c) defecto procedimental absoluto, d) defecto orgánico, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

1. Del caso concreto La UGPP interpuso la presente acción de tutela con el fin de que se dejara sin efecto la sentencia de 4 de diciembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca en la que se ordenó la reliquidación de la pensión de la

señora María Dorila Chávez de Trujillo con la inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicio. En el presente caso se evidencia que la acción no se cumple con el requisito general de inmediatez, toda vez que la acción de tutela se interpuso más de un año después de quedar en firme la sentencia de segunda instancia. Sin embargo, la UGPP en la solicitud de amparo aduce que la razón que justifica su inactividad es que solo hasta el 12 de junio de 2013, asumió plenamente las estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. funciones de la extinta Caja Nacional de Previsión Social, entre esas, la defensa judicial. Al respecto la Sala considera necesario indicar que mediante sentencia SU – 427 de 2016, la Corte Constitucional unificó su jurisprudencia en el sentido de determinar la procedencia de las acciones de tutela promovidas por la UGPP en contra de diversas autoridades judiciales, en la cual se alegaba vulneración al debido proceso, en los procesos en los que en su momento hacia parte CAJANAL y en los que no se agotaron los recursos ordinarios y extraordinarios disponibles. Al respecto, la Corte indicó que: “(…) 7.24. Por lo anterior, la Corte considera que la UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá

contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal. 7.25. Así las cosas, ante la existencia otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución. 7.26. No obstante lo anterior, este Tribunal avizora que la afectación del erario público con ocasión de una prestación evidentemente reconocida con abuso del derecho tiene la vocación de generar un perjuicio irremediable a las finanzas del Estado, las cuales se utilizan para garantizar, entre otros, el derecho a la seguridad social de los colombianos, por lo que en casos de graves cuestionamientos jurídicos frente a un fallo judicial que impone el pago de prestaciones periódicas a la UGPP, el amparo será viable con el fin de verificar la configuración de la irregularidad advertida y adoptar las medidas respectivas. 7.27. Con todo, esta Corporación estima que en atención a los principios superiores de seguridad jurídica y confianza legítima, el juez constitucional cuando analice de fondo la posible configuración de un abuso del derecho deberá tomar las medidas necesarias para no afectar de manera grave los derechos fundamentales de los implicados en la causa, por lo que en caso de verificarse la existencia de dicha irregularidad, deberá disponer que el reajuste de la prestación conforme al ordenamiento jurídico constitucional

no tenga efectos de manera inmediata, sino que se deberá concederse un periodo de gracia, que la Sala fija como prudencial en seis meses contados a partir de la fecha de la notificación de la resolución que consagra el reajuste efectuado al perjudicado con ocasión de la decisión judicial de amparo. Por otra parte, el funcionario jurisdiccional también deberá disponer que no habrá lugar al reintegro de sumas de dinero ya canceladas, comoquiera que las mismas se presumen percibidas de buena fe (…)”. (Negrillas de la Sala) Lo anterior, impide en el caso concreto hacer un pronunciamiento de fondo frente al caso, en la medida en que la UGPP cuenta con el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para cuestionar los términos en que se reconoció la pensión de vejez de la señora Chávez de Trujillo y no se evidencia un abuso del derecho en la sentencia acusada. En la medida en que no se cumplen los presupuestos previstos por la Corte Constitucional para entrar a estudiar de fondo la presente acción de tutela, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo toda vez que la accionante cuenta con otro medio de defensa idóneo y eficaz para materializar su pretensión. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP – contra el Tribunal Administrativo del Cauca.

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual Revisión.

3. Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

LUIS FERNANDO MACIAS GÓMEZ

Conjuez

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ